我国城乡规划地方立法问题研究

□ 侯广红，汪 栋

（山东农业大学文法学院，山东 泰安 271018）

我国城乡规划地方立法问题研究

□ 侯广红，汪 栋

（山东农业大学文法学院，山东 泰安 271018）

我国自2008年1月1日实施 《城乡规划法》以来，各地纷纷依照 《城乡规划法》制定城乡规划地方法规，特别是2015年修改后的 《立法法》将城乡规划立法权扩大到所有设区的市之后，制定城乡规划地方法规的城市日渐增多。通过对城乡规划地方立法情况进行梳理后发现，受立法体制、城乡二元结构、立法专业化水平、公众参与意识等因素的影响，我国城乡规划地方立法仍存在缺乏地方特色、可操作性不强、部门利益倾向、行政机关主导立法等诸多问题。对此，本文提出了更新立法观念、提升立法质量、改进各主体诉求表达方式、构建立法配套程序等建议，以期为完善我国城乡规划地方立法提供参考。

城乡规划；地方立法；立法质量；立法理念

2015年3月，我国修改后的《立法法》将拥有地方立法权的主体扩大到所有设区的市，这表明所有设区的市均可以就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项进行立法。城乡规划是城乡建设与管理中的重要事项，指的是政府为了实现城市、乡村经济社会共同发展而协调城乡的空间布局和基础建设的综合部署。城乡规划具有综合性、全局性和战略性，规划得当能够确保城乡的土地资源和公共设施得到合理配置与充分利用。换言之，合理的城乡规划通过立法能够得到保障，立法是规范城乡规划的根本之道。

目前，学界从立法角度对城乡规划的研究成果颇多，但大都是对《立法法》修改之前的研究。随着修改后的《立法法》的颁布，城乡规划地方立法扩容，对该问题的研究内容将变得更加丰富。

一、我国城乡规划地方立法状况

城乡规划地方立法就是各地方根据本行政区域的实际情况，依据 《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国城乡规划法》制定地方性的城乡规划条例、办法或实施细则等，用于指导本行政区域内的城乡规划。

在《立法法》修改前，享有地方性法规制定权的“较大的市”有49个，包括省、自治区人民政府所在地的市27个，经国务院批准的较大的市18个以及经济特区所在市4个，与此对应，“设区的市”中尚没有地方立法权的有235个。［1］2015年《立法法》修改后，地方立法权扩大到所有设区的市。因此，拥有地方立法权的主体包括省、自治区、直辖市；省、自治区人民政府所在市；国务院批准的较大的市；经济特区所在市及其他设区的市五类。

（一）省、自治区、直辖市城乡规划立法

目前，我国共有23个省、5个自治区和4个直辖市。这一类主体的城乡规划立法状况如下：

表1 省、自治区、直辖市城乡规划立法状况

除我国台湾省以外，其他22个省、5个自治区和4个直辖市均制定了城乡规划地方法规。已进行城乡规划立法的省、自治区、直辖市占比情况如下：

图1 省、自治区、直辖市已立法占比情况

（二）省、自治区人民政府所在市城乡规划立法

省、自治区人民政府所在市共有27个，这一类主体的城乡规划立法状况如下：

表2 省、自治区人民政府所在市城乡规划立法状况

到目前为止，拉萨、太原、兰州、长沙4市未制定城乡规划地方法规，其他23个市均已制定城乡规划地方法规。已进行城乡规划立法的城市占比情况如下：

图2 省、自治区人民政府所在市已立法占比情况

（三）国务院批准的较大的市城乡规划立法

为了解决地方立法权问题，国务院于1982年创设了较大的市这一概念。自此，获得较大的市称号的城市就拥有了地方立法权。国务院先后分四次共批准了19个较大的市，其中，重庆市于1997年设立为直辖市，不再属于较大的市。因此，目前国务院批准的较大的市共有18个。这一类主体的城乡规划立法状况如下：

表3 国务院批准的较大的市城乡规划立法状况

到目前为止，除吉林市和本溪市未制定城乡规划地方法规外，其他16个城市均已制定城乡规划地方法规。已进行城乡规划立法的城市占比情况如下：

图3 国务院批准的较大的市已立法占比情况

（四）经济特区所在市城乡规划立法

深圳、珠海、汕头、厦门为我国4个经济特区(1980年成立)，这一类主体的城乡规划立法状况如下：

表4 经济特区所在市城乡规划立法状况

到目前为止，深圳市未制定城乡规划地方法规。除深圳市外，其他3个经济特区所在市均已制定城乡规划地方法规。已进行城乡规划立法的经济特区所在市占比情况如下：

图4 经济特区所在市已立法占比情况

（五）其他设区的市城乡规划立法

目前，我国共有284个设区的市，包括省、自治区人民政府所在地的市27个，经国务院批准的较大的市18个以及经济特区所在市4个，其他设区的市235个。这一类主体的城乡规划立法状况如下：

表5其他设区的市城乡规划立法状况

由于获得立法权的时间较短，到目前为止，只有7个城市制定了城乡规划地方法规。已进行城乡规划立法的城市占比情况如下：

图5 其他设区的市已立法占比情况

根据以上统计可知，截止到目前，拥有地方立法权的主体有80个已颁布地方城乡规划条例（规定）。其中，省、自治区、直辖市31个；省、自治区人民政府所在市23个；国务院批准的较大的市16个；经济特区3个；其他设区的市7个。各类主体城乡规划立法占所有城乡规划地方立法的百分比情况如下：

图6 各类主体立法占比情况

如图所示，其他设区的市所占比重较小。地方立法权扩容之后，其他设区的市将成为立法的主要主体，未来将陆续制定城乡规划地方法规。

二、城乡规划地方立法中存在的问题

（一）内容设置不科学

⒈缺乏地方特色。地方性是地方立法的灵魂和标识。［2］城乡规划具有很强的地域性，《立法法》赋予地方立法权，就是为了让地方结合本地实际，制定出具有地方特色、符合地方实际的城乡规划法规，以更好地指导本行政区内的城乡规划。但在城乡规划地方立法过程中，由于人力、物力及财力有限，立法人员缺乏专业知识，导致一些城乡规划法规缺乏地方特色，照抄照搬上位法现象严重。城乡规划地方法规在结构上与《城乡规划法》高度一致，或是改变其语句表达方式，或是重新调整条文顺序，大多没有结合地方实际，使地方立法容易沦为形式主义的文本，缺乏针对性和可操作性，进而降低其权威性。［3］同时，这种缺乏地方特色的重复立法也不利于我国的法制建设。

⒉可操作性不强。可操作性就是要求城乡规划地方法规具有可执行性，能解决实际问题。但到目前为止，我国大多数城乡规划地方法规都缺乏针对性和可操作性。可操作性不强是城乡规划地方立法乃至所有地方立法普遍存在的缺陷。现行的城乡规划地方法规在内容上对规划编制作了较多规定，但对规划管理、操作程序、监督检查、法律责任规定得较少、较笼统，操作性不强。［4］例如：某市城乡规划法规中未对公众特别是利害关系人的城乡规划监督作出规定，没有统一的信息公开平台，未建立信息公开、查询制度，公众很难知晓城乡规划管理的有关事项。一旦遇到与自身利益相关的实际问题时，利害关系人就会发现法规条文规定得不明确，难以维护自身利益。

⒊乡村规划立法相对滞后。长期以来，我国的法律制度和规划管理体系实行的是城乡分离的二元体制，“城市中心主义”思想浓厚，重“城市规划”、轻“农村规划”现象严重。［5］即城乡分离，城乡在规划管理上的标准不一致。城乡规划地方法规中对城市规划作了详细的规定，而乡村规划严重滞后。乡村规划立法的滞后导致乡村建设规划及管理相对迟缓，在乡村建设规划中甚至出现了以村容规划代替乡村建设规划的现象，严重影响了乡村建设与发展，导致城乡差距愈来愈大。

（二）各方主体利益表达不均衡

⒈部门利益倾向。在地方立法中，法规草案由政府相关部门工作人员起草，容易产生部门利益倾向。即在起草法规时，规划部门把自身的利益放在首位，让部门利益通过法规得以体现，从而实现利益的法制化。具体而言，草案起草完毕经起草部门初步讨论同意，报送主管机关批准同意后形成征求意见稿，征求相关各方意见。在征求意见稿中，如若存在对其他部门不利的规定，相关部门就会建议对法规内容进行修改，以维护这些部门的利益。各部门对草案提出修改意见，会导致一些具有创新性、实效性但有违各部门利益的内容被删改。因此，法规草案往往会带有较深的政府职能部门痕迹，成为扩大政府职能部门职权和自身利益的手段。［6］

⒉行政机关主导立法。党的十八届四中全会通过的 《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调：发挥人大和人大常委会在立法工作中的主导作用，明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化。可以说，加强地方立法工作机制创新，改变行政机关主导立法为人大主导立法，既是我国深化改革、建设社会主义法治国家的必然要求，同时也是社会发展的现实需要。［7］立法权是人大及其常委会的重要职权，在理论上，应由人大主导立法，而且这种主导作用要体现在立法的每一个阶段，即从立法初衷到立法建议的提出，从立法调研到立法协商，每一个过程都应该有人大的身影，也都离不开人大的引领。［8］但现实中，行政机关被赋予了很大的权力，具有主导地位，体现在立法过程中即行政机关往往拥有绝对话语权，是掌握立法信息的绝对主体。由于人大及其常委会立法资源有限，法律草案一直由行政机关相关部门负责起草，审议和表决等过程也由行政机关主导，因而人大及其常委会难以发挥主导作用。

⒊公众参与严重不足。当前，我国城乡规划地方立法中公众参与处于“象征性”参与阶段。在立法过程中，如若公众广泛参与，他们的意愿能最大程度地受到尊重，则制定的城乡规划地方法规就能最大程度地维护公众利益；但在实际的城乡规划地方立法过程中，公众表达意见渠道不畅，其诉求得不到充分的表达，当然就谈不上维护公众利益。城乡规划地方法规草案一般由城乡规划部门的领导、专家和实际工作者起草，普通公众难以参与其中。征求意见，一般采取书面征求意见或召开听证会的方式。这一阶段，公众参与只能对法规草案中的某一部分提出意见或建议，并不能产生实质性的影响。法规草案的修改过程大多是公众意见表达的空白期，同时，过于单一的表达渠道也严重影响了公众参与城乡规划地方立法的积极性。

三、存在上述问题的原因分析

（一）立法体制的影响

我国的立法体制统一而又分层。统一即下位法不得与上位法相抵触。我国的地方立法大致分为两类：执行性立法和创新性立法。在地方立法实践中，由于受传统思想以及我国单一的政治体制的影响，地方立法更多的是执行性立法。［9］城乡规划地方立法也属于执行性立法。由于下位法不得与上位法相抵触，因此，受保守、缺乏创新的立法体制的影响，地方不愿意冒风险去创新，导致地方立法很容易成为国家立法的翻版。例如：城乡规划地方法规依据《宪法》《立法法》及《城乡规划法》制定，不仅缺乏地方特色，可操作性不强，而且重复立法现象严重。

（二）我国长期存在的城乡二元结构的影响

我国是典型的二元社会，长期存在的城乡二元结构严重影响了乡村建设与发展，导致城乡差距日益加大。城乡二元结构，在经济上体现为收入水平、消费水平的差异；在社会发展上体现为基础设施建设、教育、医疗卫生及社会保障等方面的差异；在行政管理上体现为城乡分治，重“城市规划”、轻“农村规划”现象严重。体现在城乡规划地方立法中，则是忽视乡村建设规划，导致乡村规划立法相对滞后。然而，城乡是不可分割的整体，只有城乡协调发展，经济社会才能协调健康发展。随着经济社会的发展和城镇化进程的加快，城乡二元结构已不适应城乡统筹发展的需要，城乡一体化发展已成为趋势。

（三）立法专业化水平不高

地方立法是专业性很强的工作，城乡规划又具有很强的技术性，因此，城乡规划地方立法的难度系数较高。城乡规划地方立法涉及各主体、各部门、利益集团和普通公众，关系比较复杂。前期的立法调研工作量大，草案起草水平要求高，之后的城乡规划地方法规的修改与完善等都要求立法主体在具备城乡规划技术性知识的同时，还应掌握丰富的法律知识，拥有良好的法律素养。然而，在实际工作中，立法人员素质相对较低，规划专业知识不足，法律知识匮乏。同时，地方立法人员固守传统的“政府管理”思维，认为地方立法就是地方政府规章，不重视地方人大及其常委会在地方立法体制中的重要作用。［10］以上种种，导致城乡规划地方立法质量不高，部门利益倾向严重，行政机关主导立法，人大难以发挥作用。

（四）公众参与意识不强

在我国，传统“官本位”思想还很严重，公众参与有限，表现为法治意识不强、参与积极性不高。目前，我国正处在社会转型期，管理公共事务、调节社会矛盾主要依据相关政策，法律的作用居于次要地位，加之一些干部习惯于用政策，不善于用法律，因而人们对立法的需求和监督没有那么迫切，对条文规定的内容没有那么关心，认为法规规定是否具体关系不大，主要还是要靠政策。［11］公众法治意识比较淡薄，这种认识反映到立法工作中就是参与严重不足。近年来，随着公众知识水平的提升，法治意识有所增强，其参与公共事务管理的积极性有所提高，已通过听证会的方式加入到城乡规划地方立法中，但由于城乡规划地方立法对专业知识、法律知识要求较高，因而公众参与还存在一定的难度。

四、城乡规划地方立法完善路径

（一）更新立法观念

⒈统筹城乡规划。城乡二元结构使得城乡规划地方立法中乡村建设规划相对滞后。从立法角度解决问题，就要转变观念，统筹城乡规划，在城乡规划地方立法中将城市和乡村作为一个整体进行规划分析，对城市和乡村中的各发展要素进行合理布局，向城乡一体化迈进，促进城乡共同发展。

⒉树立开门立法观念。城乡规划地方立法由规划部门起草，行政机关主导，各部门之间相互博弈，部门利益倾向严重，导致立法机关缺少话语权。在法规出台之前，通过听证会的方式向公众征求意见，但因公众参与严重不足，使得听证方式流于形式。因此，城乡规划地方立法应树立开门立法观念，集思广益，让不同利益群体之间开展协商对话，以遏制部门利益。开门立法将立法全过程公开，有利于接受社会监督，使得城乡规划部门在起草草案时较少掺杂部门利益，更多地考虑公众利益。

⒊借鉴发达国家的先进经验。发达国家地方立法起步早，城乡规划地方立法体系相对完善，有许多先进经验值得学习和借鉴。例如：英国自第一部《城乡规划法》（1932年）颁布以来，虽经历了多次修改，但其核心内容并没有改变，即把城、乡视为空间上相互关联的整体，在规划上予以同等对待，各层次的规划政策或文件中必须包括城、乡两方面的内容。［12］韩国积极完善公众参与程序，大力支持非政府组织参与立法。因此，在城乡规划地方立法工作中，应借鉴发达国家的先进经验，分析总结我国城乡规划地方立法过程中可能出现的问题，结合当地实际，这样，才能制定出具有地方特色的城乡规划法规。

（二）提升立法质量

⒈立法前进行充分调研。没有调查，就没有发言权。一部反映民情、代表民意的良法，不是主观臆造出来的，而是来自于对实际情况的充分了解和把握。在立法之前，如果不进行充分调研，就难以作出正确的决断，制定的法规就可能存在脱离实际的可能。因此，要加强立法调研和准备工作，研究法规的可行性，做好草案起草工作，提高立法质量，使立法符合地方实际。

⒉增强立法的可操作性，即把提升立法质量这一要求贯彻到法规的立项、起草、征询、审议等过程中。城乡规划地方立法讲求实用，不要一味追求完整性而照抄照搬上位法，而是要根据地方实际情况，需要几条制定几条。号召性条款尽量少些，规划管理、操作程序、监督检查、法律责任等内容尽量细化。同时，法规的语言表述应力求准确、简练。

⒊注重立法创新。地方立法往往缺乏可操作性，对此，要注重立法创新，体现地方特色，增强立法的针对性、可操作性。例如：加强立法机关与公众的沟通，制定针对性强的地方法规，规范和完善城乡规划的编制审批程序与内容、行政许可审批与决策程序和要求、行政执法与司法程序、规划的公众参与程序和规划实施监督制约机制等，完善各项具体实施细则。［13］

⒋提高立法人员专业化水平。城乡规划地方法规起草拟定亦或修改、完善，都要求立法者拥有良好的法律素养、丰富的法律知识和较高的立法技术。因此，从一定程度上说，立法人员的专业化水平能够决定立法质量的高低。在实际立法工作中，由城乡规划部门人员起草规划法规草案，其法律知识相对匮乏。因为较高的立法技术不是普通规划部门人员可以轻松掌握的，需要通过系统的法律知识学习，有一定的法律专业知识积累。针对这一现象，可以建立地方立法助理制度，聘请具有立法专门知识的人员协助立法机关及其组成人员履行立法职责、完成立法工作。［14］

（三）改进各主体诉求表达方式

⒈加强部门之间的沟通协调。城乡规划地方法规由城乡规划部门负责起草，容易产生部门利益倾向。其他相关部门在征求意见稿中表达意见，如若法规中有对其部门不利的规定，就会提出修改建议，以维护本部门的利益。但当规划部门与其他部门意见出现分歧时，就会出现各方争执、互不妥协的情况，严重时还可能导致立法搁浅。为了确保立法工作的顺利进行，各部门应加强立法协调，建立协商与对话机制。当出现意见不一致的情况时，应积极沟通协调，争取达成一致。同时，通过各部门之间的相互牵制能够减少部门利益倾向，维护公众利益。在立法过程中，要着眼于全局利益和公众的根本利益，运用“立法决策同改革决策、发展决策相统一”的原则，以法律法规为依据，认真做好协调把关工作。［15］

⒉发挥人大的主导作用。人大主导立法，其主导作用应体现在立法的每一个阶段。立项、起草、审议、修改、表决等过程都应该由人大引领。因此，人大及其常委会要改进工作方式，优化人员构成，让人大的立法权真正发挥主导作用。在城乡规划地方立法中，虽然立法机关的立法资源有限，由城乡规划部门起草立法草案，但并不代表不需要人大参与其中，而是需要人大提前介入立法的各个环节。

⒊完善公众参与机制。城乡规划地方立法不仅需要立法机关、行政机关的参与，也要充分听取公众的意见。赋予公众参与权与表达权，可以解决城乡规划地方立法中涉及公众利益的问题，从而保障立法的科学化和民主化。对此，可以通过书面征求意见，召开座谈会、论证会等多种途径和方式听取公众意见，增加公众参与的方式、途径等。在采用公开方式进行立法时，要考虑规划的性质、公示的期限、公示成本、公示效果等因素，对公众权益影响越大的规划越要采取便于公众知晓的途径，或规定至少采用某种方式以便于公众知晓。［16］

（四）构建立法配套程序

⒈强化宪法监督制度。《立法法》修改后，立法主体增多，所有设区的市都可以进行城乡规划立法，这样，宪法监督即被提上更紧迫的日程。对城乡规划地方立法进行宪法监督可以实现国家、地方与个人多方利益的平衡。宪法监督或称违宪审查制度的核心要义是要解决两个问题：一是如何发现具有违宪嫌疑的事实，二是如何对违宪事实作出判定和处理。［17］城乡规划地方立法具有极高的法治价值，但在立法过程中仍存在地方保护主义、部门利益倾向。因此，要强化城乡规划地方立法的宪法监督制度，按照“有法必备、有备必审、有错必纠”的要求，建立备案审查制度和违宪、违法专门审查制度，以提高地方立法质量。

⒉完善立法信息公开机制。信息公开是公众参与的前提。城乡规划地方法规与公众息息相关，对于立法的各程序步骤，公众都有权知晓并参与。立法信息公开可以保障公众的知情权，提高公众参与立法的积极性。城乡规划地方立法中规划部门将法规草案送交审议之前要进行公告，征求公众意见，草案通过之后应将定稿向公众公布。但在现实中，地方在城乡规划立法的起草、审议、修改及完善各环节都没有及时向社会公开，公众对于立法内容是否侵害了他们的利益等一无所知。因此，在城乡规划地方立法过程中，应采取公告、宣传等多种方式及时公开立法各阶段的信息，这样，才能充分保障公众的知情权，为公众参与城乡规划地方立法提供便利条件。

⒊完善法规配套制度。地方城乡规划条例只是地方城乡规划的主干法，依然需要相关配套的法规、规章与其配合，所以，“地方立法机关应当适时更新和完善其他法规、规章以及相关的规范性文件、技术标准等，建立以地方城乡规划条例为主体的完整的地方城乡规划”。［18］这样，才能促使地方制定科学的城乡规划，确保城乡土地资源与公共设施的合理配置与充分利用，促进城乡一体化发展。

⒋设立立法联系点。立法联系点即在基层建立的协助立法单位，是公众直接参与立法的重要载体。作为一个平台，立法联系点可以收集基层的社情民意。设立基层立法联系点，可以直接听取公众的意见，更好地开展立法工作。因此，可以在高校、社区、企业等设立立法联系点，通过联系点收集城乡规划立法及其他方面地方立法的信息，反馈公众的意见和建议，协助相关部门开展立法工作。

⒌成立立法专家咨询库。专家参与可以确保更好地立足于实际，将法学理论知识与立法实践结合起来，以保证立法的科学性、提升立法质量。成立立法专家咨询库，扩大与公众的接触范围，加强各主体之间的沟通协调，能够确保立法的民主性。为保证专家具有代表性、专业性，各地应聘请各行业的立法专家库成员，如在公检法部门、高校、律师事务所等择优筛选立法专家库成员。

修改《立法法》，授予地方立法权、规范授权立法，标志着我国已进入由“有法可依”到“良法善治”阶段。立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。因此，坚持立法先行，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，能够为全面推进依法治国提供基本遵循。

［1］郑磊，贾圣真．从“较大的市”到“设区的市”：地方立法主体的扩容与宪法发展［J］．华东政法大学学报，2016，（04）：86-99．

［2］姚爱国，凌冰，吴伟．设区的市开展城乡规划地方立法若干问题之思考［J］．规划师，2015，（12）：25-30．

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［4］方慈，王金山，张侠，陈红娟，黄志英．河北省城乡规划立法研究［J］．河北科技大学学报（社会科学版），2011，（03）：50-55．

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［9］杨君杰．城乡规划地方立法研究——以《云南省城乡规划条例》为例［D］．昆明理工大学硕士学位论文，2011．

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［18］刘鸿．论我国地方城乡规划制定法规的完善［D］．安徽大学硕士学位论文，2013．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Since the promulgation of the Urban and Rural Planning Law in 2007，since January 1，2008，all localities have formulated local laws and regulations for urban and rural planning in accordance with the Urban and Rural Planning Law．In particular，the new “legislation” in 2015 will extend the legislative power of urban and rural planning to the cities all districts．Based on the summary of local urban and rural planning legislation，found by the legislative system of urban and rural areas，two Yuan structure，legislation of professional level，social participation and other factors，urban and rural planning of local legislation in China there is a lack of local characteristics，operability is not strong，prone to many problems，departmental interests of administrative organs leading legislation．To solve these problems，put forward legislative ideas，update and improve the quality of legislation，improve the legislative construction of the main demands of expression，supporting the program path to improve the local urban and rural planning legislation，in order to urban and rural planning legislation in China to make a modest contribution．

Key words：urban and rural planning；local legislation；legislative quality；legislative idea

A Study on Local Legislation of Urban and Rural Planning in China

Hou Guanghong，Wang Dong

D922．297

A

1007-8207（2017）09-0022-09

2017-06-15

侯广红 （1992—），女，山东临沂人，山东农业大学社会管理与政府法治专业硕士研究生，研究方向为地方政府法治建设；汪栋 （1968—），男，安徽肥东人，山东农业大学文法学院法学系主任，教授，硕士研究生导师，研究方向为宪法与行政法。

本文系山东省社会科学规划项目 “法治中国建设视野中的宪法实施与监督程序研究”的阶段性成果，项目编号：15CFXJ34。