澜沧江流域大农业安置和逐年补偿安置方式的SWOT分析

牛金林，施国庆，张之平

（1.河海大学，江苏 南京 210098；2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214）

澜沧江流域大农业安置和逐年补偿安置方式的SWOT分析

牛金林2，施国庆1，张之平2

（1.河海大学，江苏 南京 210098；2.华能澜沧江水电股份有限公司，云南 昆明 650214）

通过对云南澜沧江流域电站移民安置方式进行调研和综合研究，分析移民政策及云南澜沧江电站移民安置的成功经验和存在问题，以国家现行相关法律法规、政策规定为基础，以澜沧江流域梯级电站为例，基于SWOT模型对大农业安置和逐年补偿安置方式进行了分析。主要得出以下结论：①移民问题涉及到政治、经济、社会、人口、资源、环境诸多因素；②移民安置方式选择时，必须考虑移民安置规划目标、移民环境容量与移民人力资源等因素；③作为1种新型的水电移民安置方式，逐年补偿安置方式在澜沧江流域应用优于大农业安置方式，是澜沧江流域电站移民安置方式的必然选择；④逐年补偿安置方式也存在一些弊端，政策体系还不够完善，操作中的困难还很多。

澜沧江流域；水电工程；大农业安置；逐年补偿安置

1 问题的提出

作为可再生的清洁能源，水电能源开发已经成为国家能源战略需求和国民经济支柱[1-3]。澜沧江—湄公河为世界第九、亚洲第五大河，国内澜沧江河段干流分西藏段、云南段上游和中下游3段规划，共23个梯级开发，澜沧江流域为典型的高山峡谷区，地形复杂、少数民族聚集，主要经济活动以传统的农业（种植业）为主[4]，电站淹没影响集中[5]，剩余土地资源有限，人地矛盾突出，淹没后很难通过开垦土地来补充耕地恢复移民生产，经济社会发展落后，移民为少数民族，教育程度低、生产技能单一，加之受当地风俗影响，群众不愿外迁，“以土从农”的大农业安置模式遇到了前所未有的挑战和考验[3,6-8]，水电工程移民安置问题成为制约水电开发的瓶颈之一。

2 澜沧江流域水电移民安置概况

澜沧江（云南）干流规划梯级电站15座，装机约2 600万 kW，移民安置方式的发展变化大致可分为4个阶段：第一阶段1985 — 2003年的漫湾、大朝山电站，澜沧江流域的第一批水电移民由政府全权负责，投资包干，采取单一的农业安置方式；第二阶段2000年持续到现在的小湾、景洪电站，经历了新老移民条例和新老移民规范交替，移民安置以传统农业安置方式为主，积极探索多途径生产安置方式；第三阶段2004年到现在的糯扎渡、功果桥电站，实施过程中云南省推行“16118”逐年补偿安置政策，经征求移民意愿后，将移民农业安置方式调整为逐年补偿安置方式；第四阶段2009年之后的苗尾、黄登、大华桥、里底、乌龙弄、托巴等上游各项目，新条例和新规范颁布以后实施，移民安置以逐年补偿安置为主，辅以少量多渠道多形式安置移民[10]。随着时间推移，国家移民政策的改变，土地资源环境容量缩小，云南澜沧江流域移民安置方式从单一模式发展变化为以逐年补偿安置为主，辅以少量多渠道多形式安置移民。

3 不同安置方式的SWOT分析

3.1 安置方式选择的主要因素

水电工程农村移民的安置途径、安置方式多种多样，安置方式选择主要考虑以下因素：

（1）土地资源：作为移民安置的关键要素，土地资源对安置方式选择中至关重要。

（2）就业因素：尽管逐年补偿安置适用性强，但如果失地农民更容易找到非农工作而不是无所事事坐等逐年补偿款的发放，将更有益于社会稳定和发展。

（3）年龄结构：移民人口老龄化的“银色浪潮”，不可避免地要对移民安置方式选择造成重要影响。水库移民性别结果直接影响移民的婚姻和家庭结果，也直接影响移民人力资源开发等。在进行移民安置方式选择时，根据年龄和性别特点，采取有针对性的安置策略。

（4）民族构成：澜沧江电站主要集中在少数民族地区，移民中少数民族人口比例较大。加之，交通闭塞、信息交流不畅、人民思想保守，习惯于传统生产方式，有些少数民族仍延用着本民族的语言，教育水平低、适应能力差、致富门路较少、商品经济观念较差，移民安置方式的选择一定要重点考虑少数民族的生产生活特点和需求，尤其是宗教信仰。

（5）环境容量：移民安置环境容量与移民安置方式选择应是互为依托的关系，一方面，移民安置方式取决于环境容量，另一方面，若先行选择了移民安置方式，应围绕安置环境容量进行分析研究。不同的移民安置方式环境容量所关注的重点是不一样的，移民安置容量分析方式侧重点因安置方式的不同有所差别。

（6）区域位置：主要考虑区域的自然因素和人文因素。自然因素主要是指区域地形地貌，土壤植被条件等；人文因素指区域市场、交通、劳动力组成以及工业基础等。

（7）经济发展水平：对移民安置方式选择有重要影响。通常，经济发展水平较高的地区，居民文化素养较高，对新事物接受能力较强，在土地之外的谋生手段也多种多样，对土地的依赖性弱，从事二、三产业的人员数量较多；而经济发展水平较差的地区与之恰恰相反。

（8）移民意愿：云南澜沧江梯级水电站地处偏远贫困山区和少数民族地区。在搬迁安置过程中，部分移民，尤其是少数民族移民，有较强的“等、靠、要”思想，自力更生、重建家园、自我发展的创业意识较薄弱，移民意愿的征求结果是大部分移民不希望改变原有的生产、生活方式，以土为本，安土重迁思想严重，因此在选择移民安置方式的时候充分征求移民的安置意愿、考虑当地群众实际接受能力和生活能力。

3.2 流域水电移民基本安置方式

目前，我国水电移民安置方式的分类及表述形式没有固定模式，也没有统一的标准，各种安置方式在内容和形式上相互交织。由于农村移民安置主要是解决其“生产”和“生活”问题，因此，在移民安置方式分类时，应以移民从事产业或获得经济收入的途径为主线对农村移民安置方式进行分类。按此，可以将农村移民安置方式主要分为：农业安置、二三产业安置、货币补偿、就业安置、逐年补偿、入股分红、集资经营、养老保障安置和其他安置方式等。其中，最基本的安置方式是大农业安置和逐年补偿安置，其余安置方式较少，仅作为补充。

大农业安置是以土地为依托，通过农、林、牧、渔业等第一产业（俗称大农业）对失去土地等生产资料的农村移民进行的生产安置，即通过土地开发整理、有偿流转调剂划拨，为移民配置必要的耕地园地和其它土地，从事大农业生产，以恢复移民生产生活。

逐年补偿安置是对移民被征收的土地（耕园地）按照一定的补偿标准，采取货币或实物的形式，逐年或按月兑付给移民，不再配置或配置少量土地的生产安置方式。

3.3 基于SWOT模型的安置方式分析

SWOT对研究对象的优势（S）、劣势（W）、机会（O）和威胁（T）进行分析[11]。S一般指研究对象自身所包含的、能使其在发展中具有优势的各种因素；W代表研究对象自身的缺点，会对其在发展中造成一定不利的影响；O指在所处大环境中发展时所能够利用的各种机遇，通过抓住机遇来促进自身的发展；T代表研究对象所面临的各种威胁或者挑战，包括来自外部的竞争等等。从整体上看，SWOT可分为SW和OT两部分，SW代表内部因素，SW分析主要是分析研究对象的内部条件，着眼于研究对象的自身实力及其与竞争对手的比较；OT代表外部因素，OT分析主要是分析研究对象的外部条件，强调外部环境的变化及其对研究对象可能产生的影响。

3.3.1 基于SWOT模型的大农业安置方式分析

3.3.1.1 优势分析

（1）资源需求角度：仍在原有熟悉的环境中；充分利用剩余土地资源，改造中低产田和园地、坡改梯、改善水利灌溉设施等；充分利用剩余土地资源，发展传统农业外的其他盈利型农业；可开垦宜农荒地，移民群众仍然占有和使用稀缺的要素资源（特别是土地），并具有可继承性。

（2）生态环境影响角度：中低产田和园地改造、坡改梯、改善水利灌溉设施等改善生态环境；林果业的发展有利于生态环境。

（3）经济条件：继续维持原有生产方式，保证原有农业生产收入；有资金支持，可进行土地开发利用和农业项目开发。

（4）社会风险规避角度：对移民职业结构、原生产方式和生活方式影响程度较小；土地对农民的生产生活及社会保障意义；后靠保持原有社会网络和社会群体关系。

3.3.1.2 劣势分析

（1）资源需求角度：后靠后备自然资源不足；水库淹没后，区域小气候可能有所改变；外迁难以找到宜居宜垦荒地；外迁后不熟悉安置区的农牧业生产习惯和气候变化。

（2）生态环境影响角度：环境容量不足，剩余荒地过度开垦会带来水土流失环境问题。

（3）经济条件：开发荒山荒坡、田地改造等成本高、配套工程难度大；新开垦土地需要较长的熟化时间，影响移民生产生活恢复；发展大农业，需要移民投入，没有冒险意识的移民仍拘泥在土地和传统农业上，失去非农收入机会。

（4）社会风险规避角度：外迁需重建社会关系和人际网络、与安置区原住民新融合；安置区民族、风俗习惯和宗教信仰和移民完全或有所不同。

3.3.1.3 机遇分析

（1）资源需求角度：抓住机遇，利用征地企业所给的补偿款项，可在政府项目或资金扶持下大力发展林、果、药材等经济作物的种植业、水产养殖业、畜牧业等多种农业；抓住机遇，改造中低产田和园地、坡改梯、改善水利灌溉设施等。

（2）生态环境影响角度：可结合当地的农业、水利、环保等项目进行；业主提供部分资金，政府提供部分资金。

（3）经济条件分析：有业主资金支持和政府的介入提供了技术支持和财政补贴。

（4）社会风险规避角度：结合其他项目，地方政府组织林果业、畜牧业等的开发；外迁事先得多方参与，协商决定，有可能会搬到条件比原先好的地方。

3.3.1.4 威胁分析

（1）资源需求角度：外迁拟安置区农民不愿供地；迁出地和拟安置地政府或社区间协商不够；外迁或后靠规划，及确定安置地点时未与移民、安置地原住民及当地政府做有效沟通。

（2）生态环境影响角度：退耕还林、环境保护、水土保持等政策限制；项目间整合不力。

（3）经济条件分析：业主不能及时足量地提供资金；安置地社区在提供土地时要价高。

（4）从社会风险规避的角度分析，安置区原住民对移民的不认同，引发社会矛盾；外迁事先协商不够；搬到比原先条件差的地方。基于SWOT模型的大农业安置方式分析见表1。

表1 基于SWOT模型的大农业安置方式分析表

3.3.2 基于SWOT模型的逐年补偿安置方式分析

3.3.2.1 优势分析

（1）资源需求角度：减少对土地资源需求；移民每年能有稳定收入，口粮有了基本保证；劳动力的解放可从事非农产业获得更多收入。

（2）生态环境影响角度：将劳动力释放；减少对土地资源的需求， 缓解对环境的压力。

（3）经济条件：释放劳动力，从事非农行业，无需从事农业劳动即可获得一份和此前相当或更多的收入。

（4）社会风险规避角度：移民每年能有稳定收入，口粮有了基本保证，旱涝保收；有更多时间、精力和资金对剩余土地精耕细作和发展多种经营。有利于库区调整经济结构，发展二、三产业；可以减少业主一次性支出库区淹没补偿资金，大幅度减少建设初期资金需求，降低企业融资难度和投资风险，提高市场竞争力。

3.3.2.2 劣势分析

（1）资源需求角度：移民素质有限，非农工作难找，劳动力闲置引发不稳定。

（2）生态环境影响角度：移民可能仍会开垦荒地以获得更多收入，可能破坏生态环境。

（3）经济条件和社会风险规避角度：补偿数额可能不足以满足移民生产生活的基本需要；部分移民会过度依赖补偿，不思进取；“不患寡而患不均”思想盛行，“淹多少，补多少”的逐年补偿安置方式，导致淹地少或未淹地农民的不平衡思想，存在社会不稳定风险。

（4）逐年补偿资金是企业长期的经济负担，一旦出现电力过剩，企业经营困难、亏损，将增加企业保障逐年补偿资金的难度。

3.3.2.3 机会分析

（1）资源需求角度：水电企业资金一般可以保证逐年补偿的发放。

（2）生态环境影响角度：退耕还林、环境保护、水土保持等多项政策对移民过度开垦荒地荒坡的限制。

（3）经济条件：项目业主节省了建设期资金投入，加快了移民搬迁腾地和工程建设的进度；实施逐年补偿后，项目业主和移民的利益息息相关，有了矛盾和问题更容易解决。

（4）社会风险规避角度：移民生活稳定，库区关系和谐，减轻了政府安置移民和处理遗留问题的工作压力。3.3.2.4 威胁分析

（1）资源需求角度：国家层面尚无明确的规范和意见，多为地方在实际中的自我探索；缺乏国家统一的规范指导和政策支持，试行存在操作风险。

（2）生态环境影响角度：逐年补偿如果执行不到位，或执行标准未能满足移民最低生活标准，可能会使移民致贫，而不得不再去开垦荒地，造成水土流失，破坏生态环境。

（3）经济条件：需有长期、稳定的资金来源，项目业主有可能出现入不敷出，资金链断裂的情况。

（4）社会风险规避角度：水电移民之间和不同类型征地之间的移民分别存在攀比风险。

基于SWOT模型的逐年补偿安置方式分析见表2。

表2 基于SWOT模型的逐年补偿安置方式分析表

4 不同安置方式的比较分析

大农业安置通过调整分配农村集体土地、承包户自愿交回的承包地、承包地流转和土地开发整理新增加耕地，保证被征地农民有必要的耕作土地恢复农业生产。农业安置的特点是使每一个农村移民都得到一份农业生产用地，在此基础上，由移民自主经营林、牧、副、渔、特，亦可从事二、三产业。农业安置符合移民工作中的风险最小原则、最大相似性原则和最大社会安全感原则。实践表明，凡是采取农业安置方式的：移民能较快地适应安置地的生产生活，有较为稳定的生活保障，移民安置区比较稳定。

4.1 大农业安置方式

4.1.1 大农业安置方式的优点

（1）农业安置方式符合中国数千年形成的农业文明思维模式和行为习惯。水电工程农村移民，从其性质来说，是非自愿移民，在考虑安置方式时，必须结合移民原有的生产生活习惯、尊重其意愿。农民传统的、惯性的思维模式和行为习惯，使得我们在进行移民安置规划时将农业安置作为移民安置的基本安置方式之一。

（2）农业安置方式有利于国家的粮食安全。民以食为天，粮食是人类生活的基本物质，是人类生存的保障。农业安置方式可通过开荒造地、土地整理等措施，新增土地，增加粮食产量；另一方面，通过移民安置，对熟地增加投入，提高土地的产出，从而提高粮食产量。

（3）农业安置有利于区域社会稳定。农业安置可通过农业生产劳动从土地上获得满足基本生活需求的农副产品，还可依靠土地实现较低水平的保障。该方式既吸纳了劳动力，又使移民有收入，有利于区域社会稳定。

（4）农业安置使得移民仍然从事熟悉的农业，原有生产技能可以持续利用，移民适应性较强。

4.1.2 大农业安置方式的局限性

（1）农业安置方式要求移民安置后配置不少于安置前数量和质量的土地。从总体上讲，我国的土地资源是缺乏的，且分布不平衡。因此，农业安置移民，要么跨行政区划调剂土地；要么就近在高山峡谷区开垦土地。前者地区间的自然、气候条件及社会环境差别较大，移民搬迁距离远，工作难度非常大。后者开垦范围受环境保护、水土保持政策限制，开垦成本高、配套工程难度大；而且新开垦土地需熟化时间，影响移民生产生活水平的恢复。

（2）农业安置后，移民仍保持农民的身份和地位，不利于城市化，这种安置方式与城市化进程相逆。由于筹措土地受自然、社会条件及环保要求和土地价格等因素影响，此外，由于劳动生产率的提高以及农民“惜地”现象，农村土地流转日益困难。由于难以筹措到适量土地，农业安置难以落实，还会导致移民的次生贫困。

4.2 逐年补偿安置方式

逐年补偿安置对移民被征收的耕园地按照一定的补偿标准，采取货币（实物）形式，逐年或按月兑付补偿给移民，不再配置或少量配置生产用地。逐年补偿安置主要通过定期向移民兑付土地补偿款来保证移民生产、生活能力。

4.2.1 逐年补偿安置方式的优点

逐年补偿安置对于移民不再或少量配置土地，很大程度解决了库区人多地少、移民不愿意外迁等主要矛盾，减小了移民安置难度，保障了水电工程顺利建设；避免了大规模的土地流转，减少了大量因配置土地需搬迁的移民，使得搬迁工作量、移民安置难度大大减少；移民不需土地耕作，便有一份相对稳固的收入、经济来源，部分农业劳动力和劳作时间得以腾出来，对剩余的土地进行精耕细作和发展多种经营，有利于调整库区经济结构，发展二、三产业；逐年补偿安置使得一次性移民补偿投资减少，缓解了项目业主资金压力。

4.2.2 逐年补偿安置方式的风险

（1）逐年补偿安置使得移民不耕种土地也可获得相当于原土地产出的收入，解放了劳动力。但是，对于部分非农就业技能不强的移民而言，如果不能够很好的进行劳动力转移，可能会出现无所事事的局面，进而引发社会稳定风险。

（2）逐年补偿资金定期向移民支付，如果电站运营发生亏损或补偿资金拨付不及时，可能引发社会稳定风险。

（3）逐年补偿安置方式政策体系还不够完善，导致逐年补偿安置政策不统一、逐年补偿标准递增机制等还不完善。

5 结 语

本文以澜沧江流域梯级电站为例，基于SWOT模型对大农业安置和逐年补偿安置方式进行了分析。主要得出以下结论：

（1）移民问题涉及到政治、经济、社会、人口、资源、环境诸多因素。移民安置方式的选择既受到自然资源、社会环境条件的限制，又受到法律的制约，同时移民安置对移民区域经济、社会、人文，特别是移民的生存环境产生重要影响。在选择安置模式时，必须考虑移民安置规划目标、移民环境容量与移民人力资源等因素。

（2）澜沧江流域山高坡陡，人多地少，人地资源矛盾突出，质量较好的耕地大多集中在河谷地带，水电工程建设淹没了大量土地，加剧了库区人地资源矛盾，且库区可开垦后备土地资源稀缺，不具备大农业安置条件，且大规模移民外迁安置难度很大。逐年补偿安置，最大的优点是解决人与耕地矛盾突出、移民不愿意远迁等制约水电开发的关键问题，且移民不需在耕地中劳作，能够每年或每月领取生活费用，解放了劳动力。逐年补偿安置适用于建设征地区农业安置环境容量不足，移民不愿远迁、有从事非农产业意愿的情况。

（3）逐年补偿安置方式作为一种新型的水电移民安置方式适宜用于澜沧江流域，不仅保障了移民的基本生活，还大幅提高了移民安置工作效率，有利于提高移民安置区可持续发展能力，降低水电项目业主的融资贷款压力，促进国家能源战略的实施，也符合城乡一体化要求。在澜沧江流域大农业安置方式不具备大规模实施的条件下，逐年补偿安置方式是流域电站移民安置方式的必然选择。

（4）逐年补偿机制还不完善，操作中的困难还很多，逐年补偿安置方式需要研究解决移民劳动力转移再就业、逐年补偿法源不足、逐年补偿资金来源和资金平衡、逐年补偿标准合理确定和动态调整、移民长远生计保障、移民区安稳致富、移民后期扶持方式等问题，建议相关部门在合理利用库区剩余资源、规划后期扶持资金、总结移民工作经验与教训的基础上，不断探索和制定相关政策，贯彻落实国家开发性移民方针。

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（责任编辑 姚小槐）

SWOT Analysis of Modern Agricultural Mode and Yearly Compensation Modefor Land Resettlementin Lancang River Basin

NIU Jin - lin1，2，SHI Guo - qing1，ZHANG Zhi - ping2
(1.Hohai University，Nanjing 210098，Jiangsu，China；2.HuanengLancang River Hydropower Co.,Ltd.,Kunming 650214，Yunnan，China)

The investigationand comprehensive research on mode of residents’resettlement were carried out to analyzethe immigration policy，the successful experience and the existing problems of resettlement in Yunnan LancangRiver Basin Hydropower Station. Based on relevant existing laws，regulations，and policy provisions of China，andtakingthe cascade hydropower stations in LancangRiver Basin as an example，this studyadopted SWOT model to analyze agricultural resettlement and the resettlement mode of annual compensation. The main conclusions are as following∶① Immigration issuesinvolved political，economic，society，population，resources and environmental factors，etc；② When considering the methods of immigration resettlement，the planning objectives，environmental capacity and the human resources of migration must be taken into consideration；③ As a new way of hydropower resettlement，the resettlement mode of annual compensation in LancangRiver Basin was better than that of modern agricultural resettlement way，thusaninevitable choice；④ The resettlement mode of annual compensation also had some disadvantages，the policy system had yet to be further improved and there were many diff i culties in the operation.

LancangRiver Basin；hydropower engineering；modernagricultural resettlement；annual compensation resettlement

D632.4

A

1008 - 701X(2017)05 - 0067 - 05

10.13641/j.cnki.33 - 1162/tv.2017.05.019

2017-01-15

牛金林(1982 - )，男，工程师，硕士，主要从事工程移民研究工作。E - mail：niujinlin2008@qq.com