农村公共服务外包利益相关者之间的冲突矛盾与调适策略

吴泽斌+周春

摘 要：农村综合公共服务供给数量和质量是提升农村家庭发展能力的重要途径。本研究通过利益相关者理论分析了农村综合公共服务供给过程中存在问题，梳理了众多利益相关者之间的利益关系及利益诉求，明晰了各利益相关者的利益冲突，以寻求农村公共服务更加优质低价供给之路。研究表明，完善农村公共服务外包体系，农村居民与服务承包商之间应该建立互动联盟关系，加强需求与执行之间的沟通。政府应该将适宜外包的农村公共服务推向市场，依托农村综合公共服务体系，就近为农村居民提供舒适、便捷的服务。

关键词：农村公共服务；利益相关者；利益冲突

中圖分类号：F323.89 文献标识码：A DOI：DOI：10.11974/nyyjs.20170804001

1 农村公共服务供给中存在的问题

近年来随着农村居民的老龄化、劳动力流失、资源枯竭与生态环境破坏等问题的频发，农村居民对于公共服务的需求逐步增加，但是随着农村居民需求的多样化发展，仍然存在着管理部门经费负担权责不清、服务承包竞争者之间的利益分配不合理、政府采购部门与服务承包商存在利益诉求冲突的困境，许多乡镇与建制村由于连续劳动力输出、有效经费不足，农村公共服务不能得到有效地满足。

通过市场的途径解决成本效益问题是公共服务外包制度成功的关键（Racky，2009；黄春蕾，2015；宗素素，2012）[1][2][3]。将部分公共服务交由私营公共服务机构来承担，效率会比交由政府相关部门承担提高多少（Uttam，2015；徐家良，2013）[4][5]。农村综合公共服务外包是适应市场环境变化，推进农业现代化的重要措施，农村综合公共服务外包可根据乡镇的综合实力与需求将一系列服务一次性外包，也可选择多次外包（王艳青，2014）[6]；外包过程中存在2级委托代理关系，在一级委托代理关系中农村居民作为委托方将公共服务需求委托给乡政府，而在二级委托代理关系中乡政府使用财政资金及企业资助将适宜市场竞争的公共服务采用招标方式委托给综合实力较强的农村公共服务承包商，其中农村居民是一级委托方同时也是最终受益者，而乡政府是一级代理方同时也是整个公共服务外包活动的监管者，两者不存在直接的利益关系，而乡政府与公共服务供应商存在利益关系，公共服务供应商之间也存在利益关系。

农村综合公共服务供给更多的是承担社会责任，从2005年国家提出要公共服务均等化、缩小城乡之间的差距，在这期间虽然在一定程度上改变了政府供给的垄断地位，促进了农村公共服务市场的发展，但依旧存在以下问题：管理部门权责不清，经费负担责任不明；服务承包竞争者之间的利益分配不合理；政府采购部门与服务承包商之间目标不一致。从农村公共服务供给中存在的问题可以看出众多利益相关者的利益诉求没有寻找到一个合适的平衡点是供给困境产生的主要原因，因此理顺各利益相关者之间的利益关系与利益诉求，明晰存在的利益冲突，对服务的实施过程严格监管，是探寻化解农村公共服务供给困境之路的良策。

2 农村综合公共服务外包的利益相关者分析

2.1 众多利益相关者之间的利益关系

农村综合公共服务外包涉及众多利益相关者的利益，就其重要程度来说分为3个层级，主要利益相关者包括政府采购部门、农村居民、服务承包商，次要利益相关者包括非营利社会组织、媒体、服务承包承包竞争者、政府监管部门，潜在利益相关者包括服务外包旁观者。

各利益相关者的利益关系如图2所示，可以看出在以农村居民为核心的利益体系中主要存在：农村居民将公共服务需求委托给政府采购部门；政府采购部门将公共服务需求委托给合格的服务承包商，服务承包商为了获取合同往往会向政府采购部门寻租；农村居民为了获取更好地服务体验，往往会不断给服务承包商提出改进意见，而服务承包商为了通过政府监管部门的审查，往往会乐于听取农村居民的意见并努力改进以获得农村居民的认可；政府监管部门依据职权对服务承包商进行监管，部分服务承包商为了顺利通过审核，拿到剩余合同款，往往选择向政府监管部门寻租，而不以提高服务质量为首要目标；服务承包商与服务承包竞争者之间存在竞争关系，过多不合格竞争者通过寻租等手段取得服务承包合同，会使总的利润水平和服务质量降低。

其余利益相关者对以农村居民为核心的利益体系影响较小，非营利社会组织一般以志愿者的形式作为农村公共服务的补充；媒体对农村居民的需求情况做出报道，同时对服务承包商的不合格行为进行曝光；服务外包旁观者根据农村公共服务市场的供需情况适时参与利益体系，可以转化为服务承包竞争者。

2.2 众多利益相关者之间的利益诉求

如表1所示，可以看出同一利益相关者与不同利益相关者之间存在不同的利益诉求，某些利益相关者不合理的利益诉求是冲突产生的根本原因，必须对这部分利益诉求进行严格控制。

2.3 众多利益相关者之间的利益冲突

利益冲突的存在容易滋生腐败，职权方通过损害公众的利益来获取个人利益，农村公共服务的外包是打破既有利益关系，规范公共服务市场的改革措施；本该由制度、规范解决的利益冲突由于缺乏监管，导致通过寻租、串通、契约违背等行为来化解利益冲突；就农村公共服务外包行为来说主要存在以下利益冲突阶段。

2.3.1 公共服务外包阶段

政府采购部门与服务承包商存在利益冲突，政府采购部门期望采购更多的优质低价公共服务，而服务承包商由于自身能力有限，无法与其他服务承包竞争者争夺合同，但受生存压力所迫，寻租是唯一的获胜途径；服务承包商与服务承包竞争者之间存在利益冲突，所有的服务承包竞争者都希望获得利润丰厚的合同，但是由于信息的不对称，现实往往利润较低、服务优质的供应商能拿到合同，因此其他服务承包竞争者期望通过不正当途径获取合同。

2.3.2 公共服务实施阶段

政府监管部门与服务承包商存在利益冲突，政府监管部门反馈服务承包商的实施情况给政府采购部门，用于确定本期服务承包商的报酬与奖励，现实往往是存在各种各样的瑕疵，服务承包商无法获得期望的报酬，而通过寻租行为可能获得额外的报酬；农村居民与服务承包商之间存在利益冲突，农村居民对服务承包商的不合理之处提出改进意见，将服务承包商的实施情况反馈给政府监管部门，起到“双重监管”作用，用于确定本期服务承包商的报酬与奖励，而服务承包商迫于压力，只能改进不合理之处，一般情况下农村居民的满意程度对服务承包商的报酬与奖励影响较大。endprint

2.3.3 公共服务评估阶段

政府监管部门与服务承包商存在利益冲突，政府监管部门将服务承包商在实施阶段的全部执行情况反馈给政府采购部门，用于支付剩余的报酬与奖励，实际上如果服务承包商履行质量较差，所得到的报酬也相应较少，因此对于履约情况较差的服务承包商为了获得额外收益，可能会选择寻租政府监管部门和政府采购部门；农村居民与服务承包商之间存在利益冲突，农村居民的评价好坏直接影响服务承包商的最终收益，并且是无法进行寻租行为的。

3 农村公共服务外包利益相关者冲突调适策略

破解农村公共服务外包困境的出路在于打破原有的利益平衡状态，通过提升服务品质，淘汰落后的利益相关者，建立更加优质便捷的农村综合公共服务网络。

建立服务承包商数据库，规范农村公共服务市场管理。将有资格的公共服务承包商纳入数据库范围，作为服务承包商选择的重要因素之一，公开各服务承包商的绩效考评情况，作为报酬与奖金支付的依据；对内引入全国优质服务承包商，实施动态淘汰制度，激励其他服务承包竞争者努力提高自身的服务质量。

设置公共服务协调办公室，建立农村居民与服务承包商之间的互动联盟关系。农村居民与服务承包商之间是跨级的委托代理关系，如果通过政府采购部门、政府监管部门进行信息传递容易信息失真，同时存在时滞现象；因此设置公共服务协调办公室可以使农村居民与服务承包商之间建立互动联盟关系，农村居民提出更好的改进意见，服务承包商也能更好地开展农村公共服务活动，顺利通过考评验收。

建立农村综合公共服务体系，就近为农村居民提供舒适、便捷的服务。将一系列農村基本公共服务进行整合，保障每个建制村至少有一个综合公共服务室，每个乡镇至少有一个综合公共服务中心，由乡镇一级综合公共服务中心通过财政拨款、企业资助等资金来源对外采购公共服务，并对服务的全程实施进行监管；通过互联网对各建制村的服务资源进行调配，农村居民可以将改进意见在线与服务承包商、政府监管部门交流。

参考文献

[1]Racky，Stichnoth.Recommendations for the contractual allocation of risks during the operational phase of PPP-school projects[J].Bauingenieur，2009，84（12）：513-521.

[2]黄春蕾.我国政府购买公共服务中公开招标机制应用研究[J].地方财政研究，2015（1）：46-54.

[3]宗素素.政府购买社会体育指导员服务的探索研究[D].北京：北京体育大学，2012.

[4]Uttam，Roos.Competitive dialogue procedure for sustainable public procurement[J].Journal of Cleaner Production，2015，86（1）：403-416.

[5]徐家良，赵挺.政府购买公共服务的现实困境与路径创新：上海的实践[J].中国行政管理，2013（8）：26-31.

[6]王艳青，宗成华.基于需方视角的农村公共服务供给现状与对策——以河北省为例[J].农村经济，2014（11）：13-16.

作者简介：吴泽斌，博士，副教授。江西理工大学，主要从事区域发展与土地管理方面的研究；周春（1993-），男，研究生，江西理工大学，主要研究方向：农业产业经济、农业区域经济。endprint