新《预算法》背景下进一步加强财政专户管理的思考

文/胡娟

新《预算法》背景下进一步加强财政专户管理的思考

文/胡娟

财政专户是财政部门为履行财政管理职能，在商业银行开设的银行结算账户，该类账户用于保证具有专门用途的特定财政资金专款专用。财政专户的这种管理方式在特定时期内对财政资金的规范管理、保证专项资金支出、防止财政专项资金被挤占挪用等方面起到了积极作用。同时，财政专户的存在使得部分财政资金游离于国库之外，这也带来了一些问题，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》（简称“新《预算法》”），新《预算法》在国库管理权方面保留了央行经理国库制，但仍允许财政专户存在。本文以江苏某市为例，对新《预算法》颁布后基层财政专户问题进行探讨，粗略谈谈以下思考。

一、新《预算法》背景下财政专户管理现状

加强财政专户管理对于贯彻落实新《预算法》和实现国库集中支付改革预期目标具有重要的意义。我国财政专户的出现始于中央推行“收支两条线”管理。1996年，财政部印发《预算外资金管理实施办法》（财综字〔1996〕104号），首次提出“财政专户”这一概念。作为一项临时性的过渡政策，财政专户在一定时期内发挥了应有的作用，然而，随着财税体制改革向纵深推进，财政专户管理出现了一些新情况、新特点。

（一）资金存量大，存在分流库款现象

在资金运转环节，财政专户占据着大量的资金，财政资金分流现象严重：有专为预算安排正常支出的专项资金，有用于非实际支出需要的资金划转，另外还有季末、年末以各类明目隐蔽地将资金拨付到财政专户。资金进入财政专户，游离于国库监管之外，形成体外循环。以2016年12月 31日年终决算日江苏某市县级41个财政专户为例，当日财政专户账户余额共计103412.36万元，而当日国库库存仅为16100.89万元。

（二）资金集中于专项和非税收入专户，且非税收入涉及土地等过渡户多，管理难度大

从该市财政专户类型划分看，截至2017年6月末，市本级撤销社保基金专户6个，尚有各类财政专户41个，主要集中于非税收入专户、社保基金专户、特设专户、专项支出专户、其他专户五类，其中，专项支出专户18个，非税收入专户13个，占财政专户总量绝大比重。据调查，该市上缴非税收入的过渡户有三种类型：一是财政部门开设的专户，包括土地出让保证金专户、罚没收入专用账户；二是一些单位开立的专户，或者直接将收缴的非税收入存储于其基本账户，如土地交易中心专户；三是在商业银行开立的用于定期划转的非税收入汇缴专户。其中，土地出让保证金专户和土地交易中心专户沉淀资金数额大，又因涉及土地的款项来源复杂，一定程度上增加了非税收入的管理难度。

（三）资金存在一定程度的占压、挪用现象

非税收入专户本应核算各缴款单位上缴的各类非税收入款项，但实际操作中，一些专户的资金来自于其他财政专户的划转，如财政部门一般在季末、年末集中向各专户拨款，存在通过部分非税收入专户帮助商业银行完成存款指标的现象。用于核算特定用途的专项支出专户单独开户多，如支农专项、农业综合开发资金、涉农补贴资金等。此外，一些非税收入尚没有纳入预算内管理，因此，每月人民银行与财政部门间对于未纳入预算内管理的非税收入部分对账无法进行，便给搭车收费、坐支非税收入行为留下可乘之机。

（四）财政专户资金运转的透明度较低

由于地方财政专户的存在，使得巨额财政资金通过财政专户运作，在一些时点，各类财政专户的资金金额甚至超过同期国库库存余额。大量的财政资金游离于国库之外，一方面造成国库无法对这部分专户资金收支的真实性和准确性有效审核和把关，增加了人民银行国库部门对财政预算资金收支活动的监管难度，另一方面，财政资金大量沉淀于专户，不利于盘活财政资金和对其合理利用，也造成了财政收支信息反馈迟缓，影响财政部门对专户资金的有效管理和全面监督。

（五）资金增值运作不规范，风险增加

在目前机制下，地方财政为实现资金的保值增值，普遍做法是将财政专户资金以定期存款的形式存放于商业银行，由财政部门自行确定存款银行、存款规模和存款期限，在商业银行市场化经营的当下，若其经营不善，即使已出台《存款保险制度》，相较于巨额的财政资金存款，商业银行所能赔付的金额极其有限。因此，尤其在金融环境不佳的阶段，财政专户存款面临的风险较大。

二、当前财政专户管理中存在的问题

（一）法规制度建设落后，国库对财政专户开立缺乏有效监督

《国家金库条例》（国发〔1985〕96号）第十一条及《国家金库条例实施细则》（财预字第68号）第十条规定国库有监督财政存款的开户和财政库款的支拨权限，但并没有在相关法规制度中进一步明确国库监督财政存款开户方面的监管标准和监管措施，使人民银行国库部门未能有效介入该项工作，在财政专户的开立环节缺乏有效监管。

（二）非税收入专户征收主体多，收入来源杂，致“九龙治水”现象时有发生

非税收入的执收单位分散，既有代行政府职能的社会团体及其他组织，又有行政事业性单位。以国土资源部门为例，其对相关单位非税收入的征收包括征地管理费、土地复垦费、土地复垦保证金、征地补偿安置费、土地登记费、耕地开垦费、土地闲置费、土地评估师考试费、矿产资源补偿费等多种收费项目，此类非税收入的征缴单靠一个部门无法完成，而要以国土资源部门为主体，分别采用不同的方式进行征收。这种多部门征收、多头管理的格局，给非税收入的征缴造成混乱，同时也给非税收入专户的管理造成了困难。

（三）通过财政专户过渡调节预算收入完成进度现象时有发生

受非税收入资金管理方式的影响，除少数非税收入可直接缴入国库外，绝大多数非税收入均要通过财政汇缴专户缴入国库。目前，非税收入的缴库方式通常分为执收单位开票、银行收款、财政部门缴库三个环节。由于国家尚未出台全国统一的非税收入收缴管理办法，加之各级地方政府制定的非税收入管理办法大多未明确财政汇缴专户资金的缴库时限，如土地出让收入缴库的宽限期为10个工作日。于是，财政汇缴专户成为地方财政部门调节预算收入进度的“蓄水池”:在当期预算收入计划已完成情况下，地方财政部门就会延缓非税收入的入库进度；反之，就会加快非税收入的入库进度，给地方财政部门调节预算收入进度提供了便利条件。

（四）沟通协调机制不健全影响对财政专户的清理

近年来，针对地方财政专户数量过多问题，财政部曾多次组织开展对财政专户的清理工作，并在《财政专户管理办法》中明确规定财政专户资金使用政策已执行到期、开立财政专户依据的文件废止等应当撤销财政专户的情形。但是，此前财政部开展的财政专户清理工作是通过地方各级财政部门自行清理并逐级汇总上报的形式进行的，缺少人民银行等相关业务监督管理部门的共同参与。因此，这种由财政部门单方面组织开展的地方财政专户清理工作，尽管取得了一定成效，但由于缺乏部门间协调配合机制，导致地方财政专户的开立、撤销和变更等信息无法与相关部门共享，最终影响地方财政专户清理工作的效果。

三、规范专户管理的对策建议

（一）完善国库法规制度建设

依法审核监督财政专户开立权限，是国库部门确保预算收入全部纳入国库单一账户管理的有效手段，对于盘活国库资金，实现国库集中支付改革预期目标有重要影响。因此，建议结合新《预算法》的相关规定和国库业务发展新变化，适时修订《国家金库条例实施细则》、《预算法实施条例》，明确国库监督财政存款开户的监管标准和可采取的监管措施。

（二）统一非税收入管理方式

完善非税收入资金管理，将非税收入全部纳入预算管理，并统一纳入国库单一账户进行核算。人民银行总行和财政部等相关部门可共同研究制定全国统一的非税收入管理办法和非税收入收缴流程，最大限度地简化非税收入收缴环节，由非税收入执收单位开票，缴款人直接通过商业银行将款项上缴国库，减少非税收入在专户的沉淀时间。方式，收集存量财政账户的相关业务信息，为财政专户的清理工作提供详细、准确的数据。财政部门依据人民银行收集的账户信息，鉴别和撤销不规范的专户，对其进行动态跟踪管理。

（四）加强对存量财政专户的监管，渐进式取消专户

由于目前我国财政专户存量大、涉及面广，加之受诸多条件制约，对于专户的清理工作不会一蹴而就，因此，基层央行在采取“疏堵治理”的同时，应对存量专户加大监管力度，全面发挥人民银行管理国库的职责，对国库资金收缴和支拨加强事中监督。一方面，严格柜面监督审核：对未经国库部门备案的财政专户，严禁向其拨付资金；对不符合预算安排的

（三）建立健全部门协调机制

建立健全部门协调机制。对于财政专户的清理整顿工作，可由财政部会同人民银行及其他有关部门共同开展，各部门通过制度性规定明确在专户清理中各自的业务分工和职责权限。人民银行可通过人民币账户结算管理系统中财政存款账户信息和商业银行上报的财政存款账户信息等多种国库资金，严禁拨入财政专户。另一方面，通过国库集中收付管理流程的再造，逐步实现将财政收入全部直接划缴至国库单一账户，真正实现由“国库单一账户体系”到“国库单一账户”的转变。

（作者单位：中国人民银行句容市支行）