高校治理结构优化与治理阻力化解探析

余　华　彭程甸



高校治理结构优化与治理阻力化解探析

余华彭程甸

（湖南财政经济学院，湖南 长沙 410205）

外部治理结构存在的高校对政府的依附关系、外部利益相关者参与不足和内部治理结构存在的“双首长”制领导模式的冲突、行政权对学术权的挤压、高校内部其他利益相关者参与欠缺诱致高校治理阻力，源自政府、高校、其他利益相关者的阻力滞缓高校治理结构调整。优化高校治理结构必须理顺高校与政府、高校与社会的关系和构建“六位一体”参与治理模式，化解高校治理阻力必须转变相关主体思想观念、深化行政体制改革、调整既得利益关系。寻找高校治理结构与治理阻力的平衡点，既要思考如何优化治理结构减轻治理阻力，又要探究如何化解治理阻力为治理结构调整扫清障碍。

高校治理；高校治理结构；高校治理阻力；利益相关者

学者们已对高校治理结构概念、高校治理结构完善路径等进行了深入探讨，张鸽对民办高校法人治理结构的缺陷[1]、刘颂对民办高校治理结构缺陷的成因[2]进行了研究，尹珊珊分析了公立高校内部治理结构去行政化的阻力[3]，笔者提出了“理顺高校治理结构，减少治理阻力”[4]的思想观点，尚无学者系统辨析公立高校治理结构缺陷与治理阻力的关系。笔者认为，高校治理结构分为外部治理结构和内部治理结构，主要涉及政府、社会、高校法人及高校内部各利益主体间的权利配置和权限划分[4]；高校治理阻力是高校治理能力提升过程存在的消极因子，主要源于高校治理结构的缺陷，即高校治理结构的混乱、无序和不合理。深入探析高校治理结构优化与治理阻力化解及其相互关系对提升高校治理能力具有重要意义。

一　高校治理结构缺陷诱致高校治理阻力

（一）高校外部治理结构缺陷

（1）高校对政府依附关系严重。1995年颁布的《教育法》明确规定，学校及其他教育机构拥有独立的法人地位；1998年颁布的《高等教育法》进一步强调高校的法人地位及高校的办学自主权。尽管法律已经明确高校的法人地位，但因我国曾长期处于计划经济时代，“大政府”观念根深蒂固，传统思维方式和运行习惯很难改变，导致高校与政府依附关系严重，高校很难实现真正的法人治理与自治。[5]高校与政府的依附关系主要体现在三个方面：第一，普通高校办学经费主要来源于政府。政府是高校的主要创办者，财政经费是高校最重要的经费来源。根据《中国教育统计年鉴》提供数据，2000年全国普通高校财政性教育经费占教育经费总额的比例达到58.2%；2001－2009年间，高校扩招以及高校根据各自学科专业特色对招生机动指标、转学、转专业等采取较为灵活的收费政策等原因导致高校事业收入大幅增加，全国普通高校财政性教育经费占教育经费总额的比例有所下降；2009、2010年随着高校收费政策约束趋紧，全国普通高校财政性教育经费占教育经费总额的比例回升，2011、2013年分别达到58.5%、60.1%，财政性教育经费占教育经费总额的比例接近或者超过六成（见图1）。经济地位决定社会地位，政府是高校最重要的办学主体，经费依赖是造成高校严重依附政府的重要原因。第二，公立高校党委书记、校长及其副职均由党委或者政府任免。除教育部和国务院部委直管副部级高校外，教育部直管普通本科高校、国务院部委直管本科高校、省（自治区、直辖市）管本科高校的党委书记和校长是正厅级干部，其他校领导是副厅级干部，教育部直管普通本科高校的党政领导由教育部人事教育司会同所在省（市、自治区）委组织部考察、教育部党组和教育部任免，国务院部委直管本科高校的党政领导由所在部委人事部门会同所在省（市、自治区）委组织部考察、所在部委党组和行政任免，省（自治区、直辖市）管本科高校的党政领导由所在教育工委和省（市、自治区）委组织部考察、省（市、自治区）委和省人民政府任免。高校领导由党委、政府任免，高校缺乏选举权，高校重大决策和发展听命于上级党委和政府部门。第三，高校专业设置、招生计划由教育主管部门审批决定，高校缺乏专业设置及招生计划的自主权。高校如要开办新专业，必须向教育主管部门申报，符合相应办学条件才可能被批准。高校在招生规模上没有决定权，能否在某个区域招生、招生人数多少，都由教育主管部门决定。高校经费拨付、领导任免、办学自主权等方面依附关系的存在，限制高校治理能力提升空间，抑制高校治理能力提升活力，成为高校治理阻力。

图1.2000-2013年全国普通高校财政性教育经费占教育经费总额的比例

根据人民教育出版社（北京）出版的《中国教育统计年鉴》（2001-2014）“办学条件/教育经费”统计获得。《中国教育统计年鉴》（2013）缺2012年的教育经费数字，图1中2012年数据及比例系运用spss统计分析软件线性插值法计算获得。

（2）高校外部利益相关者参与不足。高校治理体系完善本质上是寻求利益相关者利益平衡和利益最大化的过程，但高校外部利益相关者如社会、市场、公民参与不足的现实，导致利益的不均衡，成为治理阻力。治理能力和治理体系现代化的首要特征是治理的多元主体和多元参与，形成治理合力。高校与政府的长期依附关系及高校自身的封闭，导致社会、市场等外部利益相关者很难参与高校治理过程，造成高校治理外部主体过于单一化和单边化。一方面，因为高校的自我封闭，市场、社会的合理价值诉求和有效资源无法进入高校，市场、社会的利益无法在高校核心理念允许范围内实现。高校治理活动中外部利益相关者的缺失，对高校的科学决策和科学管理产生负面影响，使高校无法及时反映社会和市场需求、无法及时履行服务社会职能。另一方面，高校外部的利益相关者，源于权利保障机制缺乏和信息获取路径堵塞，很难参与高校治理的监督过程。特别是作为纳税人代理人的立法机构，本应对高校的财政资助和重大人事决策拥有更大发言权、监督权、审批权和否决权，现实中立法机构的力量却很微弱。尽管外部利益相关者水平很高、有参与高校治理的强烈愿望，但外部社会力量在高校法人治理结构中缺乏相应地位和权利，无法就治理问题同高校进行有效沟通和协调，无法发挥实际作用。市场经济占主导地位的今天，高校封闭办学、外部利益相关者参与不足已成为高校治理的重要阻力。

（二）高校内部治理结构缺陷

（1）“双首长”制领导模式的冲突。公立高校实行党委领导下的校长负责制，党委书记是“班长”，校长是法定代表人，形成实际上的党委书记和校长“双首长”制领导模式。“双首长”制存在的权责不清等问题，造成高校治理过程的诸多冲突。第一，权责不清的冲突。尽管《高等教育法》对校长和党委的权责进行了划分，但具体工作中难免出现交叉、重叠，导致二者容易出现权责不清、互相争权或者互相推诿现象。党委与校长权力行使发生冲突的时候，党委拥有更大的权力，一定程度上削弱了校长的权力，造成权责不对等。第二，决策权行使主体的冲突。《高等教育法》规定，校长作为高校的法定代表人和党委均有重大事项决策权，重大事项需要党委讨论决定，矛盾焦点在于何谓“重大事项”。“重大事项”的内涵与外延，目前国家没有专门法律、行政法规做出界定，多数高校内部管理制度没有严格区分，导致高校发展决策权的行使主体产生冲突。第三，领导定位的冲突。一般而言，党委书记党务工作经验丰富，掌握干部人事人才政策，熟谙思想政治工作规律，政治敏感性更强，善于发挥党委集体领导的作用，主要扮演决策主体角色。校长应有较强的行政管理能力、宽广的学术视野，学术性和学术能力更强，高校治理过程中主要扮演行政管理角色。学校发展重大问题决策过程中，因角色定位和思考角度不同，党委书记与校长可能产生冲突，党委书记可能更倾向于学校稳定，校长可能更倾向于学校发展。第四，领导风格与任职经历的冲突。党委书记和校长的领导风格、观念、习惯等可能存在很大差别。部分高校的党委书记来源地方党委或者政府部门，不具有高校工作经历和经验的情况下直接担任高校党委书记，容易把地方政府工作思路带入高校治理，产生一定冲突。高校治理的“双首长”制领导模式容易造成内耗，严重者可能演变成党委书记领导下的校长负责制，影响到高校治理效率和治理质量，是高校治理阻力产生的重要原因。

（2）行政权对学术权的挤压。行政权对学术权的挤压是高校内部治理结构最严峻的问题。大学的本质应是学术组织，秉承独立精神、思想自由精神，营造高等教育科研创新空间和自由学术氛围，建构以学术为本的治理结构。受我国长期计划经济体制和传统行政体制影响，高校内部治理结构的要素构成、层级关系、运行模式基本仿照行政机关治理结构，高度集权的行政体制主导高校运行，形成行政权远大于学术权的错位现象。第一，高校党委和行政机构臃肿、人员冗杂，占用高校大量资源；对高校重大问题的决策，教授及学术组织的参与范围、参与方式、参与程度极低，学术权对重大问题决策发挥的作用极为有限。学术权力政治化、行政化带来教学科研人员参与高校治理的边缘化，严重遏制教学科研人员创造力的发挥。第二，行政权泛化造成高校“官本位”思想泛滥。许多优秀中青年教学科研骨干向行政岗位流动，忙于行政事务、疏于科研，倾心于追求更高行政地位丧失原有学术追求，导致高校科研能力退化。流向行政岗的教学科研骨干没有将学术文化带到行政文化中，反而强化高校的官僚文化和等级文化。[6]第三，学术权力遵循“平等”“自由”的价值观，追求学术自主和独立空间；行政权负责高校有序运转行政事务的决策和管理，应当以“效率”“公平”为价值取向。行政权挤压学术权，当学术的独立自主和行政的效率公平产生冲突时，往往牺牲学术的独立自主。高校学术权和行政权的博弈，最终导致资源配置的低效和无效。同时，行政权的突出侵蚀高校的学术文化，打击科研工作者学术热情，造成内部智力资源不断损耗，高校一定程度上丧失其学术生产、创新本质，是高校治理能力提升最大阻碍之一。

（3）其他利益相关者的参与欠缺。国内学者曹光荣、黎常娟将我国高校利益相关者分为利益水平低且权力小、利益水平高但权力小、利益水平低但权力大、利益水平高且权力大四个类型[7]，作为重要利益相关者的普通教职工、学生及校友的利益水平相关程度高但权力较小。这种划分形象生动的反映出一般教职工和学生所处的尴尬地位，虽然利益相关水平高，但主体地位缺乏相应保障，导致他们权利较小，缺位于高校治理。第一，高校教职工反映相关诉求和参与学校管理的主要途径是教职工代表大会（简称教代会），但很多高校教代会的代表都由行政领导组成，普通教职工代表也经过精心挑选，会议流于形式，代表们“旁听”意义大于“参与”性质，广大教职工的真正诉求无法表达，参与学校管理和决策的权利很难实现。第二，相比普通教职工，高校学生是更容易被忽视的内部利益相关者。学生是高校职能实现的重要要素，尽管高校越来越重视学生学习生活条件和硬件方面的合理诉求，但很少为学生提供参与学校学术和行政管理的平台，学生在学校重大学术和发展问题上被排除在外。教职工和学生等利益主体的参与缺失和边缘化，使高校离多元治理格局越来越远。高校治理各利益主体博弈的不平衡，无法达到各利益主体的利益最大化，高校治理的新格局很难实现，高校治理阻力的消除困难重重。

二 高校治理阻力滞缓高校治理结构调整

高等教育发展与改革不断深入，调整和理顺高校治理结构，建立与市场经济相匹配的现代大学制度已成为各方探讨热点。国家教育主管部门和高校领导对高校治理结构调整的必要性基本形成共识，纷纷出台相关政策、措施应对。实践层面看，受长期历史、文化、观念及政治体制影响，很多体制机制障碍无法短时间消除，高校治理结构调整没能取得突破性进展，仍有许多阻力。根据来源地划分，高校治理阻力可分为高校内部治理阻力和高校外部治理阻力；根据来源主体划分，可分为政府的阻力、高校领导的阻力、其他高校利益相关者的阻力。不同来源的阻力不仅单独存在，还互相影响，加剧高校治理阻力的复杂程度，严重阻碍高校治理结构的调整。

（一）政府的阻力

首先，思想观念上，政府很大程度上不愿意接受从“统治”到“治理”的观念转变。一些政府官员认为，给高校更多的自主权就是自身权力的丧失，有“与其分权，不如维持现状”的心态，思想上对高校治理结构调整有抵触。其次，政府职能转变缓慢和改革落实不到位是高校治理结构调整的根本阻力。随着社会主义市场经济体制逐渐完善和政府职能进一步调整，国家已注意到高校治理结构调整的重要性，先后出台过多部法律、法规和文件。1985年《关于教育体制改革的决定》首次以中央文件形式提出要扩大高校办学自主权[8]。1994年国务院《关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》具体阐述要深化高校管理体制改革，“建立政府宏观管理、学校面向社会自主办学的体制”[9]。2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010年-2020年）》更详细解释高校办学自主权，要求政府及其部门树立服务意识，减少行政审批事项，为高校办学自主权的实现提供保障。政府职能转变尚在进行，行政体制改革不深入、不全面，政府和教育主管部门仍牢牢控制着高校发展，高校发展仍听命于政府和教育主管部门的行政指令。尽管出台了完善的改革措施和相关法律、法规，但因缺乏配套制度保障，改革的政策措施和法律规定一定程度被现实“架空”，很难落实，高校扩大治理自主权的范围和深度没有很大改观。政府思想观念和政府职能转换进展缓慢，构成高校治理能力提升的最大阻力，现实实践中改革措施无法落地，高校治理结构调整任重道远。

（二）高校领导的阻力

思想观念上，部分高校领导对治理结构调整有抵触情绪，或者对高校治理结构调整虽无抵触情绪甚至希望有所改变，但受高校对政府长期依附关系影响，已经对政府领导产生了矛盾的依赖心理，不愿接受新事物，等、靠、要思想根深蒂固，因而对高校治理结构调整持观望态度，不愿积极主动参与高校治理结构调整的探索。体制和现实角度看，建国后很长一段时间，高校仿照政府机关建立起整套等级化、集权化、科层制特点的行政机构，接受政府机关的统一计划管理，这种管理模式对促进高校建立和恢复发展及社会主义建设人才培养做出过巨大贡献，同时高校行政化还滋生滋长着官僚主义、等级主义、“官本位”思想，诱致某些高校、高校领导舍不得改革。个人利益角度考察，按照现代高校治理制度要求调整高校内部治理结构，实行去行政化的多元治理结构，必定削弱高校行政人员现有权力，权力削弱意味着丧失原有行政地位、社会地位和薪酬福利，获取行政地位付出的多年努力白费；高校治理结构精简，可能使部分行政人员面临转型风险，高校内部治理结构既得利益者为了寻求自身利益最大化，会不自觉的对高校治理结构的全面深化改革进行抵制，尽可能拖延、阻挠高校内部治理结构改革时间。学校利益角度考察，公立高校按隶属关系分为部属高校和地方高校，部属高校是“贵族”，可以享受更多政策支持和资源配给；高校还有“211”、“985”之分，教育资源配置严重不均衡，不同高校享受的待遇很不公平。受政府部门重点支持的高校，害怕高校治理结构全面调整后，政府削弱对其政策和资金的重点支持，打破原有利益模式，进而对高校治理结构调整产生恐惧、抵触。

（三）其他利益相关者的阻力

高校外部和内部利益相关者思想观念及实际选择的理性经济人考量，形成高校治理结构调整的阻力。社会和市场部分外部利益相关者，思考问题比较短浅，认为参与高校治理能得到的利益较小甚至短时间得不到利益，不值得付出相应治理成本；或受长期封建意识和小农思想影响，“各扫门前雪”观念盛行，认为高校发展责任关键在高校和政府，和自己没有太大关联，缺乏参与高校治理的积极性。高校内部其他利益相关者，主动争取权利意识不强，相比“改变”和“调整”更愿选择“接受”和“适应”，如高校内部的学术组织权力边缘化，很多教学科研人员受“官本位”观念和社会风气影响，不是选择争取应有的权力，更多的是努力通过一定方式成为拥有行政权力的一员，利益相关者的利益诉求进入怪圈。高校最大的利益相关者——高校学生“主人翁”意识淡薄，认为学校是“铁打的营盘流水的兵”，认真完成学业就好，不愿参与到高校治理的复杂问题中。不论是外部还是内部的其他利益相关者，都有一个共性，即对高校治理结构调整抱有错误守旧的心态和观念，高校治理结构调整面临观念上的层层障碍。

三 优化高校治理结构，化解高校治理阻力

高校治理结构的缺陷是治理阻力产生的内在动因，高校治理阻力的存在对治理结构调整产生反作用，高校治理结构缺陷与高校治理阻力存在恶性循环。高校治理结构合理，高校治理阻力就不存在；高校治理阻力全部清除，高校治理结构调整就没有任何意义。高校治理结构持续优化，能够减轻高校治理阻力；高校治理阻力减少，可能推动高校治理结构调整。消除高校治理结构缺陷，化解高校治理阻力，才能更好地推动高校治理能力的提升。

（一）优化高校治理结构

高校外部治理结构看，必须理顺高校与政府、高校与社会的关系。政府应该清楚认识到，市场经济体制日趋完善、规范的新常态下，如果还把高校作为政府的附庸，必将影响高校治理能力的提升。高校本质是生产知识、传授知识的学术组织，政府制定政策方针的目的是为高校服务、促进高校发展，不是想尽办法限制高校、控制高校。党的十八届四中全会已经决定“全面推进依法治国”，党领导下的政府必须尊重法律、以法律作为自己的行事准则，赋予高校真正的而不是形式上的独立法人地位，党委和政府通过正常的监督，促进高校能真正决定自我发展并对发展结果承担相应责任。高校治理是不同利益相关者互相博弈以达到利益最大化的过程，高校的外部利益相关者并不只有政府一个，高校外部治理结构必须做到“去中心化”，必须让整个社会和市场参与高校治理。要建立适当的参与机制并依靠法律保障，使市场和社会能够真正的参与高校治理、表达自己的利益诉求。高校、政府、社会、市场及其他利益相关者的真正博弈，才符合高校治理的宗旨和目的，必须在真正保障高校独立法人地位基础上，建立高校外部的多元治理格局。

高校内部治理结构看，应明确各治理主体的职责划分，构建“六位一体”新型参与治理模式。“六位一体”参与治理模式即党委集体领导、书记政治治理、校长行政治理、教授学术治理、学生学习自治、教职工民主治理模式。高校发展离不开党委领导，党委应对高校发展重要事项进行决策、监督执行；书记应对学校办学方向、思想政治及党团建设负责，但不干预行政事务。校长负责学校教学、科学研究和其他行政管理工作，但不干预学术事务。大学的生命和活力是学术繁荣，必须尊重和强化学术权力，学术组织应有“形”（常设机构）、有“力”（赋予权力）、有“面”（教授广泛参与）、有“责”（职责明确）。[10]必须注重学生学习自治和教职工民主治理。“六位一体”高校治理结构不是简单说行政权和学术权并行、校长和教授共同治校，而是进一步明确高校内部各利益主体的权责，形成高校内部治理主体的多元化和既团结合作又相互制约的高校利益诉求和管理模式，改善混乱的高校内部治理结构，根本上减轻高校治理阻力。“六位一体”多元治理模式下，按照高校产权结构特征在决策结构中增强集体决策功能，建立健全董事会制度，调整校级领导产生方式，实行教育家治校是优化高校内部治理结构的重要途径。

（二）化解高校治理阻力

高校治理利益相关者需要转变思想观念。高校治理外部主体——政府以及政府工作人员在不断深化市场经济体制改革和推进政治体制改革、行政审批制度改革的大背景下，思想意识必须有所改变，向高校放权并不是政府、政府工作人员权力的丧失，而是权力的自然回归。随着市场经济的发展和全面改革的深入，政府服务职能日益凸显，“服务”观念必将取代原有的“领导”观念，充分认识到赋予高校自主权的重要性。高校治理的其他外部主体——社会和市场等外部利益相关者，应把眼光放长远一些，认识到参与高校治理和自己利益息息相关，高校健康快速发展是自己的荣誉和责任。高校内部治理主体思想观念上的守旧，部分是高校党政领导依赖心理造成的，必须清楚认识到，市场经济体制快速发展和全面改革不断深入的新常态下，不及时改变和摒弃“等、靠、要”的传统观念、不主动创新必将被淘汰。

深化行政体制改革消除高校治理外部阻力。十八届三中全会强调要推动国家治理体系和治理能力现代化，政府应从“管理型政府”向“服务型政府”转变，简政放权，增强多元主体的参与，实现共同治理。高校治理问题上，政府必须敢于踏进改革的深水区，加强改革的深度和实际效果，加快政府职能转变速度，完善配套法律制度建设，为高校治理结构调整政策的出台，特别是落实和执行提供制度保障。国家应完善教育公平政策，既要加大力度建设高水平大学，更要扶持落后高校发展，否则教育越来越不公平，重点扶持高校也会对调整更加反对。各级党委和政府，应当通过国家治理体系和治理能力现代化不断推进的契机，有力促进高校治理体系和治理能力的现代化。

调整既得利益化解高校治理内部阻力。高校内部治理主体因行政权力过大获得的既得利益，要及时进行调整。高校“去行政化”、构建多元治理格局，必须拿出极大勇气和意志，敢于触动内部核心利益。利益调整阻力重重，必须下狠心，需要社会各方共同努力。对高校客观存在的人事腐败、基建腐败、学术腐败等非法利益要坚决打击，破除非法利益对高校治理结构调整的阻碍。

高校治理结构和治理阻力作为高校治理体系和治理能力的内含要素，既存在相互排斥又存在相互影响。政府、高校和其他高校治理主体，必须深刻认识高校治理结构和治理阻力的辩证关系，寻找高校治理结构与治理阻力的平衡点，既要思考如何优化治理结构减轻治理阻力，又要探究如何化解治理阻力为治理结构调整扫清障碍，真正完善高校治理体系、提升高校治理能力。

[1]张鸽.我国民办高校法人治理结构的缺陷与完善[J].青年文学家,2011,(18):219.

[2]刘颂.我国民办高校治理结构缺陷的内外成因分析[J].民办教育研究,2009,(1):19-22.

[3]尹珊珊.论我国公立高校内部治理结构去行政化改革阻力、动力与基本策略[J].高等理科教育,2014,(3):20-26.

[4]余华.高校治理体系完善与治理能力提升探析[J].湖南师范大学教育科学学报,2015,(3):61.

[5]周震豪.论“以人为本”的教育本体观[J].教育研究,2006, (8):32.

[6]王绽蕊.高校治理:比较与改进[M].北京:光明日报出版社, 2013:115.

[7]曹光荣,黎嫦娟.关于高校治理结构理论和实践问题的思考[J].当代教育论坛,2005,(15):81-84.

[8]中共中央.中共中央关于教育体制改革的决定[N].中国教育报,1985-06-01(1).

[9]国务院.国务院关于《中国教育改革和发展纲要》的实施意见[N].中国教育报,1994-07-01(1).

[10]靳敏,张安富.创设改革特区:高校内部治理结构新探索[J].国家教育行政学院学报,2011,(2):28.

（责任编校：张京华）

2016－10－30

湖南省教育科学“十二五”规划省级一般资助课题“湖南高校治理体系完善与治理能力提升研究”（项目编号XJK015BGD006）阶段性成果。

余华（1976－），女，湖南沅陵人，湖南财政经济学院教授，博士，研究方向为行政管理与经济管理。彭程甸（1963－），男，湖南蓝山人，湖南财政经济学院教授，经济法研究所所长，湖南农业大学公共管理硕士研究生导师，研究方向为地方经济立法与地方经济政策。

G47；G647

A

1673-2219（2017）01-0112-04