重庆地票制度改革的现状及发展对策研究

李琳

【摘 要】为解决城乡建设用地“双增加”的困境，实现土地的优化配置和合理利用，增加农民土地财产性收入，重庆市于2008年开展了地票制度改革。本论文深入探讨地票制度原理及内容，分析其在统筹城乡协调发展中的功效，针对实际实施过程中存在的问题，提出对策建议。

【关键词】地票制度；改革；发展对策；重庆

一、地票制度概述

1.地票含义

地票，实际上是一种建设用地指标。它是指土地权利人经本集体经济组织同意的前提下，自愿将其闲置或废弃的农村建设用地按照规定复垦为合格的耕地等农用地，经国土、农业、水利等相关部门验收合格并优先保障当地农村自身发展所需建设用地后，节余的建设用地指标以市场化的交易方式在重庆农村土地交易所进行公开招拍挂，从而转化为可以在重庆市城乡规划建设范围内使用的一种建设用地指标。在符合两规（土地利用总体规划和城乡总体规划）的前提下，地票持有者凭借地票证书可以向当地政府申请将城市周边相应数量面积的农村土地征转为国有土地。

2.运行程序

按照重庆市地票制度规定，其大致可以分为复垦整治、验收、交易、使用四个环节。

二、地票制度改革成效

2008—2016年期间，重庆市累计交易地票约13300公顷，成交金额为396.2亿元。改革八年多来，地票制度在耕地保护管理、保护农民权益、提高农民收益、集约利用土地、统筹城乡协调发展等方面的作用日益显现。

一是有效保护了耕地。落实了耕地“先补后占”，保证了耕地的质和量，扩充耕地，盘活了农村闲置建设用地资源。二是创新了收益分配机制，科学量化了收益分配比例，确定了在扣除复垦成本后，农户和农村集体经济组织获得的地票净收益按照85：15的比例划分。三是开辟了城市反哺农村新渠道，显现了农村建设用地价值，农户通过申请宅基地复垦参与地票交易，收科入增值数10倍，实现了农村财产性收入的增加，增加了农民的财产性收入和农村集体经济组织收益，也增加了农村基础设施投入资金。四是促进了土地科学合理利用，提升了土地利用管理理念，提高了土地利用效率，发挥了市场机制作用。五是尊重和实现了农民财产权利将农民作为市场经济活动主体，让农民根据自身的住房条件、经济条件等判定自己是否有条件参加复垦，是否参与复垦行为，何时申请复垦完全由农民自主决定。

三、地票制度存在不足

1. 地票制度改革地位需提高

从现有的地票制度改革情况来看，地票在法律上没有明确定义。重庆地票制度改革试验是一项新兴事物，以《关于推进重庆市统筹城鄉改革和发展的若干意见》（国发〔2009〕3号）文件形式批准启动试点的。目前，地票制度主要依据国发3号文、《重庆市地票管理办法》等文件开展具体改革工作。但从法律层面上来看，地票作为一种新型权利形态，《土地管理法》《物权法》等上位法对其并没有明确的规定说明。如仅以国务院、国土资源部及重庆市出台的相关文件为依据推进地票制度改革，则支撑其运行的法制体系不全，无法完全保障农民和农村集体经济组织收益权利。

2.地票交易品种需不断丰富

地票制度是重庆城镇化快速发展的产物，它实现了建设用地指标在远距离、大范围的空间内的置换，利用城乡土地级差收益这一经济杠杆，缩短了农村和城市土地的价格差距。但随着统筹城乡一体化的发展，城市和农村土地的利用与布局、用途也将愈来愈平衡，可以复垦为地票的建设用地也将日益减少，不断提升的土地集约节约利用水平和不断提高的农村城镇化水平会使城乡差距越来越小。当城乡一体化基本完成后，可用于复垦的农村建设用地必定变少，地票来源势必也会有所减少。因此，为确保地票改革持续健康发展，维持其旺盛的生命力，有必要从地票交易品种的设计上进行改革创新，丰富地票交易品种。

3.地票改革市场主体参与程度不高

一是从历年地票购买主体类型来看，购买地票的大部分为国有土地储备机构，单纯的市场主体占有率不高。二是目前申请地票交易仍以农户委托区县政府机构这种模式为主，随着农民直接参与经济活动的愿望日益增强，农村集体经济组织和农户作为复垦权益人直接参与交易的诉求会愈益强烈。

四、完善地票制度的对策建议

1.提升地票制度的法律地位

一是争取国家层面更大的支持。地票作为土地发展权，该权利应体现在对土地的开放利用权上。建议修订完善《土地管理法》等相应条款，允许农村建设用地指标入市交易，承认地票是一种新型权利形态，从国家层面上提供地票制度改革的法律依据。同时，建议对宅基地概念、收益等予以明确，将宅基地中住宅建筑占地和宅基地附属的院坝、圈舍等用地一并纳入管理范畴，进一步明确赋予农民宅基地的“收益权”。合理扩大农房交易试点范围，允许宅基地进入市场流转时，农民可以获得流转收益，或者在退出宅基地时依法获得补偿和一定奖励。二是指导地票制度进一步完善。国家相关部门应指导重庆进一步完善地票制度，帮助理清地票制度在实际运行的各项法律关系和经济关系。可以通过更高层面上的立法，阐明地票制度的原理，明确其作用，化解改革过程中存在的争议，以法律手段来使地票改革从探索性改革过渡到合法性、常规性和规范性。

2.细化地票交易品种

一是细化各类指标。探索将复垦指标中的耕地、林地、园地指标分离开来，实行各类指标精细化管理，细化地票的使用价值。同时，还可以针对耕地、林地及园地的复垦成本不同、所处地理位置不同、耕种种植后预期农产品收益不同等因素，探索建立各自的价格体系，为交易环节提供起始价格参考。二是细化交易品种。从地票的作用来看，地票实际上就是一种建设用地指标。从地票落地后用途来细分的话，还可以将拟交易的地票划分为几类，例如建设用地指标、耕地占补平衡指标以及农用地转用指标。三是延伸使用范围。一方面，可以探索拓宽地票的使用范围。例如，在工业化加速发展的现代社会，提高“高污染、高能耗、高收益”的重工业企业的用地成本，探讨工业用新增建设用地能否应使用地票，从而凸显地票引导产业落地、调节生态的功能作用；另一方面，地票制度应继续与户籍制度等相关改革加强联动，引导农村转户居民带着地票变现的财产进城，改变人走地留的局面，使土地城镇化与人口城镇化更加协调。endprint

3.提高地票交易的市场化程度

一是增强地票的市场属性。既然地票具有与国家下达的年度计划指标相同的功能，那么应严格按照《地票管理办法》，要求凡是新增经营性用地开发均须购票，稳妥推进其他新增建设用地可以使用地票，提升市场经济主体特别是非国有主体购买地票的积极性，充分显现地票市场化金融属性，使其逐步成为一种较成熟的市场化金融产品。二是创新交易方式，完善交易信息系统建设。在拍卖的基础上，将挂牌交易方式作为地票交易的常规方式。同时，可以根据不同层次、不同目的、不同需求量的购买主体意愿，开设专场拍卖会。另外，推行网络化交易，探索开设电子竞价，适时启动地票电子化交易，在便民利民的同时，还可以利用信息系统实施交易过程和价款直拨过程的监管，提高地票交易的运行效率和规范性。三是引导土地权利人直接参与交易。加强地票政策的宣传深度及力度，逐步引导复垦农民建立正确、理性的参与市场交易的意识和理念，培养其自行完成交易的能力，使其可以直接参与地票交易，更能充分保障其权益。四是制定地票转让、地票转让税收等制度，细化转让程序，逐步开放二级转让市场，实现地票的规范流通，显现市场价值和金融杠杆作用。五是探索地票储备机制。探索成立国有地票储备机构，由其自由决策、适时收购，并结合市场情况提出地票抛售建议。六是建立农村土地资产评估服务体系。有关部门应进一步研究如何建立农村集体土地资产定价机制，明确农村土地定级估价规范，構建有关农村土地权属登记、资产评估、流转、法律援助等的综合服务体系。

4. 稳妥推进农村集体建设用地流转

地票制度作为农村建设用地财产权利变现的变通渠道，解决了农村规划建设区范围外的农村建设用地的市场价值发现问题，但对农村规划建设区范围内的建设用地市场化流转和财产变现，还需要相关部门进行深入研究。建议可以借鉴城国有土地市场运行和地票制度改革经验，从精细规划、精细确权、确定所有权人和使用权人收益分配关系等方面入手，规范推进集体建设用地市场化流转改革、扩大试点范围，进一步拓宽农民财产性收入渠道。

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