高校政府采购进口产品申报工作探究

杨 柳, 李美珍

(清华大学 实验室与设备处, 北京 100084)

高校政府采购进口产品申报工作探究

杨 柳, 李美珍

(清华大学 实验室与设备处, 北京 100084)

分析了一事一议进口论证报批制、集中论证进口产品清单备案制以及科研仪器设备进口备案制3种政府采购进口产品申报模式,并就当前政策下高校政府采购进口产品申报工作提出了4方面的建议,即强化进口产品申报法律和政策意识,准确理解政府采购进口产品定义,建立进口产品采购管理办法和内控制度,规范执行政府采购进口产品申报流程。

政府采购； 进口产品； 申报管理

随着高等教育的迅速发展,高校教学科研条件得以明显改善,仪器设备配置总量得以持续增长。进口产品由于其在功能、精度、寿命等方面的优越性,在各高校配置的仪器设备中所占的比重越来越高[1]。

政府采购是市场经济的有效调控手段[2],对进口产品采购的管理和控制是政府采购调控功能的一种体现。虽然在政府采购法颁布之后,财政部于2007年就制定了《政府采购进口产品管理办法》,但在其后较长的时间里,多数高校并没有树立起进口产品申报的意识,更没有重视规范进口产品申报工作。一些高校未经批准就直接采购进口产品,使得进口产品的政策形同虚设,并没有真正发挥其应有的作用。造成这种状况的原因,除了一些高校对进口产品申报工作重视不够的主观因素以外,更重要的是,进口产品逐一论证报批过程相对复杂,其流程和较高的时间成本在客观上制约了高校主动规范执行进口产品申报制度的意愿。

1 政府采购进口产品申报模式分析

近年来,财政部在不断研究和探索在国家经济和科技实力快速发展提升的宏观背景下,如何优化和简化进口产品管理相关工作,使之能够适应新形势下高校及科研院所科学研究工作快速发展的需要,从而推动国家自主创新政策的实施。政府采购进口产品申报模式也因此经历了以下3个发展阶段。

1.1 一事一议进口论证报批制

对每一项政府采购进口产品,采购人在采购活动开始前先按照财政部的规范组织专家进行论证。论证专家组由5人以上单数组成,其中,必须包含一名律师；产品技术专家应当为本单位以外熟悉该产品的专家。专家结合采购项目技术指标需求以及产品国内外生产情况进行充分论证,得出明确结论,说明是否应当采购进口产品。

进口产品论证结束后,采购人需向上级主管部门行文申请采购进口产品。随着信息化工作的推进,财政部政府采购计划管理系统上线使用,采购人可通过采购计划管理系统填报包括进口产品申请表、采购申请公文、进口产品专家论证意见、律师证等进口论证报批材料,在一定程度上节省了人力资源。

逐一进行进口产品论证报批的时间较长,在进口论证做得充分,且进口报批材料做得扎实的前提下,从提交申请至财政部门批复一般需要3周时间。从工作实践来看,进口产品逐一论证报批流程较为复杂,论证要求较高,审批周期较长。因此,许多高校在2015年以前并没有很好地执行进口产品申报制度。

1.2 集中论证进口产品清单备案制

为了改变一事一议进口产品论证报批模式面临执行效率低下的境况,经过探索研究,自2011年浙江省推出国内首个省级统一论证进口产品清单后,一些部委和地方省市政府陆续推进了集中论证进口产品清单备案制的工作[3-5]。采购清单内的进口产品,无需再提供专家论证意见,通过集中论证的方式,提高了进口产品申报的效率。

自2015年起教育部政府采购进口产品申报工作,也由一事一议的论证报批制向集中论证进口产品清单备案制转变。通过整合各高校进口产品采购的需求,由教育部组织专家集中论证、统一申请,并获得财政部门批复。高校采购清单内进口产品将不再单独报批,仅需向财政部备案。教育部进口产品清单包含有近3 000种高校常用的进口仪器设备,基本涵盖了大多数高校进口产品申报的需求。教育部政府采购进口产品清单备案制的推行对高校规范执行政府采购进口产品相关政策具有非常重要的现实意义。从在系统提交备案申请至获得财政部门备案号大约需要1～5天。这样高效的进口产品清单备案模式解决了以往进口论证报批程序复杂且审批周期漫长的问题。

集中论证进口产品清单备案制固然能解决部分问题,但是,一些填补国内空白的尖端科研仪器设备却往往不在集中论证进口产品清单之列,从而需要花较长的时间进行逐一论证和报批,可能因此影响到某些前沿领域的科研工作进展。

1.3 科研仪器设备进口备案制

2016年,中办发布了《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》(中办发〔2016〕50号),明确提出对中央高校、科研院所采购进口仪器设备实行备案制管理。此后,财政部《关于完善中央单位政府采购预算管理和中央高校、科研院所科研仪器设备采购管理有关事项的通知》(财库〔2016〕194号)中进一步细化了进口科研仪器设备备案制的的工作要求。这对促进形成充满活力的科技管理和运行机制,激发广大科研人员的积极性具有重要的意义。自2017起1月起,中央高校科研仪器设备进口备案制得以正式实行,同时也意味着为期两年的教育部政府采购进口产品清单备案制成为了历史。

科研仪器设备进口论证由高校自行组织,论证专家来源和结构,以及专家人数和资格条件均由高校自行确定。专家论证意见无需上报财政部门审核,由高校存档备查。为了提高论证效率,一些高校将进口论证结合可行性论证工作一并进行。例如,清华大学科研仪器设备进口论证与可行性论证一并进行,论证专家组由5名副高职称以上的专家组成,其中必须有一名来自采购申请单位以外的专家(包括校外专家)。

进口科研仪器设备专家论证结束后即可通过专门的模块在财政部计划管理系统上报备案信息。从在系统提交备案申请至获得财政部门备案号大约需要1～5天。这样高效的进口产品申报模式给高校科研人员松了绑,并争取到了更多可以专注于科研工作的时间；而一些首次引入的进口科研仪器设备也能通过该种模式获得进口备案,从而能够助力于我国高校科研竞争力的提升。

科研仪器设备进口备案制中,一个关键的问题是高校要界定清楚科研仪器设备的范围。2016年底至2017年初,高校结合各自的情况陆续制定了相关的规则,政府采购信息网曾对高校如何定义科研仪器设备做过相关报道[6]。多数高校对科研仪器设备做了相对宽泛的定义,将应用于教学科研活动的仪器设备均纳入科研仪器设备的范畴,从而能实质性地简化了进口产品申报的相关工作。而用于行政办公或后勤保障的非科研仪器设备则需要通过一事一议的方式进行进口论证报批。

2 高校政府采购进口产品申报工作建议

在3种进口产品申报模式中,一事一议进口论证报批制,效率相对低下,但却是普遍适用的,能解决其他2种进口申报模式无法涵盖的情况。集中论证进口清单备案制,能在过渡期有效解决高校大多数进口产品申报的问题；而当前的科研仪器设备进口备案制效率较高,但论证权利和规范下放至高校,高校需将好的政策接得住且管得好,控制好内部风险。鉴于此,下文将对当前政策环境下高校应如何做好进口产品申报工作提出几点建议供同行参考。

2.1 强化进口产品申报法律和政策意识

《中华人民共和国政府采购法》规定了政府采购应当采购本国货物、工程和服务,但也指出一些例外情况,例如需要采购的货物、工程或者服务在中国境内无法获取或者无法以合理的商业条件获取的特殊情形下是可以采购进口产品的。但要注意,可以采购进口产品,并不意味着采购者可以不经审核而擅自采购进口产品。规范政府采购进口产品申报工作,是完善政府采购进口产品管理的需要,同时可更好地发挥政府采购支持本国企业发展的政策功能。

财政部《政府采购进口产品管理办法》进一步明确:政府采购应当采购本国产品,确需采购进口产品的,实行审核管理,应当在获得财政部门核准后,才依法开展政府采购活动。也就是说,采购者在向财政部门进行进口产品报批工作的时间点应当在采购活动开始前。边采边报以及采后再报都不符合国家法规和政策规范要求。

中办50号文和财政部194号文的发布给高校指明了在现行政策背景下实行科研仪器设备进口备案制的方向。但需要注意,简政放权后的进口备案制并非可以事后备案,同样需要在采购活动开始前向财政部提交进口产品采购申请,获得财政部门备案流水号以后方可开展后续采购活动。

2.2 准确理解政府采购进口产品定义

进口产品申报的基本前提是要弄清楚什么是进口产品,但进口产品认定却是政府采购实践中困扰从业人员的一大难题。《政府采购进口产品管理办法》中对进口产品进行了定义,进口产品是指通过中国海关报关验放进入中国境内且产自关境外的产品。

进口产品认定标准以“关境”为线,而非“国境”。有几种特殊情况需要注意:(1)保税区等海关特殊监管区域内企业生产或加工销往境内其他地区的产品,不作为进口产品；(2)从境外进入海关特殊监管区域,再经办理报关手续后从海关特殊监管区进入境内其他地区的产品,应认定为进口产品；(3)已在境内多次流转的进口产品认定,可以通过层层倒推,最终可以向海关查询进口报关记录，或可通过原产地标识等其他证据来间接证明其为进口产品;(4)产自香港、澳门和台湾等单独关境地区而销往境内其他地区的产品属于进口产品的范畴。

2.3 建立进口产品采购管理办法和内控制度

根据(中办发[2016]50号)和财政部(财库[2016]194号)文的精神,在进口科研仪器设备申报方面,高校有了很大的自主权,例如,自行组织进口论证、自行选择论证专家,自行定义科研仪器设备的范畴等。高校要想把政策把握好接得住,把进口申报工作管得好,就必须建立起有关进口产品的管理办法和流程。如果没有严格的规章制度来规范,具体的采购工作就失去了应该遵循的准则。高校要不断提高各级设备管理者的思想认识,加强进口设备的制度管理[7]。只有建立起一套完备的制度,才能有效规范进口产品采购行为及日常工作和程序。

由于政府采购具有很强的经济性特点,如果缺乏监督和制约,就可能出现财务上的漏洞,给学校造成经济损失[8]。如何做好进口设备购置工作,有效防范进口设备购置风险,确保国家财政资金安全,更好地为教学科研服务,是高校设备管理职能部门和采购人员应当关注和思考的问题[9]。内控制度的构建对高校非常重要,其目标在于加强高校在经济活动中的管理和控制能力,通过制定制度、实施措施和执行程序,对经济活动的风险进行防范和管控[10-12],对提高采购效率、防范采购风险、有效防止腐败、保证采购健康高效进行有着非常重要的意义。在当前高校采购自主权进一步扩大的形势下,高校尤其应当重视内控制度的建立和完善,能够对包括进口产品采购管理在内的风险点进行把控,从而有效预防进口产品采购过程中不规范行为和问题的发生。

2.4 规范执行政府采购进口产品申报流程

在工作实践中,高校采购管理部门应正确选择和运用进口产品申报模式,需要按照既定规范执行政府采购进口产品申报工作。以当前清华大学政府采购进口产品申报流程为例,面对校内各二级单位的采购申请,首先按照下面的步骤分类处理,判断是否需要进行进口产品申报,以及按照什么样的流程进行申报:

(1) 所用资金是否为财政性资金,是否纳入预算管理；

(2) 采购预算是否在政府采购限额标准以上,或者拟购产品是否属于政府集中采购目录；

(3) 拟购产品是否为进口产品；

(4) 拟购产品是否为科研仪器设备。

通过上述4个步骤的判断后,可以归纳为3种情况:

(1) 无需申报，原因可能是因为使用非财政性资金,或者采购项目预算没有达到政府采购限额标准,甚至是拟购产品根本不属于进口产品,例如在保税区内生产加工的产品；

(2) 按照政府采购进口科研仪器设备规范以及高校自行制定的进口科研仪器设备管理办法进行论证和进口备案；

(3) 不属于科研仪器设备的政府采购进口产品,例如用于行政办公和后勤保障的仪器设备严格按照财政部制定的规范按照一事一议的方式进行论证报批。

高校采购管理部门应从本校实际出发,切实加强进口仪器设备购置的可行性和必要性论证工作[13]。由于专家论证意见是政府采购进口产品申报的重要依据,因此,尽管进口科研仪器设备和非科研仪器设备对于论证专家的要求有所不同,但是专家论证意见都应该严谨、合乎逻辑和规范,明确说明采购进口产品的原因和必要性。

3 结语

从一事一议进口论证报批制,到过渡期的集中论证进口产品清单备案制,再到如今科研仪器设备进口备案制,可以说在进口产品申报方面,高校有了越来越多的自主权,根据责权对等的原则,高校同样有责任做好进口产品申报工作。在当前政策环境下,建议高校采购管理部门进一步强化进口产品申报法律和政策意识,准确理解政府采购进口产品定义,建立进口产品采购管理办法和内控制度,规范执行政府采购进口产品申报流程,从而使政府采购进口产品工作能更加健康有序的发展。

References)

[1] 黄朝华,叶肇敏,吴炎.高校进口仪器设备购置工作探究[J].实验室研究与探索,2012,31(6):214-216.

[2] 白志远.论政府采购政策功能在我国经济社会发展中的作用[J].宏观经济研究,2016(3):3-7.

[3] 张辉.国内首个省级统一论证进口产品清单出炉[N].中国政府采购报,2011-08-12(001).

[4] 汪泳.进口产品审核怎样避免走过场[N].中国政府采购报,2014-09-16(003).

[5] 冯艺,袁瑞娟.让进口产品采购更高效[N].中国政府采购报,2016-12-20(001).

[6] 刘亚利.高校采购如何定义科研仪器设备[EB/OL].(2017-02-14).http://www.caigou2003.com/zhengcaizixun/baozhiwenzhang/2767129.html.

[7] 陈永煊.高校进口设备采购及管理探析[J].实验技术与管理,2012, 29 (11):217-220.

[8] 黄朝华,叶肇敏.加强进口仪器设备购置管理的制度与措施[J].实验技术与管理,2012, 29(6):218-220.

[9] 王晓华.关于防范高校进口设备购置风险的思考[J].实验技术与管理,2011, 28 (7):207-209.

[10] 关振宇,段凤霞.论高校内控制度建设的重要性及局限性与防范[J].财会研究,2011(5):45-47.

[11] 董达,陈靖,韩永君,等.创新内控机制完善高校政府采购制度[J].实验室科学,2017, 20(2):199-200.

[12] 费伟.浅议高校内控中的问题及对策[J].财会学习,2017(6):247-248.

[13] 袁雄.关于提高高校进口仪器设备采购实效的思考[J].中国现代教育装备,2015 (12):9-11.

Exploration on declaration work for imported products by university government procurement

Yang Liu, Li Meizhen

(Office of Laboratory and Equipment, Tsinghua University, Beijing 100084, China)

The three declaration modes for imported products by government procurement such as the one-case one-import approval system, the list filing system for the centralized approval of imported products and the filing system for the import of research instruments and equipment are analyzed. The four suggestions for the declaration work for imported products by government procurement are put forward in the current policy situation,which includes enhancing the law and policy awareness of the declaration for imported products, accurately understanding the definition of the imported products by government procurement, establishing the procurement management methods and the internal control system for imported products, and standardizing the implementation of the declaration process of imported products by government procurement.

government procurement; imported products; declaration management

F253.2

: A

: 1002-4956(2017)09-0005-04

2017-07-07

杨柳(1980—),女,湖南怀化,博士,清华大学实验室与设备处副处长,主要从事仪器设备招标采购与管理工作.

E-mail:yangliuthu@tsinghua.edu.cn

10.16791/j.cnki.sjg.2017.09.002