治理思维下公共服务现代化的实现路径探析

摘 要 自党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，治理的思维和理念逐渐深入人心并广受关注。如何以治理思维推进公共服务体系和服务能力的现代化，是国家治理现代化的必然要求，也是实现公共服务发展成果更多更公平惠及全体人民的现实需要。本文以公共服务过程的三大环节为基础，从治理的角度提出实现公共服务现代化的三大路径，即在决策机制、供给机制和监督评估机制等方面要坚持三大原则。

关键词 治理 公共服务 现代化 路径

作者简介：冯静，中共拉萨市委党校讲师，研究方向：行政管理。

中图分类号：D630.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.316

随着经济社会的稳步发展和人民群众生活水平不断提高，我国公民的公共服务需求不断增加，需求个性化、多样化、多层次性和复杂化的特征凸显，政府单一主体提供公共服务的模式已经不能适应社会发展的现实。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。治理的思维和理念逐渐深入人心，并广受关注。治理理论出现于20世纪90年代，随着治理理论的进一步发展，出现了善治的概念，其基本特点和运行机制强调治理主体多元化、参与性、透明性和责任性。将治理理念和治理思维应用于公共服务，即从公共服务治理对象、治理主体、治理方式都强调多元参与，将有助于达到满足公众多样化的公共需求、更好地实现公共利益的治理结果。具体来说，要实现公共服务的现代化，需要从决策机制、供给机制和监督评估机制等方面坚持三大原则。

一、决策机制：坚持需求导向和以人为本原则

公共服务决策机制的科学化和民主化是实现公共服务现代化的首要环节。科学化，即以科学的决策思想为指导，按照科学的决策规律，遵循科学的决策程序，运用科学的决策方法进行决策；民主化指在决策过程中充分发扬民主，广泛听取意见，按照民主程序进行决策。科学化注重工具理性，民主化强调公共价值，二者不可分割。公共服务决策的科学化和民主化关注的重点内容是如何科学民主地确定向公民提供哪些种类的公共服务。从公共服务实践来看，长期以来，我国公共服务的决策模式主要以政府为主导，体现为自上而下的单一政府决策，公众的公共服务需求表达受到抑制，公众在公共服务决策中的表达权尚未完全实现，公共服务的提供者和使用者或受益者之间没有有效建立起信息输入——反馈——决策输出的渠道和完整链条，公共服务的供给与公民需求出现错位、偏差。形成上述问题的原因有三：

一是政府对公民参与的重视不够，大包大揽的惯性思维依然存在。

二是公民社会没有完全形成，公民参与意识不强，参与能力欠缺，参与渠道不畅通。

三是公民参与成本较高。公民参与公共服务决策需要付出时间成本、交通成本，需要花费精力，为此部分公众宁愿选择“搭便车”；同时，公众的需求多样而复杂，政府需要了解掌握各种需求并在不同的需求之间进行权衡，需要花费大量成本，导致政府在选择参与主体时存在偏好。解决上述问题的关键是坚持需求导向和以人为本原则。

公共服务作为为满足社会成员的公共需要而提供的公共产品和公共服务，其最大的特点即为公共性，最根本的要求是积极回应公民利益诉求并努力满足公民最大化的公共利益要求，最根本的目标是促进和维护公共利益，因而，坚持以公民需求为导向，坚守以人为本的理念，是促进公共决策科学化和民主化的题中应由之义。基于此，完善公共服务决策机制应从以下几个方面着力：

一是从思想上提高政府对公民参与公共服务决策的重视度。

二是从制度上完善健全公民需求表达机制和回应机制，既要健全基层民主制度、人民代表大会制度、听证制度、信访制度等现有的制度化的公共服务需求表达渠道，又要拓宽新的公民参与公共服务决策渠道，积极发挥各种媒体、社会组织在传达公众服务需求方面的作用。

三是从环境上大力建设公民社会，积极培育社会组织，不断增强公民意识，切实提高公众参与公共事务的能力。四是从技术上注重利用新媒体新技术，创造性地将公共服务需求表达机制与“互联网+”和大数据等信息化时代的创新成果深度融合，为公共服务现代化、智能化提供技术基础。

二、供给机制：坚持多主体参與和协同合作原则

科学高效的供给机制是公共服务现代化的关键环节。公共服务供给机制主要包含三大要素，即供给主体、供给方式和供给过程。公共服务活动的参与者包括公共服务的提供（安排）者、生产者和消费者。公共服务的提供（安排）者通常是政府，具体的生产者则可以是政府，也可以是企业等市场组织和公益组织等社会组织。提供（安排）者和生产者共同构成公共服务的供给主体。从实践来看，我国公共服务供给机制尚存在以下问题：

一是公共服务供给模式仍然是政府供给机制占主导，政府垄断供给公共服务的局面并没有从根本上发生改变，市场、社会参与不足，市场供给机制和社会供给机制不健全，市场参与公共服务供给存在乱象横生问题，部分社会组织的专业性、服务能力欠缺，公信力不足，影响公共服务效率和质量，这又反过来导致政府和公众对企业、社会组织参与公共服务持观望、保守态度。

二是各供给主体之间边界不清、职责不清、权力不清，不同主体之间没有充分实现在权力、责任等方面的有效分工与合作，政府对市场和社会组织参与公共服务干预过多，各主体之间缺少相互合作的协同机制，影响公共服务供给机制多元化的良性有序发展。解决上述问题的关键是坚持多主体参与和协同合作的原则。

首先，治理主体的多元化是治理现代化的前提。在当代中国语境下，公共服务治理主体包括执政党、政府、市场和社会四大类。其中，中国共产党并非公共服务的直接供给者，但是作为中国特色社会主义事业的领导核心，在中国公共服务现代化过程中扮演着重要的领导者和推动者的角色。政府作为公共利益的代表，是公共服务供给的主导者，这是由公共服务的性质和政府职能的规定性决定的。市场和社会组织是公共服务供给的重要参与者，它们的参与有助于整合社会资源，激发社会活力，有效满足个性化、多样化、层次化的公共服务需求。推进公共服务供给主体的多元化需要做好以下工作：

一是转变政府职能，健全市场供给机制，积极培育社会组织，努力建设服务型政府和服务型社会，为多元参与公共服务提供组织基础。

二是进一步理清政府、市场、社会的关系，明确各自权力和職能分配，为多元参与提供良好制度基础和政策环境基础。

三是鼓励和积极推行政府购买公共服务，引入市场化、社会化机制，完善公共服务市场准入的信息公开制度，提高公共服务供给效率，为公共服务供给方式多元化打牢实践基础。

第二，多元主体之间的协同合作是实现公共服务有效供给的程序保障。能否发挥多元主体整合各种社会资源的优势，关键需要形成各主体之间规范化和法治化的分工协作与权责关系，实现在权力、责任等方面的有效分工与紧密合作。为此，一要有法律制度上的明确的职责和权力分工；二要有详细、明确的合作目标并为此目标而努力；三要有一个健全的协调机制，通过信息共享、共同解决问题等协商方式来协调彼此的行为，形成一个优势互补、利益共享、风险共担的局面；四要建立相应的责任分担和责任追究机制，以确保各类供给主体始终切实履行好公共服务职责。

三、监督评估反馈机制：坚持全方位和制度化原则

科学规范的监督评估反馈机制是公共服务现代化的重要保障。公共服务是否与经济社会发展水平相适应，公共服务效果如何，是否满足公众需求，是否有助于促进公共利益，需要监督、评估和反馈。自基本公共服务均等化发展目标提出以来，学术界和许多地方省市对于公共服务的绩效评估问题进行了深入研究和有益探索，形成了大量研究成果和宝贵经验。这些成果经验给予人们的重要启示就是完善公共服务监督评估机制必须要坚持全方位和制度化规范化原则。

从公共服务监督评估主体来看，解决好谁来监督评估的问题是关键。政府作为公共服务的主要提供（安排）者，理应对自己的行为负责，对公共服务的过程和结果负责，加之他们对自身提供的服务是否符合相关质量标准和规范最为清楚，因而政府是公共服务评估的重要主体。公众作为公共服务的直接使用者或受益者，对公共服务效果如何、是否满足自身需求等问题最具有发言权，公众对公共服务的满意度是提升公共服务品质的重要指标，因而，公众理所当然也应当是公共服务评估的重要主体。此外，随着我国政府职能转变、简政放权的深入推进，越来越多的企业和社会组织进入了公共服务的领域，加强对这些组织的监管和风险防控，防止权力寻租和服务低效率，还需要引入第三方评估机制。

从公共服务监督评估标准来看，明确监督评估内容是关键。一般来说，公共服务监督评估内容可以从两大方面来认识：

一是主客观的角度。是否满足法律、法规、规章、政策、管理制度、报告、标准等公共服务相关文件的要求及满足程度，此为客观标准；是否满足公众等相关利益者的期望和要求及满足程度，此为主观标准。社会公众的要求作为一种主观标准，具有强烈的主观色彩且很难量化，针对此种情况，应当尽可能地将社会公众要求转化为政府的相关规定要求，使相关规定要求最大程度地真实反映社会公众要求，才越能改进公共服务质量和水平。

二是过程结果的角度。结果评估聚焦于政府提供了怎样的服务，服务结果如何；过程评估聚焦于政府等公共部门和社会组织是如何提供服务的，整个服务的过程是否规范。

当然，各类评估主体和评估方式各有优劣，在实践中，需要在了解各类评估主体的关注点的基础上科学筹划各自的评估内容并合理安排其评估范围、建立制度化的评估指标体系、选择合适的评估方式，并将评估结果及时反馈，依据评估结果及时做出调整与反应，打造一条全方位多角度立体化和制度化规范化的公共服务监督评估反馈链条，从而为推进公共服务的现代化提供重要保障。

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