农民住房财产权抵押问题研究——基于宁波市江北区的调查

■ 陆梦梦/万思雨/徐景欣

（宁波大学法学院，浙江 宁波 315211）

农民住房财产权抵押问题研究
——基于宁波市江北区的调查

■ 陆梦梦/万思雨/徐景欣

（宁波大学法学院，浙江 宁波 315211）

宁波市江北区在2009年率先推行了农房抵押贷款政策，实践多年有可取的经验。研究立足于江北区的现实发展情况，基于实证调研与分析，厘清其目前在农房抵押贷款上面临的障碍，针对贷款中存在的风险提出对策与建议，探索农房抵押困境的突破路径，包括：(1)完善相关法律法规；(2)政府全面促进确权办证；(3)建立“政府-金融机构-农民”高度配合的评估机制；(4)引入风险机制多层面保障抵押物的处理；(5)完善贷款规定，进一步保障农民生活,使农民住房财产权抵押贷款试点得以稳步推进。

农民住房财产权；抵押贷款；贷款困境；突破路径；宁波；江北区

Abstract:In 2009, the policy regarding housing mortgage loan was fi rst introduced in Jiangbei District of Ningbo. Through many years practice, there are some desirable experiences. By analyzing actual development of Jiangbei District, being based on empirical research and analysis, and delineating the obstacles they face in housing mortgage loan, this paper explores ways of breaking housing mortgage dilemma. These ways include: improving relevant laws and regulations; the government must fully promote con fi rmation of real right and registration; establishing evaluation mechanism in which the coordination between government, fi nancial institutions and farmers is needed; introducing risk mechanism so as to ensure the disposal of the mortgaged property at various levels; improving lending rules and further protecting farmers' lives so as to ensure that pilot projects for the mortgage on the housing property rights of farmers can be advanced steadily.

Key words:housing property rights of farmers; mortgage loan; loan dilemma; break-through route; Ningbo; Jiangbei District

0 引言

“三农”问题一直是社会和政府关注的重点。以往农民生活、农业生产都离不开土地，而随着经济与科技的进步，农村产业结构不断调整，农业人口大量转向非农产业，由于土地的所有权性质不能发生变动，不能转让与变卖，农民的住房财产依然被捆绑在土地上，农民可用来融资的渠道实则狭隘。2015年8月，国务院发布了决定组织开展农房抵押贷款试点的指导意见，如今越来越多的试点相继落实，农房抵押贷款呈蓬勃发展的趋势。然而从早期部分试点的实践情况看，农房抵押在一些方面仍存在缺位与风险。

宁波市江北区在2009年就率先推行了农房抵押贷款政策，实践多年，具有典型性。本文立足于江北区农房抵押贷款的现实发展情况，对宁波市江北区农房抵押贷款的发展背景、实施现状、主要障碍等进行调查分析，并在此基础上设计困境的突破路径，以期为江北区进一步完善农房抵押贷款政策提供决策参考，同时为这一政策在全国大范围的推行提供实践经验。

1 江北区农民住房财产权抵押贷款政策实施现状

江北区地处宁波市“三江”片，作为沿海开放城市的城区，一直享受着港口城市内外开放所带来的经济发展红利，新型农业产业开发也在不断推进，以家庭为主要单位的仍从事农业种植与生产的农户并不多，相当一部分农民转向投资经营小本生意。农民对产业化生产和创业投资的需求旺盛，金融市场的竞争加剧也让信用社、村镇银行将“两权一房”抵押贷款视为争夺市场份额与客户的重要工具。

该政策在江北区的具体实施情况如下。

1.1 抵押贷款的要求

1.1.1 农房抵押贷款的适用对象

在江北区政府市区信用联社出台的规定中，要求“农村住房抵押贷款”的对象，必须是江北区辖区内拥有农村住房所有权的具有完全民事行为能力的自然人12014年4月，适用对象又由原来的自然人扩展到农民专业合作社、家庭农场。，主要从事农业生产、捕鱼业、农产品加工、家庭工商副业等的农户和个体工商户2《关于江北区农村“两权一房”抵（质）押贷款工作的试行意见》。

1.1.2 农房抵押贷款的具体要求

房产证是国家依法保护房屋所有权的合法凭证。宁波市作为试点城市从一开始就定下基调，先进行“一户一宅”确权，然后再挑选个别符合条件的农户进行抵押登记。因此要求贷款农户必须经过政府确权登记，拿到政府发放的《房屋所有权证》和《集体土地使用权证》才可以凭证贷款“解决他们的燃眉之急”。

1.2 抵押贷款的程序

符合贷款对象要求的自然人，为了满足自己生产和经营资金的需要，以本人或者第三人的农房作为抵押物，便可向农村信用社申请贷款。经过信用社的审核，由相关部门对房屋进行价值评估并办理抵押登记手续，由政府相关部门出具登记证明，申请人即可以从农村信用社获得贷款。详细的个人办理贷款流程借庄桥信用社的农民住房抵押贷款流程图（图1）来说明。

通过实地调研，调研组了解到庄桥信用社规定农房抵押贷款的期限不得超过五年，流动贷款期限不超过一年。农房抵押贷款的月息在4‰左右，低于正常贷款利率，贷款金额上限按照农房最高价值的六折计算，对此信用社会委派工作人员对农房进行实地考察并评估，对农房的结构材料评估标准是：砖房为3500元左右每平方米，砖木结构是2000～2500元每平方米，而抵押房屋的年限、地段和装修的考量标准，则由工作人员视具体情况而定。信用社从这项政策中并未得到太多的经济效益，他们更希望通过农房抵押贷款来扩大其影响力，吸引农户办理其他业务和产品。

图1 庄桥信用社农民住房抵押贷款流程

1.3 江北区“两权一房”抵（质）押贷款规模

2016年7月6日，调研组先后走访江北区庄桥信用社和孔家村，了解了江北区信用联社近些年的农房抵押贷款情况（表1）。由表1可知，在整个“两权一房”抵押贷款中，农房抵押所占比重最大，住房财产权可以说是农民真正的财产价值体现，也是农民更偏好用于贷款的抵押物。

表1 2012－2016年江北全区信用社农村住房抵押贷款情况

1.4 不良贷款及其应对措施

目前来看，江北区农户的贷款额度较小，出现不良贷款的几率极低，在出现不良贷款时，信用社一般选择自行消化。由于我国相关法律规定城镇户籍人口不能到农村买房，农户也只能有一份宅基地，所以对于不良贷款，信用社工作人员表示如何处置抵押物是一个大难题，这在一定程度上也打击了信用社“借贷”的积极性。目前他们处理方式是将其搁置，在该农户个人资料中记下不良记录，降低其信用度，等到该农户面临房屋拆迁需要清除不良记录时会自行还清贷款。

2 江北区农民住房财产权抵押贷款存在的障碍

从江北区整体的实践情况看，农房抵押的推行的确支持了部分农户创业致富，对盘活农村经济有积极的带动作用。然而在实地调研中发现，近几年江北区农房抵押政策的执行热度降低，政府对政策的支撑也显得日渐乏力，多重障碍制约了农民住房财产权抵押贷款更大规模的推广。

2.1 农房确权颁证难

住房用于抵押必须保证其合法性，合法性体现在对住房的确权登记。自2009年江北区推出农民住房财产权抵押贷款政策后，区房管部门发放了少量的农房产权证明，但近年来农村住房“产权证书”登记、发放工作基本处于停滞状态，造成众多有融资需求的有房农户“欲贷不能”。办证难是目前一大困境，导致办证难的原因有多方面。

2.1.1 在程序上

由于农村土地归集体所有，农民不能擅自去办房产证，办证需村民集体开会审批，多数同意才能通过，并以村为单位办理。如果村民大会没有通过，那么急需办证的村民利益就得不到满足；另外在农房“产权登记”上，由于很多农房都是未经审批或超出审批范围建造的，致使房管部门无法为其颁发“产权证书”，从而造成农房抵押贷款实施困难。在审批环节，原本由江北区各街道的房管中心负责抵押登记手续，相对效率较高，但后来抵押登记工作移交区房管中心接手，登记的总量变大，速度延缓，贷款流程时间加长，借款人不能及时获得所需资金。特别是第三人抵押还需提交房管中心负责人审批，环节增加，办证程序更加繁琐，办理时间进一步拉长。

2.1.2 在意愿上

部分农民不愿办房产证，因为一旦办证，如果日后拆迁，补偿金额会按照房产证上的面积计算，因此这部分想通过扩大住房面积来拿到更多拆迁补偿的农民就缺少办理房产证的动力。

截至目前，整个江北区实际上只有少数几个村的村民持有房产证，也就意味着住房抵押贷款也只在这些农民中进行，对于其他农民而言这项政策只是一纸空文。

2.2 抵押物处置难

对于金融机构来说，在政策施行过程中最大的障碍就是抵押物处置难，这也是他们所面临的最大风险，也是抑制金融机构政策参与的主要原因之所在。

清收不良贷款工作步履艰难。与其他抵押贷款不同，因为农民融资经营本身就存在市场风险，其投资与收益都有不稳定性，贷款也缺乏相关的保障担保机制，借款人的信用程度参差不齐，贷款到期后无法正常归还的现象时有发生。目前江北区的不良贷款清收主要存在两个问题：一是上交法院受理并进行调解，但借款人不配合相关工作，通过回避等多种方式拒不履行应承担的义务；二是市区联社、法院出于稳定社会秩序与和谐的考虑，造成抵押物的处置难问题。农村信用社方面暂时将不良贷款搁置，只对这部分农户进行征信不良的记录，加上政府有1%的补贴，农村信用社还能消化这些不良贷款，政策实施也较为平稳。然而这只是针对数额较小不良贷款的措施，政府的财政补贴也只是种暂时性的激励措施，并不能成为长效风险的保障机制。一旦全面推行抵押贷款政策，不良贷款现象增多，要处理这些不良贷款不可能依靠信用社内部去消化，解决这一问题的关键还是要能够切实处置抵押物，建立长效风险机制。

2.3 农房抵押配套的保障机制缺乏

农房抵押贷款市场发展不完善，相关的配套保障机制缺乏。在抵押物价值评估机制方面，考虑到聘用专门的评估人员会增加农民的贷款成本，目前主要是农村信用社内部人员进行大致评估，缺少评估人才与技术，缺失评估的指导意见与标准，主观性较强，这影响到对农房价值的统一认同，容易造成金融机构与农民个体的分歧、冲突。在农房抵押贷款风险防范机制上，特别是农业保险方面，针对农房的险种产品仍未切实推出，风险防范仍然是银行贷款首先考虑的因素，也是关系农民切身利益的重要因素。

3 农房抵押政策推广的突破路径

3.1 完善相关法律法规

在江北区农房抵押贷款的实践中，法律框架下存在冲突是影响该政策进一步推行的主要因素之一。从全国试点情况看，大部分试点在实际操作过程中绕开了现行法律中的“壁垒”。法律的障碍具体表现在：

(1)农民对宅基地无处置权。在我国现行法律框架下，农村宅基地属农民集体所有，禁止宅基地使用权单独转让、抵押、继承或出租3《土地管理法》第63条前款段，《担保法》第37条第2项，且因房屋出卖、赠与而转移宅基地使用权时，或出租住房的，不再分配给宅基地使用权4《土地管理法》第62条第3款，这意味着农村宅基地抵押是不具有合法性的，农民只有使用权而无处置权。

(2)“房地一致”原则下抵押难。我国要求土地使用权与地上房屋所有权必须在主体上统一。房屋无法脱离土地而单独存在，按照“房地一致”原则，若农民行使房屋所有权如转让、抵押等，势必会牵涉到宅基地使用权及其流转，这也成为农民住房财产权抵押贷款“绕不过去的石头”。

(3)不良贷款清除中的合法购房者问题。在早年国土资源部出台的政策性文件中，强调严禁城镇居民到农村购买宅基地5国土资源部：《关于加强农村宅基地管理的意见》。《土地管理法》又规定农村村民一户只能拥有一处宅基地6《土地管理法》第62条第一款。若是涉及对不良贷款房屋的处置，有权购买农房的只有本村内没有宅基地的农户，而符合该身份的农户数量并不多，而且从一般的道德伦理角度讲，本村的村民是不愿意购买同村人抵押的房屋的，因为可能会涉及失房农民上门闹事等问题，影响村里和谐关系，形成社会隐患。

(4)现实条件不成熟。我国农村社会保障体系目前尚未健全，宅基地对于农民而言具有养老保障功能，一旦农民失房失地，有可能会给社会的和谐与稳定埋下隐患。农村社会保障体系的不健全和农村住房财产权抵押条件等不成熟，使得政策推行的鸿沟难以跨越。

因为产权不能流动，为降低其风险性，目前农民住房财产权抵押贷款金额都是小数额，为了该政策长远的实施须对相关法律进行修改，形成试点经验。其实目前大多数试点都是避开了这一敏感领域，其中就存在买卖现象，但若真正出现法律纠纷，结果是判定违法无效还是进行新的司法解释是一个十分棘手的问题。鉴于此，需要相关的法律对农民住房与宅基地的内涵进行重新界定，在不违反国家对农村集体土地定位的前提下，适当修改《担保法》《物权法》等配套法律对农房抵押的相关规定，保证农民住房财产权抵押的合法性和可操作性。部分政策文件与相关法律法规对于农房抵押的规定要有统一性，避免制度冲突为农房抵押带来法律风险，金融机构和农民进行住房财产权抵押的积极性需要有法律依据才能得到提高。其次要充分做好抵押贷款的接盘工作，抵押贷款政策要长期健康地铺开来，并不是简单的一次性交易，需要做好后续的一系列的保障工作，可以考虑学者们建议的“房地分离”政策改革思路。在宅基地使用权不允许抵押的背景下，要想全面推动农民住房财产权抵押贷款，可以将农房与其所占的宅基地作为两类财产各自独立开来，其中，宅基地上的住房是属于农民的私有财产，它拥有比较完整的权能，能够通过农民自己的意愿进行自由抵押和转让。但是宅基地使用权具有明确的身份特征，是农村本集体组织成员的公共财产权，根据我国的土地政策和为保障农民基本生活资料的相关政策规定，不允许私人进行处分即抵押和转让等。这样“房地分离”的政策改革一方面能够满足原抵押人盘活住房资产的需要，另一方面能够使土地资源得到充分利用，让社会效益达到最大化。

3.2 政府全面促进确权办证

我国《物权法》对因为法律行为导致不动产物权变动采取的解决办法是进行公示，公示的基本方法就是登记，若没有进行登记，则该不动产物权的变动就没有法律效力。按照“房地一致”“房随地走”原则，农房所有权或宅基地使用权之一要进行抵押，那么另一权也须一并抵押。确权与办证难的问题，首先要明确是有法可依的，要让农民们对自己的农房财产权有充分的认识，提高对确权办证的积极性主动性，然后从政府入手，继续推动房产证办理，减少在抵押贷款过程中由于确权环节的缺失而导致不必要的纷争，同时对于办理房产证的农民要给予一定优惠政策，这样使办证的农民与未办证的农民有一定区分性；针对那些考虑到拆迁赔偿而没有意愿办理房产证的农民，政府可以适当放宽房产证的一些条件，比如在一定期限内允许房屋面积调整，让房产证在确权上更有灵活性，从而增强农民办证的动力。

3.3 建立“政府-金融机构-农民”高度配合的评估机制

在农房评估方面，需要政府与金融机构的合作，政府需要在设立评估机构、聘用评估人员中加大财政支持与投入，这部分成本需要政府去承担，去建构出一套科学的农房价值评估机制以及相关的配套制度。在这方面可以形成由政府、金融机构主办，农村干部积极参与的配套模式，也就是相当于成立一个第三方评估机构，评估人员主要来自于政府、金融机构和农村，这样既能够保证农房评估的专业性和低成本性，也能确保信息的充足。因为不管是由农村信用社还是农民个人去承担这部分费用，都只会降低他们的住房抵押参与性。农房价值的准确评估能够减少在抵押过程中因为房子本身的问题而产生的风险。

3.4 引入风险机制，多层面保障抵押物的处理

关于处理抵押物，政府财政兜底与农村信用社的自我消化都不是长远之计，在法律上可以适当调整有关规定，增加可以合法购置农房的人群，或者因地制宜，将要处置的农房用于其他可盈利性设施来还清贷款。尽量减少不良贷款情况的发生，这需要严格把关农民贷款的还款能力以及其贷款用途，对于贷款用于经营性产业投入等的农民，政府要定期提供相关技能培训以及产业发展的跟进，激活农村“沉睡”资产的同时提高农民的技能技术，从而推动农房抵押贷款健康发展。严格对农民的信用进行在案登记，针对信用不佳的农民要有相应的备案，将其拉入其他贷款“黑名单”。还有就是在这个抵押过程中可以尝试引进保险投资。金融机构和农民在共同协商或者是单方面需求下，可将作为抵押物的农房进行投保，在整个抵押过程中，由保险公司来分担因政策之外的原因所产生的风险。

3.5 完善贷款规定，进一步保障农民生活

住房财产是大部分农民比较重要的一项财产，农房抵押不可避免要涉及宅基地，但是由于现行的相关法律法规明确规定宅基地使用权是禁止抵押的，所以这项财产很难被盘活，其金融价值也就很难得到充分体现。要使农民住房抵押贷款政策在广大农村全面铺开，就必须完善抵押贷款的相关规定。首先，可以在试点地区策略性地停止关于农民住房抵押贷款的相关禁止性规定，让农民住房抵押贷款有更多的操作空间。然后，对作为抵押物的农民住房进行处置时，受让人不应该局限于本村集体成员范围内，可以通过合理的方式让本集体之外的受让人能够接手抵押物，比如可以采用实质意义上的“房地分离”方法，即农民住房所有权可以让集体外的受让人取得，而宅基地使用权则采用向原抵押人进行租赁的方式，这样既可以盘活“沉睡财产”又不直接与法律抵触，还可以通过收取宅基地使用权租金来体现另外一层经济保障。

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Research on the Issues with regard to the Mortgage on the Housing Property Rights of Farmers—Based on the Investigation in Jiangbei District of Ningbo, Zhejiang Province

LU Mengmeng, WAN Siyu, XU Jingxin
(Ningbo University Law School, Ningbo, Zhejiang 315211, China)

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）09-0053-05

2017-03-01；

2017-03-07

浙江省大学生科技创新活动计划（新苗人才计划）项目（2016R405011）

陆梦梦（1995－），女，浙江省舟山市人，宁波大学法学院本科生，研究方向为行政管理。