伊藤博文的政党政治观及其实践

朱华进

摘 要：“明治宪法之父”伊藤博文的政党政治观经历了一个转变的过程，即从最初的“政黨邪恶观”到最终的“政党工具论”。这种转变是基于《明治宪法》颁布之后日本政党政治活动活跃这一前提。随着政党政治观的转变，伊藤在宪政实践上对政党采取了不同的措施，从宪法颁布之初特意在宪法文本中避谈政党和对政党政治进行压制，到之后因政治需要对各大政党妥协，再到最后创建“政友会”。他的政党政治观和实践的转变对于近代日本政党政治活动产生了巨大的影响。

关键词：伊藤博文；政党政治；明治宪法；政友会

中图分类号：D5 文献标识码：A 文章编号：1004-2458（2017）04-0010-07

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2017.04.002

伊藤博文（1841年—1909年），继大久保之后明治政府中最重要的政治家，身为明治政府第二代领导核心，他是明治宪法及其配套的政治体制的主要创建者。明治维新后的一系列政治改革背后都有其身影，被誉为“明治三杰”之一。特别是他领导编撰了影响深远的1889年明治宪法，获称为“明治宪法之父”。伊藤博文是日本长洲人，德川幕府末期藩士出身，在养父家取得武士身份，他早年师从吉田松阴，投身于尊王攘夷运动，后来留学英国成为开国论者，跟随岩川使节团出访欧美时，获得大久保的信任，并成为其左右臂。大久保被刺杀后，他开始掌握政权中枢，并主持明治宪法制定事宜，在1889年颁布《大日本帝国宪法》（即明治宪法），在这之后也一直为稳固明治宪政体系而努力。文章对伊藤博文在制定明治宪法前后的政党政治观和实践进行剖析，探究近代日本政党产生的宪政环境和历史局限。

一、宪法文本缺失的政党政治

政党是加强政府与公民联系，减少统治与被统治者距离的工具，为民众提供了向政府反映社会需求的渠道，通过这种反馈过程为政府提供统治合法性。“无论政党存在于之中还是掩藏在宪法背后，政党政治和宪法制度的关系都是最关键的”[1]。然而，纵观伊藤博文所制定的明治宪法，制定者特意将这一重要因素从中挪走，仅仅在宪法第 29 条规定“日本臣民在法律上规定范围内，有言论、著作、出版、集会及结社之自由”当中提及了人民结社自由这一稍微相关的字眼，并且是以法律规定范围内为前提的。即使在《义解》一书当中，伊藤同样不无警惕地论及超越法律范围内结社行为的危害，固执的认为要防止这类情况的出现：“此等行为容易成为乱用之利器，故因其导致侵犯他人荣誉、权利、妨碍社会治安，教唆犯罪等，必须必要处分以防止此等问题之发生，属于保持社会秩序安定之必要行为”[2]。特别是在政党活动的主要阵地——议会当中，伊藤博文丝毫没有涉及到政党的相关内容，这显示出了宪法在政党政治相关问题上的严重性文本缺失。

尽管伊藤在宪法上对政党问题避而不谈，但政党活动在近代日本早已存在是不争的事实。早在 1872 年，在西方启蒙思想的影响下，坂垣退助组建了日本第一个近代意义上的政党。此后，政党活动在政治高压的夹缝中蓬勃生长，特别是在自由民权运动中达到一个顶峰，在明治宪法颁布之后更是成为政治潮流。伊藤博文对之不可能视而不见。相反，伊藤博文政党观经历了一个发展变化的过程。

二、“政党邪恶观”和对政党活动的压制

受中国传统封建文化影响，近代所诞生的“政党”一词在统治阶级看来是与“党朋”相联系的。从《尚书》中“无偏无党、王道荡荡”一话中可看出“党”与“偏”是相等同的。出于对“党朋之祸”的恐惧，中国政治一直抑制着政党的发展[1]390。同样，早于14世纪，日本幕府统治时期的领主们将那些反抗其统治、由地侍和农民所结成的叛乱团体称为“恶党”，可知，在日本传统政治文化当中，政党是一种不洁的、邪恶的存在。

伊藤博文作为日本近代文明开化的代表之一，曾经多次出游欧洲，对欧洲的议会文化可以说是有相当程度的了解。然而，长久以来，他对政党的态度亦极为偏激。身为政府派的代表人物，早于 1873 年他随岩仓使节团出使西欧时，对于西方议会普遍活跃的政党政治活动就不曾有好感，特别是对法国多党制所导致政治上的混乱现象更是暗自引以为戒。回国之后日本开始进入起草宪法时期，时值自由民权运动方兴未艾，伊藤博文将之归为民间各类失意人士之间相互结社以煽动民众而引发的动乱，形容道：“失意之旧官吏、不平之士族等，不察陛下之睿智，结合党类，假借民权煽动民众，诽谤政府，妄图变革政体”[3]。因此，在伊藤博文主导的制宪过程，也一直是有意禁止政党在议会的存在和影响。大隈重信所主张的立宪政治主要是采纳英国议会内阁制，以议会多数决定内阁进退，即政府首脑和部分官吏与政党共进退。大隈主张的立宪政治在本质上而言是政党政治，尤为伊藤等“普鲁士道路”宪政派所不能容忍的，在他们当中掀起轩然大波，这也成为“明治十四年政变”的主因之一。在伊藤博文看来，英国式的政党政治会导致内阁大臣受到议会多数的控制，主权实质上为政党所把持，而国王则徒有虚名，从而导致政局摇摆不定；而普鲁士式的宪政，大臣由皇帝任免，为一种渐进式的政治模式。伊藤博文在 1882 年赴普鲁士宪政调查时，听取了学者戈奈斯特和施泰因等人关于政党上的见解，如，戈奈斯特指出：“英国是以议会的多数来更迭大臣，大臣和国王均受议会的制约。日本若采取这种制度是很危险的”。显然，这些学者的理论深切影响了伊藤博文，伊藤博文自信这次宪政调查成果能成为对付自由民权运动的有力武器，说道：“民间政客中，往往沉湎于英美法过激的自由民权学说，意欲把政府变成国会的臣仆，使国家陷入危难。如果没有这次奉命调查，也许会将不可挽回的错误留给后世。因此，如果（这次调查）能不辱使命，尽报国之丹心，则死而无憾”[4]。

因此，1883 年学有所成的伊藤返国后着手准备的立宪模式是“本质上也是天皇、贵族、财阀、军阀、官僚的联合专制”[5]。尽管伊藤博文无法根本上压抑政党的成长，但在伊藤博文构建的明治宪政结构中企图将之活动空间和影响最小化，特别是强调天皇的超政党性立场，来调整、解决各阶级所代表的政党间的利益冲突。而政党所活跃的场所——众议院议员的产生，在伊藤博文的设计中，也不借助政党来组织，而是期望以各地名望家族为中心而展开。表现之一是 1899 年颁布的众议院议员选举法，其苛刻的选举权和被选举权直接致使经济、社会地位低下的民众和政党排除在选举之外。而伊藤博文所组织的第1届议会不是以政党为单位运行的，而是以部为基础，各部设议员室，由议员互选部长和理事，然后投票选出各委员会委员，这一部属制度是为防止政党对议院运营控制而设计的。正如学者魏晓阳所说：“日本的政党虽然早在宪法颁布之前就已经诞生，却没有因为它和议会及选举制度的紧密依赖关系，而与它们一起被“明媒正娶”进入明治宪法及相关宪法性文件”[6]。endprint

可见，由于伊藤博文在中西文化影响之下的“政党邪恶观”，使得明治宪政结构中政党受到主流政治的排斥和不公平待遇。1889 年在明治宪法颁布不久，伊藤博文就警告说：“盖君主位于臣民之上、各政党之外。故不应施唯利一政党、而害他党之政，应常保不偏不党之地位。如政府常被政党左右，则危险之至”[7]。而保守派代表人物山县有朋、黑田清隆等也在不同场合之下多次表现了对政党影响政府的担忧，力图维持漠视议会和政党的“超然主义”政府。1889 年 2 月，在议会刚刚诞生和宪法颁布不久，首相黑田清隆发表演说就谈到：“政府要常守一定的方向，超然立于政党之外，居于至公至正之道”[8]。

不过，在明治维新前期，伊藤博文尽管持着“政党邪恶观”，但从建立近代政治制度的角度出发，也并没有彻底堵死政党产生的温床。主要表现在对新闻自由发展的推动上。日本近代报纸最早发端于 19 世纪 60 年代，是幕府应各藩要求为了了解海外信息而设立的。明治维新之后，由于报纸“每号所录之议论及杂报，莫不以攻击萨、长为旨，遂触政府忌违”[9]。政府对报纸、出版等采取严禁的态度，1889 年 2 月政府颁布日本最早的新闻法——《新闻纸发行条例》，其中规定，报纸发行须经官方的批准，特别是报纸出版等行业不可妄加批评政治问题。然而，以自由民权运动的兴起为契机，新闻、言论等获得一次大发展，报纸成为自由民权运动和各政党宣传政治主张的重要武器。自由党在其机关报《自由新闻》发刊时说道其要旨：“政党如果没有报纸，就如同军队没有武器一样，拿什么来征服敌对政党、向社会扩充势力呢？”[10]政党办报与政府对立的这种风潮仅是昙花一现，很快遭到政府的严厉压制。1875 年，政府制定报纸条例，扩大禁止刊载事项的范围，以限制新闻自由。规定，对“政事、法律之记载不得妄加批评”（第 11 条）、“政府官员、衙门公务或有关外交事类，虽细琐之件，亦禁止私自揭载”（第 15 条）。此后，这一新闻法成为“日本新闻史上最惨酷的镇压法规”[11]。不过，以伊藤博文为首的政府开明派已经看到民众舆论对于政治的影响，开始采用“怀柔”政策，拉拢报界人士，伊藤博文试图劝说文人福泽谕吉创办报刊，服务于政府，在政府人士松弛的新闻政策执行之后，政党办报又开始得以流行， “1881 年起，日本报业从官报时期进入政党办报时期”[11]57。而新闻自由这一民众的重要宪法权利开始受到伊藤的重视，将之列入司法保护，在伊藤博文的争取下，新闻自由成为宪法文本，已经获得宪法上的有限保护，从而为之后的政党政治的发展提供了重要阵地。

三、“政党工具论”与对政党的妥协

如上所述，伊藤博文从“政党邪恶观”出发，在明治宪法中企图使政党对议会、政府的影响最小化，从而实现超然主义的目标。不过，作为议会政治的“孪生兄弟”，自 1890 年第1届帝国会议召开以来，政党在众议院的发展已经成为一股不可压制的历史潮流，在伊藤设计的议会舞台上，“制度的实践一旦有了开端，无疑会产生新的受益者，并且发生超乎设计者预料之外的事情，甚至会改变设计者的初衷”[6]60。日本政党的发展就印证了这一条规律。

明治政府在颁布宪法之后，进入了短暂的政治稳定时期。充实国力、准备对外扩张则成为政府主要领导人的执政目标，预算的扩大亦不可避免。从而出现了以代表政府派意见的贵族院和代表民党意见、主张“削减经费、休养民力”的众议院两者之间的长期对峙。以预算案为博弈焦点，众议院中的政党逐渐发挥了政党政治的作用。起初，伊藤所把持的帝国议会尚能保持对各政党的绝对威慑。1891年自由党土佐派议员片冈健吉、植木枝盛等人在退党理由书上表达了政党在议会中所处地位的无奈：“议员本人对于帝国议会的运作总是不能自主，而是上面事先设立一种方法，往往把属于会议上的问题拿到会议外去决定，还把此称为党的决议，强制党员去遵守”[8]272。

但随着自由党的改组和影响力的扩大，对帝国议会决策的影响日增。 1891 年 11 月召开的第2届帝国议会中众议院对预算案的否决，促使松方内阁解散众议院，并采取野蛮手段公然干涉新一届众议院议员的选举，这种野蛮破坏明治宪政的举动为伊藤博文所谴责，伊藤博文最终于 1892 年 8 月第2次组阁，这一届执政长达 4 年之久的“元老内阁”虽仍然坚持超然主义立场，否定政党内阁。然而，开始看到政党政治强大政治影响力的伊藤的政党观已发生转变。伊藤博文上任之初即追究干涉选举事件的责任，以缓和民党力量的反政府情绪。尽管伊藤执政期间因为预算问题多次和众议院发生冲突，但伊藤博文采取利用天皇“诏敕”裁决的方式解散众议院，而非蛮力介入。同时，对于众议院的强硬立场，伊藤显得无可奈何。

1894 年以后，随着国内外形势的转变，第一大党——自由党及其他政党看到了强势政府的巨大力量，开始修正其打倒藩阀政府的目标，日渐向政府靠拢，试图借助政府来实现其政治主张，因此表现出与政府合作、相互妥协的姿态。宪政党领导人星亨说到：“根据我们的国体，不管你怎样得到国民的信任，如果得不到宫中的信任，无论如何也不能取得天下”[8]313。从伊藤博文的角度看来，伊藤博文急于修复因甲午战争而留给民間的不良声誉，寻求和民党亲密接触以取得支持。还有一个重要因素，即一直支持伊藤博文的部分元老相继离开政权中心，如他最为倚仗的井上毅于 1894 年因病辞职，1895 年陆奥外相也因病休养，在政府上层的反伊藤势力一时陡增，迫使伊藤探索政府和自由党、国民协会等政党相互合作的途径。这时，政党更大程度上充当为伊藤争取政治斗争优势的“筹码”。在此背景之下，伊藤频繁与各党首脑接触。1895 年 11 月，伊藤首相与自由党坂垣退助、河野广中举行会谈，决定与自由党合作。作为回报，自由党亦拥护伊藤的扩充军备政策。在自由党和国民协会的支持下，第9届帝国议会上伊藤博文提出的巨额预算顺利通过。为回报自由党的支持，伊藤将其党首坂垣退助任命为内相，条件是后者要宣布脱党。然而伊藤博文因没有处理好坂垣与政府内山县派、进步党的领导人大隈重信这三者的关系，最终导致其内阁的解体。endprint

经过短暂的离开政权核心，1897 年 12 月伊藤组成第3次伊藤内阁。出于经营战后日本、应付国内外形势的考虑，伊藤博文倾向于建立一个包括各党派领袖在内的“举国一致”内阁。首先试图与进步党合作，但在与其领袖大隈之间未能达成一致而失败；进而转向寻求自由党的支持，同样未能就某些问题达成妥协而最终放弃。无奈之下，伊藤新组内阁的成员未能纳入有影响力的政党领袖。因此尽管之后伊藤也频繁接触各党领袖，但一方面由于自由党随着在众议院势力的扩大，要求获得更大的政治上权力，伊藤难以满足他们的欲壑；另一方面，其内阁成员桂太郎、井上馨等反对坂垣的入阁，最终伊藤没有成功把自由党拉拢到自己身边。相反，自由党明确表示了反伊藤的立场，并积极和进步党相接洽。伊藤博文在缺乏强力政党支持的情况下，在提交给帝国议会的多项议案大多未能通过，最终迫使他解散了众议院。

可知，帝国议会运行初期，随着政党力量的逐渐壮大和其在众议院的影响不断强化，伊藤博文的政党观发生了转变，即为试图建立举国一致内阁，开始与各主要政党相互妥协，借助政党的力量维持在众议院的优势。伊藤博文在这个时候更多的是将政党作为其政治斗争中的“筹码”。在第2届伊藤内阁时期，这一策略让他尝到了甜头。然而，在第3届伊藤内阁之中，由于伊藤博文未能处理好各方的利益关系，最终未能得到自由党、进步党等的支持。伊藤博文已经从“政党邪恶观”转变到“政党工具论”，尽管带有保守的色彩，但毕竟已經承认了政党政治这一模式在议会中的作用了。

四、建立政友会——

“政党工具论”的深化

在第3届伊藤内阁时期，伊藤博文由于未能获取各大政党的支持而致使其众多政策未能在众议院中通过，加上 1898 年 6 月自由、进步两大党合并成为“宪政党”，旨在以一种通过强硬手段夺取政权、对抗藩阀势力的姿态出现，使伊藤博文深感组建一个政府党的必要。伊藤博文在上奏中表达了他的决心：“鉴于今天的处境，博文只有自己辞职下到民间，以大成会为基础组建一个标榜天皇主权大义的政党，压倒自由民权主义的党派以支援内阁，而别无他途”[8]276。伊藤博文提出了集体入阁的构思，但遭到了山县有朋、桂太郎等人以元老亲自组建政党将会失去其不偏不倚的地位为由而反对。下野后的伊藤甚至向天皇推荐大隈、坂垣这个政党首脑继任内阁首脑。

在第3、4届伊藤内阁之间，日本共经历了第1届大隈重信内阁（1898 年 6 月—1898 年 11 月）和第2届山县有朋内阁（1898 年 11 月—1900 年 10 月），这两届内阁，前者是因为新组宪政党内部的旧自由党派与旧进步党派之间利益分配不均问题而垮台，这一日本历史上首次由政党组建的内阁“阵容是明治宪法下最像政党内阁的阵营”[8]255，其本身执政就充满突然性，正如坂垣所言：“我真感到意外，而且深知自己不是这种材料”[8]308。而山县有朋内阁垮台的部分原因在于山县未能满足宪政党分权的要求，导致双方合作破裂，而失去了宪政党的支持。通过对这两届短命内阁垮台原因的考察，坚定了伊藤博文创建“国家政党”的理念。1899 年 4 月，伊藤在长野发表演说称：“宪法政治的本义在于强调必须创立以国家福祉为要领的真正政党，而非以党利为主”。伊藤博文构想中的政党是为了皇室服务、遵顺宪法的政治力量，而非为特定阶层服务的团体。为此，伊藤拒绝宪政党邀请其当宪政党党首的好意，致力于组织新党。为表明新党为国家服务的立场和争取保守派元老的支持，伊藤博文特意将其命名为“会”，而非“党”。1900 年 9 月 15 日“立宪政友会”成立，并发表党的宣言、纲领，设总裁1名，总务干事若干名，干事长1名和若干干事，人选及人数都由总裁决定，实行总裁专制，由伊藤博文担任总裁。政友会广泛网罗以旧自由党为主力的民党势力，特别是星亨更是其创立政友会的得力助手，“伊藤公爵虽与其亲信计议，要广收自由党以外的人才，但其中心势力最后仍是旧自由党”[8]320。伊藤博文并于 1900 年 10 月组成第4届内阁，其阁僚绝大部分属于政友会成员。伊藤博文强调其为“天皇大权下的政党和政党内阁。”表明伊藤对“非政党内阁”原则的一次修正。

伊藤博文以政友会为基础组建的内阁，在获取众议院支持的同时，却在增税案等问题上遭到贵族院内部的保守势力的反对。尽管伊藤借助天皇亲裁强令通过了增税案，但却未能解决财政问题而选择辞职。在此后的政治生涯上，由于政友会长期在众议院占优势，党首伊藤博文也视各届内阁的国家政策而遥控其成员选择坚持或反对政府，作为在野党，党首伊藤的地位相对尴尬，“当伊藤为首相时，他身为元老兼总监不发生矛盾，而当他不是首相时，元老和总裁的地位就要冲撞”[8]323。一方面，伊藤创建政友会的目的就是为了支持国政顺利运行，但另一方面，作为在野党，必然会寻求获取执政的机会，意味着和内阁不能一致。更多数情况下是内阁为寻求政友会的支持而向伊藤博文妥协。如，桂太郎首相在扩充海军军费、继续增征田赋等提案问题上频频与伊藤博文妥协，最终双方达成秘密协议。“大概伊藤的内心，是认为通过议会的反抗来掌握政府不可，而希望通过与政府保持密切关系来圆滑地掌握政府”[8]331。伊藤博文以这样的方式牵制政府引发了内阁一些实权领导人的不满，山县有朋在上奏中谈及到：“目前时局不允许内阁更迭，应举国一致解决对俄问题。但伊藤作为政友会总裁往往掣肘内阁行动，有阻碍国政前进道路之虞。故若使伊藤辞去政友会总裁、就任枢密院院长一职，齐心协力援助内阁，则国家的幸福莫过于此”。同时，政友会内部亦有所反对伊藤在会内的独断专横作风，1903 年4 月中旬政友会内部发生的反对总裁专制的“大阪造反”一事表明了伊藤对政友会的绝对控制的时期已经一去不返。在这样的情况下，伊藤博文受任为枢密院院长，并辞去了政友会总裁一职，开始逐渐淡出政党活动。

综上所述，伊藤博文的政党观经历了一个巨大的转变历程：在颁布宪法、召开帝国会议之前对它畏之若虎；到之后视之为政治性工具，将其作为获取政治斗争优势的筹码，从刚开始的借助他党力量到最后的创建政友会，所进行的政党活动最终都是为了建立“举国一致”的国家体制而服务。甚至大隈重信等人所进行的创党活动，也得到了伊藤的支持。从客观而言，伊藤作为明治宪政的创始者，在政党政治上所发生的转变，对于当时日本政党发展是一种激励，政党这一不受宪法明文承认的政治物成为影响近代日本进展的重要因素，“政党借助于同议会的紧密依赖关系，以宪法赋予的预算审议权等各项权力为武器，最终战胜了藩阀保守势力的超然主义”[6]60。其中伊藤博文功不可没。但是，由于这一转变目的的不纯洁性，致使日本近代政党存在的基础极为脆弱：（1）伊藤博文所主张的政党并非是代表民意的团体，国民性严重不足；（2）政党领袖拥有至上的权力，缺乏党内民主；（3）政党必须同其他非政党势力联合才可发挥其政治力量，缺乏独立性。伊藤博文的政党观，代表了其同时代的诸多开明元老的理念，甚至连最初反政党的顽固份子山县有朋最后也默许了政党政治的存在。endprint

[參 考 文 献]

[1]张千帆.宪法学导论[M]. 北京，法律出版社，2008：406.

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[责任编辑 李 颖]

Abstract： The father of Meiji constitution Ito Hirobumi's party politics view has experienced a process of transformation from the original concept of "evil party" to the final "party tool theory". This change was based on the Japanese parties' dynamic politics activities after the Meiji constitution was promulgated. Along with the change of party politics view， Ito took different measures on the constitutional political practices on the parties. At the beginning he avoided particularly talking about political parties in the constitutional text and suppressing the political parties， and compromised afterwards to all kinds of parties due to the political need， and created Seiyukai finally. The transition of his view of party politics and practices has a great influence on modern Japanese parties' political activities.

Key words： Ito Hirobumi； party polities； Meiji constitution； Seiyukaiendprint