公产法视角下的公务用车制度改革——以F省第一轮公车改革实施情况为例

陈晓勤

(福建行政学院 法学教研部，福建 福州 350001)

法律科学

公产法视角下的公务用车制度改革——以F省第一轮公车改革实施情况为例

陈晓勤

(福建行政学院 法学教研部，福建 福州 350001)

公务用车的法律定位是行政公产。从F省第一轮公务用车制度改革的实施情况看，公务用车在设置上存在目标模式偏差；在使用上欠缺行政效能，适用事项和程序不清；在管理上具体规定和配套制度乏力，共享平台建设薄弱；在监督上仅限于内部监督，未能形成完善的监督体系。进一步推进公务用车制度改革，需要规范化、制度化的法律给予支撑。为此，建议明确公务用车制度的设置方式和程序，确立科学合理的设置制度；遵循合法、不违背设置初衷和最佳使用的原则，形成高效便捷的公车使用制度；加强“公物仓”建设，健全规范严格、资源整合良好的管理制度；加强事前事中事后监督，建设全方位、全过程的监督制度。

公务用车；行政公产；公车改革

近年来，公务用车制度改革成为社会关注的热点话题之一。公务用车制度改革既是节约政府开支、合理配置资源的迫切需要，也是深化行政体制改革、塑造服务型政府的内在要求。目前学界对公务用车制度改革的研究，大多从经济学、行政管理学的角度来论述，少有从法学角度，尤其是从公产法角度展开讨论。尽管公产法不是现实中的实定法，而是对行政主体占有和管理的公共财产进行解释和构建的理论，并且正在形成和不断完善中[1]，但从公产法的角度观察公务用车制度改革，有助于我们明晰公务用车应当如何设置、利用、管理和监督，缩减公产管理的法外空间。2014年7月16日国务院印发《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》和《中央和国家机关公务用车制度改革方案》后，新一轮的公车改革已经在全国范围内广泛铺开。F省从2015年底开始依照市场化、社会化的改革方向展开公车改革，至今已经完成了第一轮公务用车制度改革。本文将结合此轮F省公车改革实施情况的调查数据*2017年上半年中共福建省委党校地方治理研究中心就F省第一轮公车改革实施情况对国家行政机关、企事业单位和社会团体工作人员展开调查，发放问卷790份，回收有效问卷781份，回收率为98.8%。本文以此次调查问卷结果和访谈内容为主要依据。，从公产法的角度探讨如何进一步推进公务用车制度改革的科学化和法治化。

一、行政公产：公务用车的法律定位

长期以来，行政公产都是我国行政法学研究的冷门角落。学者们的视点一般集中在行政行为、行政程序方面，对行政组织法中行政主体的内部设置和运转少有关注。随着社会和经济的飞速发展，公产在政府的行政运行和社会生活中发挥越来越重要的作用。[2]435依法行政不仅仅要规范行政主体的权限、职责和行为，还需要规范其达成手段。行政公产在行政组织法中作为达成行政目标的物的手段而存在，依法对其进行规范势在必行。

行政公产在大陆法系国家是一个早已有之的概念，但是在内容上还缺乏一个明确的界定。这一概念最初源于法国，行政法院运用判例和学说确定了一个较为明确的标准，即“行政主体的以下财产属于公产：(1)公众直接使用的财产；(2)公务使用的财产，但该财产的自然状态或经过人为的加工以后的状态必须是专门的或主要适应于公务所要达到的目的的；(3)和公产接触的物体(包括不可分割的补充物和有益的附属物)”[3]。行政主体所占有或管理的财产只要符合其中一个标准，就可以视为是公产。德国法上的公物制度与之类似，公产指的是国家或自治团体直接或间接为达到行政目的所必要的一切财产。从广义上看，公产可以包括财政财产、行政财产和公共用财产；从狭义上看，公产则仅包括行政财产和公共用财产。[4]在我国，尽管一些法律法规的规定涉及行政公产，但行政公产仍然是一个学术概念而非法律用语。其概念可以归纳为“处于行政主体支配之下适用公法规则且直接服务于公共利益的财产”。这个概念包含了几个要素：一是行政公产必须承载直接服务于公共利益的功能；二是行政公产适用公法的规则，典型表现为“不可转让且不受时效约束”[5]；三是行政公产必须在行政主体支配之下，为行政主体所有或管理；四是行政公产必须是一种财产，可以是动产也可以是不动产，可以是有形体的物也可以是没有形体的财产权利。一项财产构成公产应当同时具备实体要件和程序要件：实体要件指的是公共利益功能、公法规则、行政主体支配性和财产性四个要素，程序要件指的是行政主体从形式上作出供公益使用的意思表示和该财产被实际投入使用。[2]436

公务用车是行政主体为了实现行政目标、达成公共利益而使用的车辆，在行政主体的占有和管理之下，适用的是行政主体制定的一系列管理规范。因此其属于行政公产。德国、日本、台湾等都将公务用车列入公产之列。从分类上看，按照其使用人的地位，公务用车属于公务公产或是行政用公产。其具有如下特性：第一，行政主体不得自由处分公务用车，不能将其作为交易的标的；第二，没有经过立法的许可，行政主体不能改变公务用车的使用性质和用途；第三，公务用车在使用权利上具有不确定性，其使用权利是公法上的权利，可以被公法所创制也可以被公法所变更或废止；第五，公务用车的使用具有低效性，由于公务公产的所有者缺乏“私利”的动力，容易出现浪费、效率低下的问题(这也正是需要加强公产管理和监督的重要原因)；第六，公务用车的设置、使用、管理等法律关系属于公法关系，适用公法规则。[6]41虽然国内外的各种理论和著述都将公务用车划入公务公产的范围之中，但是对于公务公产的设置、使用、管理和监督并没有予以特别关注，只是一掠而过。然而政府管理公务公产的重要性不言而喻，对其进行法治化也应逐步提上日程。

二、公产法视角下公务用车制度改革存在的问题——以F省为例

在目前的公务用车制度改革中，采用较多的是行政手段和经济手段，而法律手段的作用发挥得较少。公车改革的依据主要是各种规范性文件，在内容上缺乏对公务用车制度性、系统性的规范。因此，需要从公产法的角度审视当下的公务用车制度改革，分析其实施中存在的问题，以寻求完善的路径。与行政公产相关的法律制度可以分为设置、使用、管理、监督四个部分。以下结合F省第一轮公务用车制度改革的实施情况，具体分析公务用车改革存在的问题。

(一)公务用车设置存在目标模式偏差

“行政公产在事实上的成立是通过设置来完成的。除了自然公产不需要进行设置之外，人工公产的存在需要通过一个设置的过程。”[2]454作为公务公产，公务用车的设置指的是行政主体对公务用车确定支配权，使其获得法律上的地位，其中既涉及公务用车的编制设定，又涉及公务用车的采购配置。其中，公务用车的编制设定极为重要，不仅包括公务用车的总量控制还包括其在各级各单位的具体配置。在公车改革前，有调查显示，全国超编配车率达50%以上。[7]针对这一问题，《党政机关公务用车配备使用管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》以及各地的公务用车改革方案，都将公务用车配备使用管理的主要目标定位为经济节约、有效降低行政成本。尽管上述规范性文件对保障公务的目标略有提及，但并非其中的重点，相关内容为数甚少。可以说，当下公务用车制度改革的目标模式是经济节约型的，而非行政效能型的，在公务用车的设置方面表现为着力于严格控制配车编制。从F省2015—2017年的第一轮公车改革实施情况的调查数据和访谈结果来看，在行政机关保留的有限公务用车中，由于过于注重数量控制，部分执勤事务较多的部门感到捉襟见肘。如基层食药监部门、安全监管部门需要监管的事项繁杂，监管对象众多，单位保留的车辆有限，不足以应付所有任务。在问卷调查中，有43.7%的受访对象认为过于严格限制公务用车数量，影响了公务人员对突发事件的应对能力。公务用车作为行政公产，在行政组织法中被视为行政的物的手段，与作为行政的人的手段而存在的公务员相对应，其存在的首要目的应当是促使行政主体履行行政职能，提供公共服务。经济节约模式下过于强调控制编制的做法，会使公务用车在保障公务执行方面的效果有所减损，影响行政效能。

(二)公务用车使用欠缺行政效能，适用事项和程序不清

目前，公务用车的使用主要存在两个问题：一是公务用车的使用在行政效能上有所欠缺。实现公用使命、充分发挥效能是行政公产使用的首要目标。F省公车改革实施情况的调查数据显示，由于公务用车数量削减和配置的不合理，导致公车使用在便捷性和经济性上未能获得平衡，使得行政机关工作人员的出行意愿受到了影响。59.4%的受访者认为，与公车改革前相比，上级领导到所在单位检查工作的次数减少了；44.7%的受访者认为，基层单位到上一级相关单位开会、汇报的频率也呈现下滑趋势。行政机关工作人员外出或者下基层的频率也有所下降，越是偏远的地方越没人去。二是公务用车使用的适用事项和程序不够明晰，目前并无完善的规定。在对F省公车改革实施情况调查的过程中，此类问题屡屡被调查对象提及。有受访人员提出，公务用车使用的适用事项急需进一步明确和规范，例如在地方实践中，尤其是一些单位向上级争取支持的项目上，来调研或考察的上级单位干部即使其职级不在公务用车范围内，依然要求接待单位公务租车或派车。除此之外，单位保留的车辆要经历哪些程序才能使用，一些地方也没有明确规定。43.7%的受访人员认为，这些问题影响了行政机关工作人员的正常出行、下基层和公务的顺利完成，甚至影响公车改革的成败。

(三)公务用车管理规定和配套制度乏力，共享平台建设薄弱

公务用车管理有三个值得注意的问题：一是对公务车辆的管理维护、更新采购等的规定缺失。在F省公车改革实施情况调查过程中，一些受访对象提及不少地方因车改封存的公务车辆，长时间不使用也得不到合理有效处置，自然损耗造成新的浪费。同时，基层单位的不少公车由于在维护和更新上没有明确的规定，往往超龄使用，公务出行安全存在问题。二是公务租车平台的建设有待加强。公务用车作为公务公产，其特点之一就是要求共享使用，即公务公产应当“建立资产共享公用的平台，构建公物仓制度，实现公务公产之间的调剂和共用”[6]41。公务租车平台就是公务用车的“公物仓”。在调查中，有受访人员反映，由于公务租车平台资源有限，运行质量不高，导致部分公务出行出现衔接不畅或是无车可租的问题，大大影响了行政任务的完成。尤其是一些偏远山区，有时时隔数月甚至一年才能见到下基层的公务人员。此外，资源不足还带来了大量私车公用的问题。在这种情况下，如何认定用于公务使用的私车的法律地位，也是公务用车制度需要研究的问题。三是公务用车管理的配套制度，特别是财政制度未能跟上。调查显示，公务用车制度改革在节省公共财政支出方面的效果并不明显，多数人感觉用于公务交通方面的费用不减反增。特别是基层行政机关反倒觉得加重了财政负担——上级行政机关工作人员的出行费用往往由下级机关先行支出，但是这些工作人员仍可以在本单位报销费用。

(四)公务用车监督仅限于内部监督，未能形成完善的监督体系

目前对公务用车设置、使用、管理等环节的监督仍然局限在行政监督方面。在人大的预算监督上，尚未展开对公务用车财政预算的监督。这一方面限于预算监督制度尚缺乏细化，审查批准的内容较为笼统且有时过于专业；另一方面受到人大会期和人大代表兼职制等因素的制约，使得监督难以深入。同时，外部的社会舆论监督也不足。F省的公务用车制度改革方案和使用管理规范至今未向社会公开，在制定环节缺少公众参与，在实施环节缺少对公众监督权的具体保障。此外，从对公务用车各个环节的监督来看，当下偏重对公车编制数量和是否违反公务目的使用的监督，对管理环节少有涉及。从公产法的角度来看，公务用车制度改革应当跳出自我改革、行政自律的圈子，需要事前事中事后、内部与外部结合的全过程全方面的监督。

三、进一步推进公务用车制度改革的法治保障

法治化是公务用车制度改革的必由之路。公务用车管理的规范化、制度化需要法律给予支撑。作为公务公产，公务用车是行政主体完成行政任务，达成行政目标的重要手段。尽管关于公务用车的使用、管理长期被视为是行政主体的内部秩序问题而被忽视，但随着我国政府依法行政水平的不断提高，其应当不再是法外之地。目前公务用车制度改革的依据主要包括《党政机关公务用车配备使用管理办法》《关于全面推进公务用车制度改革的指导意见》《中央和国家机关公务用车制度改革方案》以及各地的公务用车改革方案等。这些依据都属于规范性文件，指导性强，但是欠缺法律所具有的权威性、稳定性、明确性等特征。为公务用车改革提供法律保障，首先要制定《公务公产管理基本法》，调整公务公产的设置、使用、管理、监督等法律关系，将公务用车的相关内容纳入其中，实现行政主体在这一领域活动的规范化；同时辅之以《政府采购法》《预算法》《行政监察法》等相关法律，形成推进公务用车制度改革，规范公务用车使用管理的法律体系。[8]针对前文分析中指出的问题，公务用车制度改革的进一步推进需要从以下几个方面进行完善，以利于将其纳入法治的轨道。

(一)明确公务用车制度的设置方式和程序，确立科学合理的设置制度

首先，明确公务用车设置制度的内容。公务公产的设置包括设置方式和设置程序。就公务用车而言，其设置的方式可以通过政府采购来完成。《党政机关公务用车配备使用管理办法》第13条规定：“公务用车主管部门根据公务用车选用车型目录和年度配备更新计划，严格按照《中华人民共和国政府采购法》等有关规定组织实施公务用车采购。”在设置的程序上，由于公务公产的设置本身属于公共权力的行使，其程序是否正当，将严重影响纳税人的负担、公产的质量和市场主体的法律地位，因此为保障各方面的利益，应当严格规范公产设置的程序。[2]457然而法律规范和规范性文件并没有系统性涉及设置的程序。公务用车的设置程序至少应当包括两部分的内容：一是公产设置计划的确定程序。公务用车是动产形式的公务公产，其设置计划程序主要经由两个步骤：(1)有关行政主体编制设置的计划；(2)报上级有关行政机关进行批准。二是公产设置计划的实施程序，依据《政府采购法》和《招标投标法》的具体规定进行。其次，编制的具体设定和配置是公务用车设置制度中极为重要的内容。《党政机关公务用车配备使用管理办法》确立了“人员编制、领导职数和工作需要”的标准来控制公务用车的数量。公务用车制度改革也是依照这个标准进行的。然而我们需要认识到，作为公务公产，公务用车制度的主要目的和功能在于完成行政任务，达成行政目标。从F省第一轮公务用车制度改革的实施情况可以看到，公务用车编制设定目标模式的偏差可能会影响行政主体职能的有效履行。根据实践的反馈，笔者认为：在公务用车编制的设定上(尤其是地方政府)，应当在目标模式上围绕行政任务的完成来设定，依据“事权、人员编制、服务对象数量和交通便利程度”的标准来确认公务用车的总量；同时，在公务用车各级各单位的配置上，应当向基层倾斜，在总量控制、有效监督的前提下，按区域和工作性质的不同，分解各基层单位公车配置数量并进行动态调整。最后，在公务公产的设置上，需要注意行政主体对公务公产计划设定的裁量权。公务用车计划设定的裁量权应当从三方面进行限制：一是进行具体计划设置的必要性，即在某一事项上是否必须配备公务用车；二是是否对其中涉及的公共利益和私人利益进行适当的利益权衡；三是是否全面考虑了相关因素，如公务便捷性和经济性的协调等问题。[2]459

(二)遵循合法、不违背设置初衷和最佳使用的原则，形成高效便捷的使用制度

作为公务公产，公务用车的使用至少应当遵循如下几个原则：(1)合法原则，要求公务用车的使用应当符合相关法律规范明确列举的履行行政任务的情形并且遵守正当的程序。(2)不得违背设置初衷的原则。不同公产的设置目的有别。公产的特定目的是由行政主体作出开始公用的意思表示而确定的。其确定了公产的公共用途，也明确公产上可以施加的其他权限的界限。[2]493公务用车作为公务公产，其使用自然不能违背执行行政任务、达成公共利益的公用使命。《党政机关公务用车配备使用管理办法》第14条规定：“党政机关应当加强公务用车使用管理，严格按照规定用途使用公务用车，不得公车私用，并接受社会监督。”此外，在学理上和一些国家的实践中，有的公务公产在不违背公用目的的前提下，可以在其上再设定有限的私权，如经有权机关依法许可，可以出租出借使用。我国《行政单位国有资产管理暂行办法》第24 条规定:“经同级财政部门审核批准，行政单位可以将占有、使用的国有财产对外出租、出借。财政部门应当根据实际情况需要严格控制。”但公务用车由于使用主体和目的相对特殊，在目的外使用上需要极其严格的控制，原则上不可以在其上再设立私权，也不可以用以取得经济效益。(3)最佳使用原则。这一原则要求行政机关及其工作人员应当从行政效能出发，以最能达成行政任务目标的方式来决定是否使用和如何使用公务用车。这需要在公务出行的便捷性和经济性之间进行平衡。在公务用车制度改革中，不少地方鼓励行政部门在大型的集体活动时通过社会租赁的方式解决用车问题，减少使用公务用车的场合。这属于公务用车最佳使用的体现。但是如果一味强调减少公车数量和公车使用次数，反而可能减损了行政任务履行的效率，违背了公务用车最佳使用的要求。此外，公务用车适用哪些具体事项、公务用车使用的程序如何、不当的公车使用行为需要如何追责等,都是地方在推进公务用车制度改革过程中出现的问题，需要在法律规范(尤其是地方立法)中进行具体明确。

(三)加强“公物仓”建设，健全规范严格、资源整合良好的管理制度

目前在公产管理方面还存在不少管理机关职权职责不清以及管理疏漏等现象。公务用车作为行政机关日常履行职能最经常使用的行政公产，更应当严格管理制度。一是需要就公务用车的车辆管理、人员管理、安全保证、日常维护以及更新采购等事项进行详细规定。如在车辆管理方面应结合智慧城市、电子政务的建设，形成公车管理信息网络平台，对公务用车进行分类管理以及按要求对公务用车喷涂统一标识、实施专用号段管理，加装定位系统等。二是实现政府公共资源、社会资源和个人资源的整合利用，完善公务用车租车平台的建设。公务租车平台作为公务用车的“公物仓”，是实现公务公产共享使用的重要渠道，应当加强建设，通过立法对其加以规范。针对前文指出的公务租车平台问题，可以考虑引入公私合作模式，由机关事务管理部门委托第三方专业机构进行运营，以提高其运行质量；同时可以选取部分地区开展私车公用的试点，就私车公用准入资格、使用范围、补贴标准等问题制定相关制度。三是要理顺公务用车相关的配套制度，尤其是财政制度。在公共事务出行大量实行平台租车的改革趋势下，公务用车的维护和使用报销制度不仅可能影响行政机关工作人员完成行政任务的积极性，也会影响地方(尤其是基层行政机关)的财政支出。而缩减公务用车开支、减少行政机关的财政负担正是公务用车制度改革的主要目标之一。

(四)加强事前事中事后监督，建设全方位、全过程的公务用车监督制度

公务用车的监督制度可以分为事前监督、事中监督和事后监督。事前监督在于通过预算监督对公务用车进行约束；事中监督在于通过内部监察管理和外部社会舆论共同审视公务用车的使用和管理；事后监督在于建立“责罚相当”的追责机制。在事前监督方面，地方人大应当对于公务用车建立刚性的财政预算约束制度，使其预决算具有高度的明确性和透明度。公务用车的预算报告不仅应当说明经费用到何处，还应详细说明其使用方式。同时，人大代表还应当主动行使调查权，深入、全面地开展公务用车预算使用情况的监督。[8]在事中监督方面，在外部社会舆论监督上，需要加强信息公开，将公务用车制度改革的方案向社会公布，保证公众的参与权、知情权和监督权，一方面对车改的热点焦点问题进行说明，另一方面吸纳公众的各种意见。对于社会公众反映的违法违规使用公务用车的问题，行政机关应负有说明情况和追责处理的责任。在内部控制上，应当依据《行政监察法》《行政机关公务员处分条例》《党政机关公务用车配备使用管理办法》等规范对公务用车的使用管理情况进行监督。同时，公务租车平台还应定期向政府专题报告运行情况，向财政审计部门提供车辆使用信息，主动接受监督。在事后监督方面，应当制定违法违规使用公务用车以及在公务用车使用管理上失职的惩罚标准，对责任条款进行明确规定，加大违法成本；此外还应将具体的处理情况向社会公布。

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[8] 徐伟. 论公车改革的法治之路[J].党政干部论坛，2012(3):46-47.

Abstract:Government public vehicles are legally positioned as administrative public properties. Seen from the implementation of the 1streform of the government public vehicle-using system in F Province, government public vehicle-using system is deviated from the target mode on the settings; lacks administrative efficiency in practical use without clear applicable matters and procedures; is weak in specific provisions and supporting system for the management with a poor shared platform construction; and are limited to internal supervision without a perfect supervision system. Therefore, it’s recommended to clarify the setting mode and procedures, thereby establishing a scientific and rational setting system; follow the principle of law-abidingness, goal-orientation and best use, thereby forming efficient and convenient system of use; strengthen the construction of “public property warehouses”, ensuring a management system with sound and strict norms as well as a good integration of resources; and strengthen the pre, in and post supervision, constructing an all-round and whole-process supervision system.

Keywords:government public vehicle; public property; reform of government public vehicle-using system

[责任编辑：林丽芳]

ReformofGovernmentPublicVehicle-usingSystemfromPerspectiveofPublicPropertyLaw:ExampledbyImplementationof1stRoundofGovernmentPublicVehicleReforminFProvince

CHEN Xiao-qin

(Law Department, Fujian Institute of Administration, Fuzhou 350001, Fujian, China)

D922.1

A

1674-3199(2017)05-0017-07

2017-08-06

中共福建省委党校2017年决策咨询重点课题(2017JA09)

陈晓勤(1984—)，女，福建福州人，福建行政学院法学教研部讲师，博士。