论行政征用及其法律控制

忻鹏宇

摘 要：行政征用制度在我国的法律制度中占有重要地位。笔者认为行政征用是指行政主体出于公共利益目的，依据法律之规定，以强制的方式取得财产所有权、使用权或劳务，并给予合理补偿的制度。行政补偿的原则是在公平正义的大原则之下的合理补偿原则。本文在探讨行政征用的基本含义和行政补偿的基础上指出司法和行政实践中行政征用法律制度存在很多缺陷，并提供力所能及的解决措施。

关键词：行政征用；行政补偿；公共利益

迄今为止，我们还没有一部行政征用法，也没有形成系统的行政征用法律制度。我国现行行政征用制度主要散见于《土地管理法》及其实施条例，《传染病防治法》、《城市房屋拆迁管理条例》、《国家安全法》、《草原法》等单行法律法规中。行政征用法律制度中最为重要的制度——行政补偿是一个历久弥新的话题，也是最为关切相对人利益的环节，所以笔者认为在探讨行政征用及其法律控制话题的同时主要是解决行政补偿问题。

一、行政征用之行政补偿探讨

行政补偿是行政征用最重要的制度，也是关键之一。只有解决了行政补偿问题才能彻底解决行政征用中存在的不完善之处。

1.行政补偿的含义

行政补偿为行政法上之损害补偿，“是指行政机关给予公益目的，合法实施公权力，致人民之生命、身体、财产遭受损失，而由国家给予适当补偿的制度，又可称之为行政法上之损失补偿”，行政补偿是指国家及其工作人员在合法的行使行政权力，执行国家行政职能的过程中，造成相对人合法权益的损害时，行政机关依法弥补相对人损失的一种补救性具体行政行为。

笔者给行政补偿下一个定义：行政机关为了国家和公共利益，其合法行为给行政相对人的合法权利造成了损失，基于公平正义的原则给予相对人的损失合理弥补的行为或制度。笔者认为行政补偿必须是行政机关的合法行为造成的损失才能够适用，如果是滥用行政权力的违法征用就不是行政征用了，也就不适用行政补偿。

行政补偿的方式关系到是不是能够给予相对人合理的弥补损失，一般各国采用货币补偿，但也不乏其他丰富的补偿方式。法国除了金钱给付以外，存在实务给付，例如在房屋征用中，可以给予房子主人金钱也可以给予类似的其他房子，也可以给予优惠的建筑贷款使得其重新盖好房子。德国，除了金钱补偿外主要是征收不动产过程中的调换土地，另外一种（现在不实用的）是支付有价证券在英国除了金钱补偿以外还有一种强制补偿方式：强制卖出土地，它是指因政府的合法行为使公民的私有财产无法合理使用，公民可以要求实施公权力的机构以正常的价值购买公民受损失的财产。我国的行政补偿的方式也不只是限于金钱补偿，还包括以下几种：①实物，②返还财产，③恢复原状，④用土地替代拆迁还建，⑤授予特许权，⑥给予某些方面的优惠，⑦其他的如增加工资，晋级，分配住房等。

2.行政补偿的标准

行政补偿的标准问题主要是补偿的数额问题，这个数额问题得不到切实的解决将直接损害相对人的利益，由于实践中补偿标准不统一，造成了很多不公平的现象，有违社会的公平正义原则。我国现行法律法规中只有小部分提到了行政征用补偿的标准，例如《土地管理法》、移民安置作了一些相关的规定，但没有统一的法律规定。在补偿标准问题上也有不同的说法，如完全补偿说，相当补偿说，公平补偿说，合理补偿说等。如法国在公用征收法第一部分明确表述为：“补偿金额必须包括由于公用征收产生的全部直接的、物质的和确定的损失”日本采用正当补偿说，并不要求全额补偿，参照补偿时社会的一般观念，客观公正的补偿计算标准，得出合理的金额给予补偿。

我国的实践中倾向于采取合理补偿说，也就是不完全补偿，按照具体的地点，具体时间给予当时看来合理的补偿数额即可。笔者在此建议我国可以吸取他国补偿制度的优点，倾向于采取完全补偿说，主要是从保护相对人的利益、公平正义原则的角度出发。合理补偿中的“合理”如何鉴定始终是仁者见仁、智者见智的问题，合理补偿也就是不全面补偿，一个方面是因为行政补偿的事项很多，难以具体的考量补偿是否合理和全面，例如土地征用中补偿方式多样，除了金钱、实务补偿可以简单的断定以外，其他如采取给予优惠，给予建筑方面的贷款，或者换取其他地段的土地等方式，是不是全面，是不是真的做到了公平正义都难以确定。所以笔者建议在总的原则上坚持全额补偿，在具体补偿事项和方式上做到合理公平。所以在制定相关法律的时候我们在行政补偿这方面尽量做到科学，表述明确。不能给予过大的自由裁量权，造成新的不公平分配。笔者认为应该遵循以下原则：①公平合理原则，要求使得相对人受到的损失得到尽可能完全的弥补；②遵循行政法的补偿基本原则——直接损失原则。行政补偿和赔偿均应该遵循赔偿或补偿直接损失的原则；③实际损失补偿原则。损失多少补偿多少，对于将来利益的损失，潜在利益的损失不给于补偿。④物质损失补偿原则。一般对精神上受到的损失不予补偿。

二、行政征用法律制度存在的缺陷

行政征用制度存在的缺陷主要是现在行政补偿制度和征用程序上面的不完善之处。补偿制度存在的不足是根深蒂固的，由于我国一直强调国家利益高于个人利益，个人利益必须服从国家利益，所以我国普遍存在补偿标准低，侵害相对人权益的现象。

三、我国行政征用的法律控制

1.完善行政征用法律体系的构建

制定统一的行政征用法律，在宪法中明确规定行政征用，特别是补偿的原则，有助于实践中的操作。宪法是最具有权威性的法律，只有在宪法中规定行政征用的补偿原则才具有保障性。

2.完善行政征用和救济程序

如笔者前面所述，我国的行政征用程序混乱，暗箱操作现象比较严重，最大的原因之一就是没有完善的法律程序以及没有明确的救济程序。我国的宪法修正案明确规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，但是在具体的相关法律中没有规定完善的程序，我们行政法程序法强调程序保障实体正义，尤其是在现有国家行政权强大的行政机关面前，弱小的行政相对人只有通过程序正义才能保护自己的正当权益。

借鉴國内外成功经验，笔者认为我们行政补偿的救济途径主要有行政程序和司法程序，行政补偿的争议在穷尽行政程序后，可以采取司法程序，司法程序是最重裁决程序。具体可以参照《中华人民共和国行政诉讼法》和《中华人民共和国国家赔偿法》等，也可以在相关法律中明确规定救济的细则，如救济的机关，救济的操作程序，切不可模棱两可，使得相对人无所适从。

3.确定补偿标准和方式

首先，应该在法律上明确行政补偿的原则，笔者认为总的原则是公平公正，但是鉴于实践操作的复杂性，不可能做到完全补偿，但不能抱着只是给予部分补偿或者小部分补偿的原则，要在公平正义的大原则下给予合理补偿。其次完善行政补偿的相关法律规定，如笔者在本文的前面所述，我国相关的法律制度缺失是造成行政征用法律制度不健全的主要因素，使得实践操作中无法可依。例如我国的《土地管理法》、《城市房屋拆迁管理条例》等有规定行政补偿，如”货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定，具体办法由省、自治区、直辖市人民政府制定。城市房屋拆迁的法律制度是行政征用制度中具有重大意义的一部法律，但是其他法律中极少有规定。

我们应该在公平正义的原则之下考虑合理补偿，使得行政补偿更加人性化。endprint