我国采煤塌陷地生态修复：检视、反思

任有情

摘要： 生态修复我们目前治理采煤塌陷地的一种方式，在我国多地已有实践。然而，由于立法缺乏规定，执法权责不清，矿山企业积极性不高，塌陷区民众的利益未能考虑以及修复资金缺乏保障等问题，我国的采煤塌陷地生态修复仍然任重道远，借鉴美国在这一方面的成功经验，我们需要完善相关法律，尽快出台统一法规，整合执法权限，创新土地管理体制，保护公众利益，构建多渠道筹措资金机制等措施完善我国的采煤塌陷地的生态修复制度。

关键词：生态修复；实践检视；制度反思

一、 采煤塌陷地生态修复概述

煤炭资源的开发为我国经济腾飞发挥了巨大的作用，然而，煤炭资源的大量开采在带来经济利益飞速增长的同时，也带来了生态利益的巨大损失。采煤塌陷地便是煤炭资源的开发和利用留给地球的生态包袱。采煤塌陷是由于采煤造成矿体采空所带来的一种地质现象。采煤塌陷不仅使土地丧失了原有的利用价值，而且带来了严重的地质环境问题，由于地下煤炭资源被大面积采空，导致地下地质环境的破坏，使得采煤塌陷地区地面严重沉降，地质灾害频发，地下水资源枯竭，地上人民生命财产遭受威胁。

为了解决采煤塌陷地的环境问题，对塌陷地进行生态修复是我们目前采用的一种较为有效的整治恢复方式。生态修复是对塌陷地在适当的人为引导下，依靠生态系统的自我调节和恢复，以修复塌陷地土地的生态能力。

目前，我国已在多地开展了采煤塌陷地生态修复的实践，成效也较为显著，淮南、淮北、北京等地都有积极有益的尝试。总体来看，我国采煤塌陷地生态修复的模式主要包括农业复垦，林牧复垦，旅游修复，工业修复等多种形式。农业复垦即对采煤塌陷地进行平整修复，以达到适宜耕种的状态，这是法律规定塌陷地优先进行的修复方式，也是为了恢复土地原来的生态价值和经济价值进行的最为适宜的修复模式。农业复垦主要是在塌陷不是非常严重的地区进行，根据地势情况，对于塌陷不深的地方进行适当的平整耕种，对于塌陷较深的地区进行填充改造的方式，实现土地的再生利用。林牧复垦主要是针对塌陷较为严重的土地，土地已不适宜进行农作物的耕种，根据塌陷地的地形和土壤情况，在地势较高、坡度较大的地区植树或进行草地的种植，在低洼地区根据积水情况开发为渔业用地。旅游复垦，即对塌陷地进行旅游开发，通过在塌陷地区栽种适宜观赏的花草树木，根据塌陷地的情况修建人工湖，水上乐园等，将塌陷地开发成旅游景点。工业修复是收益比较大的一种生态修复模式，主要是对塌陷地土地平整后，建设基础设施，开发为工业用地，建设生态工业园区，这可以最大的限度的发挥土地的经济价值。

二、 我国采煤塌陷地生態修复制度的实践检视

采煤塌陷地生态修复工作目前在我国正处于起步阶段，虽然已有一定的积极成果，但对其实践效果进行检视，在立法、执法以及管理体制、资金保障等方面仍然存在着各种各样的问题。

（一）法律规定分散

目前，我国还没有关于采煤塌陷地生态修复法律制度的专门的法律，进行生态修复实践可以遵循的法律规定散见于土地管理类和矿山地质环境保护类的法律法规中，然而这些法律法规对于采煤塌陷地生态修复法律制度规定分散，缺乏系统规定，造成了实践中的生态修复工作无法可依和虽然有法却执行困难的局面。并且，各类法规规定的标准不统一，很多法规规章层级不高，效力不够，并且，现有的法律规定的生态修复模式主要包括土地复垦和生态补偿，对于其他的修复模式目前没有法律规定，不利于生态修复工作的开展。

（二）执法权责不清

我国法律目前没有明确规定采煤塌陷地生态修复制度的执法主体，实践中，地方各级人民政府也没有设置负责塌陷地生态修复的专门机构。在我国《土地复垦条例》规定了县级以上人民政府负责由于历史原因无法确定土地复垦义务人的和因自然灾害损毁的土地复垦，但对于复垦义务人的规定也仅仅是规定由县级以上人民政府负责组织，没有规定具体的负责部门。对于塌陷地的修复，地方的国土、煤炭、环保、建设部门等有执法权，因此，由于法律对执法权责划分不清，各个部门之间难免相互推诿。而且，实践中矿山企业往往又是当地税收的主要来源，地方各级政府和相关部门难免对矿山企业的生态修复工作采取听之任之的态度。

（三）矿山企业生态修复积极性不高

根据我国法律规定，采煤塌陷地的土地属于公有，这样的土地所有制就意味着矿山企业需要承担采煤塌陷地的生态修复义务，但要取得修复土地的使用权，就必须要履行审批手续，这无疑挫伤了矿山企业对塌陷土地进行生态修复的积极性。为此，法律规定对履行了采煤塌陷地生态修复义务的企业，国家可以退还耕地占用税，对不履行义务的企业，政府可以处以相应的罚款处罚，然而，耕地占用税与罚款的数额与对采煤塌陷地进行生态修复的投入远远不能相比，企业作为理性的经济人，往往会选择放弃数额较小的耕地占用税，接受数额较小的罚款，而不会选择投入巨大的生态修复。

（四）社会公众利益受损

我国目前的采煤塌陷地生态修复法律制度对于塌陷地居民的利益考虑较少，塌陷地的居民不仅土地被占，而且要整日面对地面沉降、地质灾害等威胁，这对于他们来说是极为不公平的。实践中在很多采煤塌陷地区甚至出现了社会公众主要是农民群众阻挠塌陷地土地修复的现象，这主要是在塌陷地复垦过程中没有关注社会公众利益导致的。我国法律目前对于塌陷地的土地复垦没有统一的标准实践中复垦的土地不利于耕种，农民利益受损，他们宁愿领取一定的补助，也不去利用复垦土地。并且，事实上，塌陷地的居民实际能领到的补偿款是不确定的，这要取决企业和政府投入资金的多少及其责任的履行程度，这使得塌陷区的居民处于弱势地位，权益难以保障。

（五）资金缺乏保障

目前，我们国家采煤塌陷地的生态修复的资金仍然存在着巨大的缺口，采煤塌陷地的生态修复所需投资金额巨大且回收周期较长，短期内看不到投资收益回报，因此企业不愿对此进行投资，并且地方政府财政支出压力较大，能够落实到采煤塌陷地生态修复的资金极为有限，资金难以保障导致修复工作的开展严重受阻。为了吸收社会资金，《土地复垦条例》确立了“谁投资，谁受益”的原则，规定政府可以采取优惠扶持政策，鼓励土地权利人自行复垦，吸引社会资金进行复垦，但是该规定仅仅进行了简单的原则性的规定，对于如何保障资金顺利到位以及如何具体的使用和监督问题还没有具体的规定。endprint

三、采煤塌陷地生态修复法律制度的他山之石

美国从20世纪30年代开始，就开始建立采煤塌陷地生态修复制度，在美国的《清洁水法》《清洁空气法》等各项环境保护的法律法规中都有关于采煤塌陷地生态修复的法律规定。1977年，美国还正式颁布实施了《露天采矿管理与恢复（复垦）法》，该法明确了采煤塌陷地的治理责任主体，规定了复垦率和最低的复垦标准，该法的实施为美国采煤塌陷地的生态修复工作提供了法律依据，使得美国采塌陷地的生态修复制度顺利实施，成果显著。

在美国，EPA即美国环保部对于各项环境违法违规行为拥有绝对执法权，并且违反环境保护规定的惩罚相当严苛。并且，为了严格执法，促进采煤塌陷地的修复工作顺利实施，美国在1979年成立了专门负责采煤塌陷地整治的露天采矿与复垦执法办公室。执法权力的统一与执法严明是美国采煤塌陷地生态修复取得良好成果的重要保障。

为鼓励矿山企业履行修复义务，美国法律允许矿山企业拥有采煤塌陷地的所有权和管理权，修复后的土地可以由企业自行决定开发利用或拍卖转让，这样的规定极大的刺激了矿山企业进行塌陷地生态修复的积极性。并且，美国法律采取了一系列措施，以督促矿山企业在采煤塌陷后履行生态修复义务，包括提交采矿塌陷地的整治规划，缴纳复垦保证金等，对于违反规定的矿山企业，法律还规定了较为严厉的惩罚措施，包括罚款和监禁等以督促矿山企业履行缴纳责任。

美国的采煤塌陷地的生态修复工作注重公众利益的保護，《露天采矿管理与恢复法》规定加强公众参与的广泛性和参与强度，从采煤塌陷地生态修复方案的编制到实施一直到验收，公众都可以全程参与，发表意见。并且，美国法律规定允许对采煤塌陷地进行多种修复模式，修复后的塌陷地不仅可以用作农业用地，而且可以开发为工业、商业、旅游等用地，这也在另一方面刺激了矿山企业进行生态修复的积极性。对修复为农业用地的土地，法律规定了尽可能的恢复原状的最低修复标准。

资金缺乏保障是采煤塌陷地生态修复工作的一个难题。在资金来源方面，美国主要有废弃矿山整治基金和复垦保证金。废弃矿山整治基金主要来自矿山企业缴纳的废弃矿复垦费，违法矿业主的罚款以及各种形式的捐赠。复垦保证金主要来自于矿山企业的缴纳，对于复垦保证金美国法律规要在综合考虑各种因素的前提下实行差别化收取，以免矿山企业因修复义务负担过重而破产，并且矿山企业可以采用多种方式缴纳保证金，不限于现金。

美国在煤炭资源过程中建立了较为完善有效的塌陷地生态修复制度，其健全的法治为各项工作的开展提供了基础和前提，执法严明和权责清晰使得生态修复工作得以顺利开展，社会公众的广泛参与避免了修复过程中不必要的矛盾和冲突，采用经济手段，多方整合资金使生态修复工作的实施有了后备和保障。他山之石，可以攻玉，在我国采煤塌陷地的生态修复制度仍然处于尝试可起步阶段的今天，面临各种各样的问题，我们可以对美国的制度予以借鉴，并结合我国实际进行完善。

四、采煤塌陷地生态修复法律制度的制度反思

（一） 建立健全采煤塌陷地生态修复法律法规

若要建立完善的采煤塌陷地生态修复法律制度，必须坚持立法先行，建立健全采煤塌陷地生态修复的法律法规，使得修复工作开展有法可依，应参考美国的相关做法，汲取我国生态修复实践中的先进经验，尽快制定出台专门的《采煤塌陷地生态修复管理办法》，明确修复标准和责任主体，整合执法权限，创新土地管理体制，构建多渠道资金筹措机制，建立健全我国采煤塌陷地生态修复制度。

（二） 整合采煤塌陷地生态修复执法权限

为了督促政府部门切实履行职责，必须创新采煤塌陷地生态修复的管理体制，整合执行权力，中央应建立主管全国采煤塌陷地生态修复的专门机构，地方政府也应整合相关执法权限，将有执法权限的国土、煤炭、环境、建设等相关部门的权力整合到一个部门，如可以由环保部门统一行使，或者可以建立一个专门机构，全面负责本行政区域内的生态修复工作，包括拟定采煤塌陷地生态修复规划，筹措生态修复资金，督促矿山企业履行修复义务并赋予相应的执法权对结果进行奖惩。同时，也要建立相应的追责机制监督主管部门，将采煤塌陷地生态修复义务的完情况纳入政绩考核之内。

（三） 奖惩并重督促矿山企业履行生态修复义务

为了激发矿山企业参与采煤塌陷地生态修复的积极性，吸收社会资金进入采煤塌陷地生态修复工程，可以采取激励措施，对主动治理塌陷土地的矿山企业可以考虑优先出让土地使用权，简化土地使用权审批手续，并可以对积极开发塌陷地的企业采取一定的税收优惠和政策扶持。同时，对于不履行生态修复义务的矿山企业，可以采取相应的惩罚措施，处以一定数额的罚款，一定时期内不再授予其采矿许可证等，激励措施和惩罚措施并重，以促进矿山企业自觉履行采煤塌陷地的生态修复义务。

（四） 注重公众利益保护

塌陷地生态修复制度的实施，需要广大公众的支持，因此在生态修复过程中，应注重对塌陷区群众利益的保护，首先要保障塌陷地居民的参与权，塌陷地生态修复工程的开展，需要听取公众的意见，保障他们的利益，避免群众产生抵触情绪。其次，更为关键的是要明确塌陷地居民的补偿标准并严格执行，同时要保障他们的救济权。再次，借鉴美国相关经验，严格规定采煤塌陷地的生态修复标准，对于修复不达标准的土地不予验收合格并采取相应的处罚措施，以保障农村集体土地原有的经济价值和生态价值。“授人以鱼不如授人以渔”，同时要出台相关政策，为塌陷地居民提供就业指导，帮助他们得到就业岗位，以便更好的维护群众的利益。

（五） 构建多渠道生态修复资金筹措机制

充足的资金来源保障是采煤塌陷地生态修复制度得以有效实施的基础，为此法律应构建多渠道的生态修复资金筹措机制，首先，对于历史遗留和难以确定责任人的采煤塌陷地，中央财政应设置专项基金进行治理和修复，同时要制定出台关于专项基金的使用、监督和审查的具体规定。其次，地方各级人民政府也应将采煤塌陷地生态修复所需资金纳入财政预算，为地方各级人民政府采煤塌陷地生态修复工作的顺利运行提供支撑和保障。再次，要采取激励措施，鼓励社会资金投入采煤塌陷地生态修复工程，在“谁投资，谁受益”的原则的指导下，细化相关规定，利用税收优惠和政府的政策扶持，鼓励社会资金投入，以便扩大资金的来源渠道。

[参考文献]

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[2]吴鹏：论采煤塌陷区生态修复法律制度的完善-以淮南市采煤塌陷区为例，资源科学，2013（2）.

[3]张海波，刘芳芳：循环经济对采煤塌陷地生态修复研究，中国矿业 ，2007（1）.

[4]崔龙鹏：对淮南矿区采煤沉陷地生态环境修复的思考，中国矿业 ，2007（6）.

（作者单位：山东师范大学法学院，山东 济南 250358）endprint