1913—1927年北京警察部门社会救济作用初探

孙祥阳

(中国政法大学人文学院， 北京 100088)

■历史·民族研究

1913—1927年北京警察部门社会救济作用初探

孙祥阳

(中国政法大学人文学院， 北京 100088)

1913年，北洋政府改组的京师警察厅，它除了基本的治安管理功能外，在对贫民的社会救济方面也发挥着重要作用。其接管或成立的社会救济机构有针对孤寡病残的育婴堂、习艺所、贫民养老院、疯人院等，也有专门救济妇女的济良所和妇女感化所等，救济关注到了一直在社会上属于“失语”的弱势群体。本文主要研究北洋政府成立后，北京警察在社会救济方面的作为以及维持这些机构运行的资金来源，进而探讨其在社会救济方面面临的问题。

近代；北京警察部门；社会救济；资金来源

民国时期，“关于警察史的研究，在一般学者的心目中，总觉得算不上一门大学问，故多不屑一顾。”[1]1但也有一些与近代警察相关的研究论著，具有代表性的是陈允文的《中国的警察》[2]等，一些报纸也有所刊文，如《申报》《大公报》等。而近代北京警察研究的相关著作有姜春华的《北平警政概况》[3]以及蔡恂的《北京警察沿革纪要》[4]等。此外，美国社会学家西德尼·D·甘博的著作《北京的社会调查》[5]不得不提。甘博，曾在19世纪20年代旅居中国，主持了对北京的社会经济调查，协助开展了北京的社会服务工作。他的调查包括人口、社会罪恶、贫困和慈善事业、监狱、北京社团服务等内容，这些大都与近代北京警察相关。本书也是直接述及了近代北京警察与社会救济问题。

从建国到现在，关于近代警察的研究，已比较广泛且较为深入。在这里不再对书目和文章进行一一叙述，其研究主要分为两大类别，第一是有关中国近代警政史的整体研究，第二是有关近代警察的专题性研究，主要包括警察制度、警察教育、警政人物、各地区警察等方面。[6]

现有关警察研究的文章，大都从警政史的角度对于警察展开论述，展现了警察的沿革历程，地区警政的发展状况等。而此文关注的主要问题是近代北京警察作为社会救济的主体角色，在救济方面所做出的“贡献”以及面临的问题，以期为我们今天的社会建设提供一定的历史借鉴。

一、近代北京警察参与的社会救济工作简介

近代北京警察的初创始于八国联军侵华。1900年，八国联军侵占北京，京师治安状况极度混乱。在清廷留守官员指挥下，由各占领区内的“绅董”出面，征得领军同意后，组成了临时的治安机构——“安民公所”，维持地方治安。1901年，联军撤兵后，清政府为维持其垂危的统治，推行“新政”，参照外国警察机构，创办了过渡性的治安机构——“京城善后协巡总局”。1902年，成立了“工巡局”，作为正式警察机构。1905年，清政府正式成立巡警部，“所有京城内外工巡事物均归管理以专责成其各省巡警並着该部”[7]，巡警部取代“工巡局”，成为全国警政最高管理机构。民国二年(1913年)，京师“内、外巡警总厅”改组为京师警察厅。1915年，北洋政府颁布《京师警察法令汇纂》，规定了警种的职权、任务、纪律、管理等警察制度的多个方面，初步形成了中国近代警察体制。

京师警察厅成立后，北京警察的职能日趋完善，除了治安管理外，在社会救济方面也发挥了重要作用。

民初北京，“贫困是仅次于愚昧的最为严重的社会问题。”[5]16“整个北京城，据警察的登记和分类，有96850人，也就是总人口的11.95%，被列为‘贫困’和‘赤贫’。其中31416人被划到贫困阶层，而另外的65434人被划分为‘赤贫’阶层。或者大体上说，有三分之一的人属贫困，三分之二的人属‘赤贫’。”[5]289这只是1914年京师警察第一次人口调查时得到的粗略结果。由贫困引发的抢劫、自杀、人口买卖等社会问题严重影响了社会稳定，引发了政府开展对贫民进行救济工作。

“自中华民国成立之后，北京的慈善事业几乎全部由政府接管，且大部分由警察主持，因为警察机构与百姓的关系最为密切，因而也最能了解哪些人值得救济。”[5]285京师警察厅“接手”的救济机构(进行的救济工作)可分为三类：一是“弱势群体”的救济场所，主要有疯人收养院、育婴堂、济良所、妇女感化所；二是注重教养结合的儿童学校、习艺所、教养局与贫民教养院；三是对贫民的直接救助——施粥与发放免费衣服。

(一)“弱势群体”的救济场所

疯癫之人、孤寡老人、儿童、妇女等被视为社会的“弱势群体”，此外，“在传统社会，由于道德判定的原因而不被救济的人群，在近代也同样被纳入慈善救助的范围，如罪犯、妓女等”[8]。

1.疯人收养院

疯人收养院，这种收治精神病人的机构在近代中国的城市里很少见。1912年，警察厅在西城设立了一家疯人收养所，当时广州也有一家疯人院，但该院是由传教士成立的，北京这家可看作是由政府开办的第一家。[5]120-1211913年，京师警察厅正式接管疯人收养院，负责疯人收养院里的一切事宜。

首先，收养所的所长、副所长、医师及看护人员都由警察厅来指定，工资费用也由警察厅承担。其次，病人由住地警察上报区警察署批准后，方可进入收养所，病人痊愈出院也由警察送回家。[5]120但有两种情况除外，第一是那些康复的，籍贯住址等无从查询的病人，警察厅便“通饬各区出示招领”；第二是在所里医治无效发病去世的，需经市检察厅验明后，警察厅备至棺木“抬往德胜门外校场义地埋葬，并立石碣标志以备查验”。[10]警察厅对收养所乃至病人负“全责”。

起初疯人收养院与贫民救济院相连，由于同办效果不佳，1918年1月京师警察厅将收养所单独迁至北城的高宫庵。[5]120迁新址后，收养院不论在住宿管理还是医疗管理上都得到了一定改善。“新址和房舍都很好”[5]120，而且“新址房屋带有庙宇式的风格，男女患者分住在不同的院落”[5]120。新成立的疯人收养院床位有80张，在于病人的患病程度不同，他们被分开居住，对于有暴力倾向和正在康复的一定是要分开，[5]120“在1918年下旬，疯人的分类和具体人数如下：已愈1人；渐愈10人；时发时愈20人；疯病重18人。”[9]“疗效相当不错，1918年大约有30名患者痊愈出院。”[5]120

疯人收养所将病人按患病程度监护起来，这为精神病患者提供了很好地去处，同时这也减轻了他们的家庭负担，[5]120这表现在：一是减轻家庭粮食费用的支出，二是有暴力倾向的精神病者不至于伤人而支付赔偿。

2.育婴堂

1917年，京师警察厅初设育婴堂在崇文门外，后来搬到了皇城的北城墙外的后门大街，在育婴堂里的孩子几乎都是弃婴。[5]308

弃婴一部分是由巡警在平时站岗以及巡逻时无意拾捡或发现的，另一部分是由社会民众在某个角落里无意发现的，然后交到警察署，请警察代为安置。[11]]到1918年的4月，共有130名弃婴被送至育婴堂，因什么样的儿童均收，故儿童的死亡率还是挺高的，“据报道，1918年育婴堂里婴儿的死亡率特别高，甚至传说在那一年196名孩子死去了195人”[5]309，但在警察的努力下，向外国大使馆求助并合作，育婴堂的环境逐渐得到改善，儿童也得到了比之前更好的照顾。[5]308-310

育婴堂里的弃婴基本在3岁左右，警察厅规定这些孩子可以被领养。但对领养家庭有一定的要求，“如果有父母想把孩子领回去，只有他们向警方做出满意的保证，证明自己有能力照顾孩子，才允许他们从育婴堂领走孩子”[5]310，但一般家庭做不到这样的要求。

且暂不讨论警察管理育婴堂的具体效果，但没有警察设置的育婴堂，或有更多的弃婴死掉。

3.济良所、妇女感化所

北京政府成立后，京师警察厅成立了济良所和妇女感化所对“失足”妇女进行救济。二者都旨在救助“失足”妇女，但有区别。

首先，收容对象方面。济良所收留的是16到30岁左右的妇女，她们或从妓院里被拯救出来，或是自愿来到济良所，而妇女感化所主要是收留一些被判刑，或者正在服刑的女犯人。[5]276其次，管理方面。在妇女感化所，妇女们不仅生活的院子脏乱，自身穿着也破烂，而且被严格看管，“来访者仅仅允许从外院门廊的缝里向里面看一下”[5]278。济良所里的妇女们生活状况好一些，一是居住环境整洁干净；二是据说在她们从事劳动之外，还接受教育，为她们设置了中文、德育、算术、体操、音乐等课程，但效果值得进一步证实。[5]278济良所里的妇女想要离开这里，一是她的亲属愿意收留他，二是她要结婚了。“一般都是由于安排结婚，才离开这里”[5]278，她们被要求拍照，照片被挂在陈列室或者大门外，让路人观看，看中相片的人可以向警察厅申请见相片上的姑娘，讨论结婚事宜，如果双方同意，男方还必须填写申请表，填写真实姓名、年龄，详细的通讯地址以及职业，还有要写明娶该女孩做妻还是做妾，男方还必须由城里三家商号做担保，经警察局的审查合格之后方可将相片上的女子娶回家。[5]278-279与之相比，妇女感化所的妇女在刑期内无自由，但有固定的刑期，刑满后便可离开。

总之，济良所和妇女感化所在一定程度上起到了救济“失足”妇女的作用，改变了某些“失足”妇女的命运，使那些由于贫困而“失足”的妇女获得了“逃离苦海”的机会。

加征关税后，短期内会造成我省苜蓿和大豆供需不均衡。按照河北省苜蓿平均亩产700千克计算，需再种植约22.5万亩才能抵消美国进口苜蓿的影响，因此，短期内苜蓿将会面临较大缺口。但从长期看，养殖市场对饲料的需求也能进一步刺激其他饲草产品的发展，为我省的饲草产业发展带来机遇，会推进我省苜蓿和大豆的恢复性种植规模，提高自给率；同时，我省拥有丰富的农业资源，可以加强饲料本地化技术研发，推进饲草饲料多元化。

(二)注重教育与技艺教养的救济机构

1.儿童学校

“由于北京学龄儿童中三四成男孩没有机会上学，警察总监在1915年通报北京20个管区，为贫困男孩建立了贫儿半日制学校。”[5]146贫儿半日学校由警察厅全面负责：第一，教员起初是由出色的警员出任，后来由于他们达不到教学要求，因课程设置包括修身、阅读、写作、算术和体育。警察对于体育教学不再话下，但在修身、阅读等方面是很欠缺的[5]146学校不得不对他们进行重新考核，进行教师力量重组；第二，维持学校日常进行的经费，一部分来源于京师警察厅，一部分由学校所在警区捐资支付[5]146。

在京师警察厅的管理下，贫儿半日制学校的规模在不断扩大。1918年，京师警察厅创办的贫儿半日制学校已经达到53所，有4000名男童在其中就读。[5]146这也看出京师警察厅创办的贫儿半日学校取得了些许效果。1922年，“京师警察厅先拟仿照各区贫儿学校办法，在内外城各区界内再设半日女学，每区一处，刻正在筹备中”[12]。

儿童学校，“为大量贫困的儿童提供基础教育，增强生活能力”[13]364，对于减少贫困人口是从“根”上的帮助。

2.习艺所

北京地区的习艺所是由清帝国的刑部主持设立的，目的是为了照管和培训城里的一些贫困孩子。民国之后，习艺所首先被内务部接管，1917年4月习艺所正式由警方接管。[5]314

“总的来说，习艺所的工作是出色的。”[5]318与其他救济机构相比，孩童不仅可以接受教育，还得到技能上的学习，“使他们在步入社会后能够找到正常的工作”[5]318。

3.教养局、贫民教养院

1905年，清廷就设立了教养局。进入民国，袁世凯就任民国大总统后，警方开始全面接管教养局的工作。1908年，清廷初设了贫民教养院。1912年，中华民国成立不久，警方接管了贫民教养院的全部工作，警察局局长任命教养院院长。[5]326-328

教养局是个混合体，成员部分是轻罪犯，部分是贫苦男子和孩子。[5]321“贫民如果想进入须经过推荐，并且由警方调查批准。”[5]321警方还派人去管理教养局，“1917年，教养局就已经驻有1名巡官、3名巡长和41名巡警”。[5]353教养院以“收留贫民”“监施教养勿任失所”为宗旨，凡无衣无食、流浪京城的贫民都在收养之列。[13]353-354进入后要学习搓绳、剪裁、木工活、铁匠活和纺织，当然是有报酬的，工资每人每月3—6元不等，轻罪犯们做工只供给衣服和食物。[5]321人们可以出去做活，他们的每天的报酬是5个铜板，若有做了工头，负责监管15个人的劳动，可领到8个铜板。[5]327

教养局和贫民教养院二者都似收养所和工厂的结合体，收养贫民，但“养而不教，终非良策”[14]，所以成立工厂教以技艺，使其能够自谋生计，“既可免无业游民留为盗贼，复可使懒惰恶习化为勤勉”[5]54。较直接发放食物的救济，收养与技艺结合的救济方式于当时来说是最好的，是长久之计，它根本上解决贫困问题。

(三)对于贫民的直接救助——施粥和免费衣服

民国之前，施粥主要由民间慈善机构主持。民国后，这一工作几乎为北京政府全部接管，主要由警察、步兵统领衙门和京兆尹或市政公所负责。这些机构分布在北京城的城里和城外围12个地方，12个粥厂中，7个由警察管理，3个由步兵统领衙门管理，2个由京兆尹管理，警方管理的数量是较多的。[5]299贫民无需向施粥机构提出申请，来要求施予便是贫穷的证明，官方施粥一般在寒冷的月份。[5]299

此外，给贫民发放免费衣服也由警察负责。北京的冬天异常寒冷，“二九天气，水已结冰，而四处还有人穿着单衣夹衣的；即便是棉的，无非是五光十色的百结衣，甚至于有赤身露体的。”[15]常有贫民冻死，引起北洋政府重视，其采取的措施是向他们发放免费衣服。“由于警察对北京城的贫困问题了如指掌”[5]305，所以该任务由警方负责。想为此做点事的人们都把衣服交给警方，请他们散发给真正贫困的家庭，除此之外，警方会拿出自己的资金的部分来购买衣服，另外将自己更换下来的服装送给贫民。[5]305施粥和发放免费衣服虽不是解决贫困的长远之计，但可以直接解决贫民的饥寒问题。

民国以来，警察作为救济贫民的主体，接管或成立救济机构，对解决北京的贫民问题发挥重要作用。对于“弱势群体”，设立的救济机构及对贫民的施粥、发放免费衣服，从长远看，虽不是解决贫民问题的关键，但起码可以解“燃眉之急”；二警方主管的教养局、贫民教养院等救济机构，受各种条件的限制，救助的贫民数量也相当有限，但教育、收养与技艺结合的方式，能够使贫民自力更生，是从长远上解决贫困问题的方式。

二、警察维持救济机构运行的资金来源

中华民国成立后，北京慈善事业几乎全部由政府接管，而较大部分由警察主持。[5]285警方接管或新成立的慈善救济机构，资金来源于两个方面，一是政府的拨款，二是警方自筹。政府拨款只是维持救济机构的一部分资金，警方不能全部依靠政府的拨款来维持官方救济机构的运行。所以，维持救济机构运行的资金还通过自筹来解决。

首先，警方会将警察厅的日常经费拿出部分来维持机构的日常运行。例如京师警察厅支付部分儿童学校的经费及上文提到在施粥和发放免费衣服时的内部捐资。

其次，资金还来源于救济机构“自身的补贴”。例如，济良所有这样的规定：男方相中了济良所里的姑娘后，若想娶回家，除了与警方签署协议外，还要向济良所捐款10到200元不等。[5]279这便是救济机构的“自身产出”。另外，在习艺所、教养局和贫民教养院里都设有工厂，警方会将生产的产品卖出，资金会用来补贴机构日常的花费。

最后，便是警察会亲自参与社会募捐。以儿童学校为例，主要分为以下几种方式。第一，警察会利用报纸等新式媒体来加强舆论宣传，引起社会各界对于贫困儿童上学问题的关注，此举动意义重大。当时最为著名的新世界游艺场就多次为儿童学校捐票价款，即将票价收入作为捐款，仅1918年7月，就把阴历六月初一至初三日的所有票价捐给儿童学校。[16]第二，邀请著名演员演义务戏。1919年10月29日，内左一区警察署长邓宇安就邀请著名演员梅兰芳为儿童学校筹款演义务戏《嫦娥奔月》，此次演出的票价所得均捐予儿童学校。[17]第三，组织儿童进行演出筹款。1918年，外右五区的警察署就组织本辖区的儿童学校组织了一支学生乐队，遇有社会机关、其他团体及绅商私宅等集会与婚丧等事，前去奏乐，酌量收取费用，来补贴学校的经费及儿童的生计。[18]

资金的欠缺，政府拨款和警方的自筹资金不能使贫民在救济机构都能过上“好的生活”，但警方接管或创办的救济机构不会因资金问题而被迫停止救济，这些资金可以使救济机构继续运行来救济贫民。

三、警察参与社会救济面临的问题

综上所述，1913年成立的京师警察厅在救济贫民方面扮演了重要角色。救济贫民，改善其生活处境，从某种程度上会消除或减少了社会上的“乞丐”，这也是警察们最想看到的，因为这对于减少因贫困而引发的社会不稳定因素起到了抑制作用，有利于维护北京城稳定。“同时，这对于改善北京‘首善之地’的城市形象也起到了正面作用。”[13]387但是，民国北京警察参与社会救济仍然存在“先天”条件不足，“后天”受社会条件的制约的困境。

“先天”不足表现在三个方面。其一，从自身来说。虽招警时已进行体能、警察自身技能、素养等方面的考试，但考试内容不包含社会救济能力的考查；入职之后，关于慈善救济知识也没有经过专门的培训，在说明哪些家庭需要不需要救济时没有详备的标准，也分析不出贫困的真正根源或设计出最好的救济途径。[5]335其二，机构的管理上存在弊端。这体现在由于资金问题引发的救济机构环境下降。例如，育婴堂在外国人的帮助下，环境得到了改善，但中国人自己开始主管财政大权时，改银元为纸币发放薪水，因为一元纸币相当于50分，导致经过专门训练的护士离开，认真监督的工作就此终止，育婴堂又回到了“苍蝇乱飞，灰尘堆积”的老样子。[5]311其三，出发点上。官方介入慈善救济，出发点放在了减少大街上的乞丐，没有切实为贫民着想，为其设计有效的途径来解决问题，而是带有维护自身形象，明显的“形式工程”的意味。

“后天”的制约也是多方面的。其一，贫民和难民问题的突出。上文已提及当时北京城的贫民之多。再者，便是难民问题，北洋政府统治时期，军阀混战不断，战争导致人们流离失所，巨大的贫民人口基数，以及难民的涌入，给警察主管的社会救济机构造成了巨大困扰。其二，资金问题。政府的财政收入很大部分用于战争。警方已经尽力通过各种方式筹集资金来维持救济机构的运行，但资金一直限制着救济机构的救助能力。到1927年8月，警察厅的财政异常紧张，社会捐助也有限，为减少开支，警察厅不得不做出将几个救济机构合并的决定，如将内外城收养贫民所与贫民教养院合并为一处，[13]389二合一式的机构，必然会大大削减收容能力。其三，缺少跨界交流。警方和私人之间的慈善救济交流合作少，大大削弱了整个社会的慈善救济功能，警察独大也增加了救济工作的压力。其四，警方主管的社会救济机构也未与外国人创办的慈善救济机构进行很好的交流与借鉴。外国人创办的慈善机构，具有很高的管理水平，这正是中国机构中所缺少的。在育婴堂管理上出现问题时，向外国人求助过，但外国人走后，育婴堂又回到了原先的脏乱环境。

虽然近代北京警察参与社会救济存在管理不善、收容压力、资金缺乏等种种问题，但这些救济机构着实对当时的贫民救助起到了积极作用。参与了社会救济，不仅表明其职能的扩大，同时警察厅作为政府的官方机构，这足以凸显国家对于贫困问题的关注，有利于慈善救济事业的制度化发展，“标志着慈善公益事业走向正规化的开始”。[13]390

另外，进入民国之后，北京政府开始全面接管私人救济事业，从中不难发现，政府进行社会救济的主要目的在于维护社会稳定，而社会稳定是市政建设得以顺利进行的基础。改革开放以来，我国现代化速度不断加快，人民生活水平也不断提高，但贫困、饥荒、灾害仍是制约经济发展的重要因素。社会救济是现代政府的重要责任，而内部稳定是经济发展的重要前提之一，因此笔者认为探究近代警察的社会经济，于今天我们的社会建设仍有重要的借鉴意义。

[1] 王家俭．清末民初我国警察制度现代化研究(1901-1928)[M]．台北：台湾商务印书,1984．

[2] 陈允文．中国的警察[M].北京：商务印书馆，1935.

[3] 姜春华.北平警政概况[M].出版机构不详，1934.

[4] 蔡恂.北京警察沿革纪要[M].北京：北京民社，1944.

[5] 西德尼·D·甘博.北京的社会调查[M].陈愉秉,袁嘉,等,译.北京：中国书店，2010.

[6] 段锐.中国近代警政史研究综述[J].民国研究,2013(23).

[7] 北京市警察博物馆馆藏.外城工巡局奏请巡警部接管咨文、内左三区警察署报[Z].北京警察发展史2号展厅.

[8] 李喜霞.中国近代慈善思想研究[D].北京：中国人民大学清史研究所，2014.

[9] 疯人收养所关于民国八年八月疯人情况统计的呈:1919年9月1日[B]. 北京市档案馆馆藏:档案号：J181-018-10684.

[10] 京师警察厅布告[N].京师警察公报,1927-4-6(4).

[11] 京师警察厅内左二区区署关于巡长捡拾男婴送入育婴堂收养的呈:1919年9月1日[A].北京市档案馆馆藏:档案号J181-018-21598.

[12] 各区将设半日女学[N].晨报,1922-09-06(7).

[13] 丁芮.管理北京：北洋政府时期京师警察厅研究[M].太原:山西经济出版社，2013.

[14] 各地杂粮.京兆.乞丐幼童收养之[N].大公报(天津),1919-11-06(2).

[15] 朝阳门外左营河阳汛贫民现状[N].晨报，1922-01-07(5).

[16] 新世界之善举[N].晨报，1918-12-07(6).

[17] 平安学校义务戏纪略[N].晨报,1919-11-02(6).

[18] 通信.警察署致本校韩文[N].晨报,1918-10-22(3).

[责任编辑李兆平]

APreliminaryStudyonPublicReliefFunction
ofBeijingPoliceDepartmentin1913-1927

SUNXiang-yang

(SchoolofHumanities,ChinaUniversityofPoliticalScienceandLaw,Beijing100088,China)

In 1913 Jingshi Police Department was reshuffled by Beiyang Government. Since then it started to play a significant role in social relief jobs except the responsibility of security and administration. Institutions were taken over by the police department like lunatic asylum, old peoples’ home for the poor, house for orphans and places for the reeducation of women, which showed that the weak groups of the society were therefore paid more attention during the time. The article mainly discusses the role of Beijing police department in social relief since the founding of Beiyang Government and also talks about the issue of the source of funds. Then we will have a brief analysis of problems that Beijing police department met today.

modern China；Beijing police Department；Public relief；source of funds

2017-01-25;

：2017-04-09

孙祥阳，男，山东青岛人，中国政法大学人文学院中国近现代史专业2015级硕士研究生。

K258.2

： A

： 2095-770X(2017)09-0078-05

http://sxxqsfxy.ijournal.cn/ch/index.aspxdoi： 10.11995/j.issn.2095-770X.2017.09.017