有权不可任性，把权力关进制度的笼子里

郭廷然

摘要习近平总书记在党的十八大后明确提出并多次强调“把权力关进制度的笼子里”。这句话是当代中国最具震憾力的金石之音，是我们党反腐新战略。理论与现实都指向一只有形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制，制度才能真正关紧权力。

关键词制度笼子 权力 反腐机制

2015年3月5日，李克强总理在《政府工作报告》中一句“大道至简，有权不可任性”获得了媒体的广泛好评。2013年1月22日中共中央总书记习近平在十八届中纪委第二次全体会议上指出，要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。习总书记的这番讲话，深刻揭示了制约监督权力的基本路径，凸显了制度建设在规范权力运行、防治腐败中的根本作用，对建设廉洁政治具有重要指导意义。

一、“把权力关进制度的笼子里”的本质含义

（一）应“当心”的利维坦

《旧约圣经》中曾记载：在上帝造人之后，人请求上帝：“上帝啊，我们太弱小了。请你再创造一个英雄吧，让他保护我们”。上帝说：“人啊，英雄在保护你们的同时，也会欺压你、吞吃你的”。后来人们为了抵御风险，自己创造了一个怪兽……利维坦（Leviathan）。这个利维坦由人组成，也由人运作，具有半神半兽的性格，它在保护人的同时也在吃人。英国资产阶级革命时期的政治思想家托马斯·霍布斯于1651年出版的《利维坦》一书中分析了最大的权利……国家，他将国家和政府比喻为邪恶的怪兽……“利维坦”，赋予它生命，以论证君权至上，反对君权神授。

（二）霹雳下的阳光

2013年1月22日，习近平总书记在十八届中纪委二次全会上掷地有声地提出：“把权力关进制度的笼子里！”习总书记的讲话如金石之音，振聋发聩、使人警醒，人们纷纷议说这是“霹雳下的阳光”。

“关权笼子”曾是个敏感之语，就因为它出白美国总统乔治·布什之口。据说是2002年小布什在美国国庆日发表演讲时说：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花烂缀的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想；因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不致害人、才不会有以强凌弱，才会给无助的老人和流离失所的乞丐以温暖的家。我就是在笼子里为大家演讲”。

（三）“笼子”的本质

习总书记提出的“关权笼子”，就是管控权力的制度，它形象地概括了权力与制度的关系：权力的内容要有严肃的制度规定，权力的运行要有严密的制度监督，权力越界了要有严厉的制度惩戒。习总书记大气坦荡地提出“关权笼子”，超越了布什式的国家治理思维，描绘了权力本质的回归之路，体现了权力制衡与驯服的现代政治文明，表述了我们党制度反腐的新战略，标志着我们党把握国家治理规律达到了新境界。

习近平的讲话凝结了中国共产党治党治国的经验和反腐倡廉的智慧。它形象地说明，要发挥制度对权力的规范、制衡、监督、约束作用，防止权力的滥用和失控，保证权力运行的预期，即服务人民。强调这一点的理由在于，权力是一定主体通过一定方式支配客体的资格和力量，简言之，权力是支配他人的资格和力量。权力的这种支配性质使一切有权力的人都容易滥用权力。权力本身不等于腐败，却有着滋生腐败的天然潜质，权力失去制约，势必滋生以权谋私、损害公共利益的腐败行为。对此必须给权力套上“制度的笼子”。那么，如何把权力关进制度的笼子里，让其“不能腐”呢？在笔者看来，首先要做到“不敢腐”，其次要做到“不易腐”。

二、把权力放进制度的笼子里，不敢腐、不易腐、不能腐的措施

（一）严格惩治腐败，形成不敢腐的惩戒机制

1.敢腐败源于惩处的不力。一是取决于惩处率。惩处率与腐败率成反比。腐败分子在腐败时也常会把腐败的风险做个评估：当腐败惩处率低、风险系数小时，他们就会抱着“赌一把”的侥幸心理，胆大妄为，挺而走险；而当腐败惩处率高、腐败风险系数大时，他们就会有“忍一忍”的恐惧心理，害怕失手，小心翼翼。二是取决于惩处力。惩处力与腐败量成反比。腐败分子腐败时在对腐败风险评估的同时也常会对腐败成本做核算：当腐败预期收益大于腐败成本时，他们就会伸手一试、放胆一搏；而当腐败预期收益等于或小于其腐败成本时，他们就会略微收手、中断腐败。

2.不敢腐惩戒机制的营造。一是提高惩处率。腐败无“特区”、反腐无“禁区”，增强惩治腐败的必然性，在制度的“笼子”上通上“高压电”，通过严查腐败案件形成巨大震慑功能，减少、杜绝腐败逍遥法外的空间，“老虎、苍蝇一起打”推行立体式、360度全方位反腐；对“出笼”行为采取露头就打，快速处理，及时纠止；不搞“网开一面”和“下不为例”，阻断腐败之心，斩断腐败之手，令贪官闻“腐”而止、谈“腐”色变。二是增强惩处力。决不能放松防止权力滥用、惩治这一手段。要增强惩治的严厉性，始终保持惩治腐败的高压态势，对发现的腐败案件在严惩的同时也要深挖隐藏的腐败；严惩权力寻租，严肃查办案件；提高违法成本，减少腐败收益；综合运用法律、组织、经济等处罚措施，让“出笼者”得不偿失，敬畏制度，不敢腐败。

（二）严密权力运行，形成不易腐的保障机制

1.易腐败是权力运行有问题。我国目前的反腐制度规定不少同时我国也是目前仅有的几个保留死刑的国家，不少贪官因为腐败被送上了斷头台，反腐力度可谓不小。但是，为什么“前腐后继”、腐败蔓延？其中运行机制存在的不足是一个重要原因。在权力运行的运行机制中，实际上存在着程序上的漏洞和结构上的缺陷，权力在执行过程中受“个人意志”影响最终导致“走形变样”，权力大于程序、程序被玩弄、程序被架空，权力隐性运作之弊明显，以合法的程序体现了个人的意志。

2.“不易腐”保障机制的建立。首先，笼子不能少。中央政治局委员、国家副主席李源潮说应当打造“三个笼子”：一是民主的笼子，把权力关进笼子，更要把钥匙交给人民；要进一步完善决策机制，加强决策的论证、听证，不断提高科学决策、民主决策、依法决策水平。二是法治的笼子，要依法行政，特别是要建立健全决策问责和纠错机制。三是监督的笼子，要有监督，不让权力跑出人民民主国家对它的赋权；凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。endprint

其次，笼子必须牢。关权的笼子要达到三个标准：一是体现正义，即反腐制度要符合国家反腐败立法要求，能够保证公民的合法权利、社会的公共利益以及国家的核心价值；二是适应需求，即反腐制度要符合当前反腐倡廉建设的总体形势和任务要求，并且能够实现自我完善和自我发展；三是可以操作，即反腐制度能够被应用于实际，产生实实在在的制度效应。权力及其运行体现多数人的整体意志和利益，公开化、透明化，有可操作性。必须把“关猫的牛栏”变为制度的“铁笼”，避免形成“破窗效应”。

最后，笼子紧关好。一方面要切实执行和严格遵守制度，一方面要加强警示教育。把权力关进制度的笼子里，仅有硬性约束还不够，还需软性约束的配合……即官员的行政伦理规范。制度分为正式和非正式两种形式，其中警示教育、伦理教育就是一种非正式制度。英国历史学家柯克顿说过，“使人堕落和道德沦丧的一切原因中，权力是最永恒、最活跃的……从天堂到地狱，只有一步之遥。滥用权力，就是连接这两者的通道”。可见，紧关权力“笼子”，不但是监督，更是关心爱护。“打铁还需自身硬”，各级领导干部要时刻头悬“达摩克利斯之剑”，真正树立权力要受制度约束、制度大于权力、制度的力量在于执行的观念，常怀崇尚制度之心，对制度充满敬畏，做到位高不擅权，权重不谋私。

（三）严格制约监督，形成不能腐的防范机制

做到了“不敢腐”、“不易腐”我们还要有制约监督，这样才能形成一个环形、闭合的反腐工作机制。

1.“能”腐败是源于疏于对权力的管理。一是过分集中的权力容易产生腐败。英国历史学家和政治思想家阿克顿有一句名言：“有权必腐，极权极腐”。我国目前反腐工作最核心的问题就是权力过于集中。尽管我们一直在推进决策权、执行权、监督权分权制衡，但推进的力度和速度都不尽人意。权力过于集中，最突出的表现就是权力过分集中在主要领导手中。权力过于集中而又得不到有效监督，是各种腐败现象产生蔓延的根本原因。二是缺乏监督的权力容易产生腐败。如果对权力出现弱监、虚监、空监，权力便会被滥用，官场就可能沦为腐败的寄生圈和利益共生圈。

2.“不能腐”防范机制的构筑。一是解决权力过分集中的弊端。扬汤止沸，不如釜底抽薪。法国著名思想家孟德斯鸠说过：“有权力的人使用权力，直到有界限的地方才会休止。”对“权力”与“利益”管理的不完善以及制度建設与执行中出现的漏洞，是腐败产生的客观条件，要降低腐败产生的可能性，就必须把精力和工作重点放在堵塞制度漏洞上。要分化权力，形成以权力制约权力、以权力监督权力的体系。党的十八届三中会会《决定》就明确提出：要形成科学有效的权力制约和协调机制，规范各级党政主要领导干部职责权限，推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化；要围绕反对形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，健全改进作风常态化制度，特别是要分解官员手中的权力，形成领导班子成员内部相互制约和相互协调的权力运行体系，这样不仅可以对主要领导的权力使用形成制约，还能在系统内部形成相互监督的氛围。二是形成权力立体监督的格局。目前我国权力监督的形式是“同体监督”即体制内监督，诸如党内监督、人大监督、纪委监督，其突出特点是官员监督官员、权力监督权力，这难免会出现权力庇护、逃避、拒绝监督的情况，使得体制内的监督沦为空监、虚监。“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太险”，要提高监督成效，必须改革原有的监督格局，在完善“同体监督”的同时，强化“异体监督”。所谓“异体监督”，就是非权力主体的监督，不掌握权力的主体加强对权力主体的监督，包括舆论监督、群众监督、媒体监督、网络监督等，形成立体式、全方位、多渠道的监督网络。

建立健全对权力的约束制度，让权力在法律制度的框架内运行，让权力在权力间形成制衡。这种机制就是让每一项陟及人民、国家、党的利益的重大决策，都不可以由一项权力独自完整地作出。要扩大人民知情权、参与权、表达仅、监督权，确保决策权、执行权、监督权；要完善党务公开、政务公开、司法公开制度；要健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度。这样形成了权力的约束与制衡，使每—项重大权力都是在规定的程序下、在约束的机制下行使，在公开、透明的环境下运行。

三、结语

王岐山同志推荐的托克维尔《旧制度与大革命》一书，总结了法国大革命的经验，认为改革不能拖到问题成堆，政府变成“坏政府”之时再进行改革，那是“最危险”的。“把权力关进制度的笼子里”，是一种束缚，更是一种保护。作为掌握权力的党员干部，既不能专权、越权、以权谋私，也不能因用权有束缚而无所作为。要对制度心存敬畏，自觉按制度用权，按制度办事，依法履职，让权力在制度的轨道上行使，更好地为人民群众服务。endprint