开征房产税对地方政府债务的影响研究——以武汉市为例

朱立宇

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350000)

开征房产税对地方政府债务的影响研究
——以武汉市为例

朱立宇

(福建师范大学 经济学院，福建 福州 350000)

进入后土地财政时期，土地出让收入的随机性加大，导致地方政府财政收入的不稳定性加剧。与此同时，随着城镇化的继续推进，公共设施建设的资金需求也会持续存在，地方政府举债需求也将与日俱增。在两者的共同作用下，地方政府债务风险将会进一步扩大。通过引入房产税并模拟在一定税率下的房产税税收来分析房产税对地方政府债务风险的化解作用。模拟结果表明，当税率为1%时，土地出让收入在短期会有所下降，但房产税税收的增加最终引起武汉市财政收入上升，进而使得其直接债务债务率和偿债率明显下降。

地方政府债务；城镇化；房产税；税率

自1978年的改革开放以来，中国的城镇化发展迅速。城镇化自从在国家“十五”计划中提出就被决策层普遍认为具有扩大内需的巨大潜能，是推动经济发展的强大动力所在。城市化率从1990年的26.4%到2000年的36.2%，再到2010年的47.5%，几乎每年增加了一个百分点，是同期世界水平的3倍。城市化率的提高表现为城市人口的增加，但增加的背后是以城市基础设施建设和公共服务提供的增加为前提的。据粗略估计，我国每增加1个城市人口，基础设施需要投资9万元，这样中国每年要增加的基础设施资金投入就可以计算出，为10 800亿元；城镇化的高速推进需要地方政府大量财政资金的支持，然而1994年的分税制改革让这种情况雪上加霜。自实施分税制改革以来，中央掌握了大量优质的税种，留给地方政府的都是一些征收困难，数额较少的税种，这样中央与地方的税收收入的大部分转移到中央财政。而且，大量公共建设的任务留给了地方，这就造成了中央与地方权责的不匹配。在城镇化与分税制改革的双重作用下，本已就“入不敷出”的地方政府财政在基础设施建设和公共服务上的资金投入的缺口进一步扩大。为了扭转这种局面，地方政府通过地方投融资平台进行了大量融资。融资方式主要为发行城投债和向银行贷款，其中前者是用地方政府的土地出让收入作担保的，后者则是以土地为担保。

2008年之后，地方政府债务进一步扩大，部分省份和地市逐渐演变为债务危机。金融危机之后，全球经济一片萧条。为了避免国内经济也出现严重的下滑，中央政府提出了4万亿的扩大内需的刺激计划，其中中央政府提供其中的1.18万亿，剩下的部分需要地方政府来配套。为了获得配套资金，地方政府成立了大量的地方政府融资平台来进行融资。与此同时，中国银行和银监会发布指导意见，支持发展地方融资平台，商业银行也开始大力拓展为政府放贷的业务。至此，平台数量快速增加，地方债务也飞速上涨。

据审计署发布的全国政府性债务审计结果显示：截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206 988.65亿元，负有担保责任的债务29 256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66 504.56亿元。其中地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。从全国来看，39.4%的负债率和105.66%的债务率这两个指标是处于正常范围内的，但从省级和地市级来看，部分省份和很多城市的负债率和债务率都处于警戒线之上。其中有9个省会城市本级政府负有偿还责任的债务率超过100%，最高者达188.95%，若加上政府负有担保责任的债务，债务率最高者达219.57%。

从地方政府债务支出方面来看，根据2013年6月的《全国政府性债务审计结果》显示，全国地方政府负有偿还责任的债务余额支出总额为101 188.77亿元，其中投向公共设施建设的部分达到了16 034.42亿元，占支出总额的65%以上。另一方面，随着城镇化进程的稳步推进，城市的扩张使得城镇居民拥有个人住房的比例以及住房的面积不断增加，而公共设施的不断完善又使得房产价值的不断上升。与此同时，房产的拥有者获得了房屋价值上涨所带来的绝大部分收益，居民财富持续增加。因此，在这样的大背景下，房产税的全面开征成为可能。

一、文献综述

在房产税功效设计和地方政府债务解决方面，很多学者都对自己的观点进行了阐述甚至进行了模拟。在房产税功效设计方面，姚涛(2015)认为调控房价不宜作为房产税改革的主要目标，而是应该将促进财富公平分配作为目前房产税改革的主要目标。罗东秋(2010)认为物业税收入主要用于提供城市公共产品，应成为城市发展资金的主要来源 。李文(2014)对房产税收入数量进行了模拟，认为我国近期实行窄税基、低税率的房产税较为可行，但增加的税收有限，在近期乃至以后一段时期内很难充当地方税的主体税种 ；在解决地方政府债务方面，张平(2013)通过对地方政府财政缺口、土地出让金收益等方面进行分析，认为必须提高地方政府财政收入，同时弥补相关制度缺失来防止地方政府债风险机向中央政府转移 。王志浩(2011)对地方政府债务危机提出了三种解决方法：财政部预算救助、银行接受估值折让、新成立一家吸收不良贷款的资产管理公司 。戴双兴、吴其勉(2016)通过VAR模型分析土地出让金、房产税与地方政府债务规模，得出土地财政是导致地方政府债务规模扩大的重要因素，同时土地出让金与债务规模呈现双向推动的恶性循环，提出了改革土地财政模式、加强对地方政府债务监管的解决之道 。

从总体来看，目前国内学界关于房产税功效的设计主要集中在增加地方财政收入，促进财富公平分配，缩小贫富差距上；对于地方政府债务的解决主要体现在债务的管理上。而我国目前地方政府面临城镇化建设所需资金短缺和地方债务还本付息的双重压力，在经济下行和城镇化还将持续的大环境下，这两个问题急需解决。此时若将房产税的功效设计为解决地方政府债务，可以大大缓解地方政府的偿债压力。

二、理论分析

(一)征收房产税的可行性分析

Tiebout认为房产税是一种使用费，是购买公共服务的成本。人们根据自己的需要和偏好购买公共服务和选择居住地，通过“用脚投票”的方式迫使地方政府收取少量的税费并提供有竞争力的公共服务水平。这是因为提供地方公共项目的受益和不动产税中所体现的成本将“资本化”在当地的财产价值中。当地方学校教学质量高、犯罪率低等公共服务的质量较高时，会导致当地房价的上升，于是纳税人所要缴纳的房产税也会相应的上升。这样，地产税收与房屋的价值是成正比的，享受好的公共服务的同时也需要承受相应较高的房产税。从我国目前情况来看，地方政府提供公共服务所需要的财政资金很大一部分都是通过借债形式来取得的。而因公共服务改善所引起的房地产价值上升的收益，地方政府并没有取得，而是全部被享受好的公共服务的房产所有人获得。结合Tiebout的用脚投票的理论，将房产税收入用于偿还地方政府债务存在法理上的可行性。

全面开征房产税，首先要明确征收的目的，接着才能根据目的选择房产税的税基以及税率。从我国目前的现状来看，房产税的功效被设计为解决地方政府债务危机是可行的，至少在短期内是可行的。由于房价在不同地区、同一地区不同城市的差别很大，不同城市之前的债务也有很大差别，而房产税的收入与债务规模并不是线性关系，因此房产税在解决地方政府债务问题上应该以城市为单位进行征收。于是本文将以中部城市武汉市作为债务规模估计对象，其中债务是指政府直接性债务即政府负有偿还责任的债务，并对房产税收入进行模拟来分析房产税对地方政府债务的解决作用。

(二)税基与税率的选择

国际上，房产税税基的选择有多种：单独的房产、单独的土地以及房产和土地等。在我国，由于税基的评估手段并不成熟，要将土地和房产单独进行评估在技术上还存在一定的困难。并且，我国房产的价值几乎是由土地价值所决定的。因此，在我国当前的大环境下，房产税税基应该选择将土地和房产同时作为课税对象的温和型模式；在税基的评估方法上，我国已经在价值法和面积法等方法上有了一定的技术基础。但从国际经验以及我国房地产市场的发展前景来看，市场价值法不可置否的是我国最佳的选择。因为，相较与面积评估法，市场价值评估法在公平上有明显优势。另一方面，国外的市场价值评估法已经非常成熟，这将为我国在以后的房产价值评估上提供相当多的实际经验。

对于税率的选择，国外有学者认为住宅房地产这类供给弹性系数小的不动产应该有更高的不动产税率，这样可以提高税制的有效性。但也有学者通过研究发现，在一定范围内，提高税率可以提高一个国家或地区的税收量。但税率一旦超过某一临界点，就会进入所谓的税收禁区，继续提高税率，反而会使税收数额下降。司言武，朱伟松，沈玉平(2014)根据浙江省Y县的数据研究发现，在不考虑税收减免的情况下，以2.5%—5%的家庭收入负担为标准征收房产税，则房产税税率范围在0.51%—1.02%之间 。本文根据该研究结果并结合国外房产税税率选择情况，选取中间数1%为武汉市房产税税率；关于税率的制定权限：税率是由国家、省统一确定还是由各地市自己确定？在我国由于各城市的债务、房价和征税面积完全不同，在房产税被设定为解决地方政府债务的功效下，全国和全省统一制定税率将使得各城市的债务与应交税费不匹配，造成不公平。对此，可以借鉴美国的房产税征收体制，由省一级政府来确定一个房产税税率的范围，然后各地市根据自己的具体情况来确定准确的税率。

(三)基本假设

在房产税模拟方面，房产包含有商业物业、居民物业和其他类型物业，受数据所限以及根据我国房产税改革的趋势，本文只考虑居民物业。除此之外，在税基方面，税收一般都会有税基的减免和税收的优惠，本文为了模拟房产税对地方政府债务的最大解决能力，并没有考虑到征税面积的减免以及相应的优惠政策；土地出让金方面，由于地方政府可以控制每年土地出让的面积，因此本文假定土地出让金按照之前的趋势变动。

在地方政务债务方面，根据成涛林(2016)对我国地方政府债务与城镇化率进行计量分析的结果 ：城镇化率每增加 1 个百分点，债务率增加 0.57 个百分点(此处的债务率为政府债务与GDP的比值)。本文假设武汉市城镇化率与债务率符合该分析结果。此外，本文以审计署2016年6月对武汉市政府债务的审计公告为基础，假设从2013年开始，之后每年的新增债务期限都为八年，采用等额还本的方式还款。

(四)计算方法

1.年度债务余额的计算

武汉市政府性债务年度余额的计算根据公式为：

(1)

其中U1为2013年的城镇化率，dt为地t年末的负债率，GDPt为第t年的国民生产总值。

2.新增债务额的计算

在计算偿债率时，对于新增债务采用以年为单位的等额本金还款方式。根据等额本金还款公式，第t年的新增债务在第j年需要偿还的当年债务本息和为：

(2)

其中：Wt——第t年新增债务；i——当年贷款利率；m——当年债务的还款周期，其中t0表示2012年。

第t+1年的新增债务可以表示为：

(3)

式中Dt表示第t年末的债务余额，ODt表示2012年已有债务在第t年应偿还的本息和。

3.房产税开征后房价的计算

一处房产的市场价值V一般可以表示为：

(4)

其中Y和r分别为年收益和折现率，j为该房产的使用年限。

征收房产税之后，由于房产税的资本化，房产的价值将随之降低。现在假定房产税的税率为t，这样得到征税后该房产的市场价值Vt就为：

(5)

由于我国现行的住宅土地使用权年限为70年，为了使计算简便，这里认为(4)式中的n将趋近于无穷，因此可以得到房产税征收前后该房产市场价值之比可以表示为：

(6)

在确定折现率的过程中，考虑到折现率大致与经济中平均的市场投资回报率相等，因此该折现率应处于当前银行五年期定期存款利率2.75%和五年期以上个人住房公积金贷款利率3.25%之间，于是这里取两者的平均数作3.0%为折现率的数值；对于房产税税率的确定，对比房产税税制比较成熟的美国，其伊利诺伊州房产税税率的中位数在美国所有州中是最高的，达到2.67%，而最低的夏威夷州的房产税税率的中位数为0.31%，结合司言武等人的研究结果以及我国实际情况，遂将税率设定为1.0%。将折现率和税率代入(6)式，得到征税后的房价将分别下降25%。

4.房产税开征后土地出让金的计算

房产税的开征势必将导致房价的下降，而土地出让金又会随着房价的变化而波动。因此，本文将使用武汉市2011—2015年的房价以与土地出让收入数据，使用Eviews来估计其2016—2020年的土地出让金的数值，得到结果为：

l=0.31×h-1 905.3

(7)

其中l表示土地出让收入，h表示二手房交易价格。

三、数据计算与模拟结果

(一)武汉市直接债务规模测算结果分析

根据武汉市“十二五”和十三五”规划纲要对城镇化率分别从70.5—79.41和79.41—84的要求，并假设在这两个五年计划期间的城镇化率的年增长速度是相同的；根据2020年武汉市GDP达到19 000亿元的规划，同样假设“十三五”期间，GDP的年增长率也是相同的。

根据以上数据以及假设得到的测算结果如表1所示。在GDP和城镇化率稳步增长的情况下，总债务和直接债务余额也逐渐增加。其中，直接债务在“十三五”期间增长的速率与GDP增速成正比，为14%，并且在2020年达到5 391.5亿元。

表1 武汉市负有偿还责任债务规模

资料来源：《武汉市统计年鉴》 2011-2015

(二)武汉市综合财力的测算结果分析

根据武汉市“十三五”纲要对一般公共预算收入的预期：地方一般公共预算收入到2020年达到2 000亿元，年均增长10%。因此假设武汉市一般公共预算收入在“十三五期间”的年均增长率为10%；根据对“十二五”期间武汉市接受上级政府的税收返还以及转移支付等其他公共预算收入的增长率进行分析，假设“十三五”期间其他公共预算收入的增长率为15%；由于房地产市场又一次进入了调整期，并根据上一个调整期内武汉市土地出让金的增长情况，这里假设武汉市土地出让收入在“十三五”期间保持一个温和的增长率，设为5%；根据之前年度土地出让收入占政府基金预算收入的比重，这里假设“十三五”期间，土地出让收入的占比维持在85%；基于以上数据以及假设对武汉市2016—2020年的可用财力进行测算。

对武汉市综合财力测算的结果如表2所示。基于以上数据和假设，武汉市“十三五”期间综合财政收入的年均增长率在11%左右，低于直接债务14%的增长率。债务风险有加强的趋势。

表2 武汉市综合财力

资料来源：《武汉市全市和市本级预算执行情况公开报表》 2001-2015

(三)武汉市政府债务风险判断

反映地方政府债务风险的指标一般有负债率、债务率、偿债率和逾期债务率，由于武汉市逾期债务的数据无法收集，本文选取负债率、债务率和偿债率三个指标来判断武汉市债务风险情况。

1.武汉市政府债务的负债率与债务率分析

负债率的数值为年末债务余额与当年GDP 的比值，是衡量经济总规模对政府债务的承载能力或经济增长对政府举债依赖程度的指标。国际上通常以《马斯特里赫特条约》规定的负债率60%作为政府债务风险控制标准参考值；债务率的数值为年末债务余额与当年政府综合财力的比值，是衡量债务规模大小的指标。国际货币基金组织确定的债务率控制标准参考值为90%～150%。我国对于债务率的规定是根据人大常委会在2015年年底召开的中央经济工作会议划定的我国政府债务的红线：赤字率不得超过3%，债务率不得超过100%。

测算结果如表3所示。从表中可以发现，武汉市政府直接债务的负债率在整个“十三五”期间都处于30%以下，远低于60%的控制参考指标。但是，直接债务的债务率却在2016年和2117年都非常接近100%的警示线，在2018、2019和2020年三年都超过了警示线，并且有扩大的趋势。

表3 武汉市政府直接债务的负债率和债务率

2.武汉市政府债务的偿债率分析

偿债率可以表示为当年还本付息总额与当年政府综合财力的比值。对于偿债率，国际公认的警戒线上限标准是达到20%。根据财政部湖北专员办的《对湖北省武汉市本级地方政府性债务管理的调查与思考》显示，截至2012年6月30日，对已形成直接债务，未来各年应偿还情况：2013年310.59亿元，占22.06%，2014年311.76亿元，占22.14%，2015年143.35亿元，占10.18%，2016-2020年405.34亿元，占28.79%，2021-2025年90.38亿元，占6.42%，2026年以后24.13亿元，占1.71%；对于利率，根据中国人民银行近几年五年期以上贷款基准利率变化情况，将贷款利率设定为6%。

测算结果如表4所示。结果显示：2016年以前的武汉市政府直接债务的偿债率都位于20%的警戒线一下，除了2014年21.1%的偿债率高于20%，之后在2015年有所下降并在之后年份逐年增加，2014年的偿债率过高是由于四万亿刺激计划期间的大量债务在当年到期需要偿还所致；从2016年开始，整个“十三五”期间偿债率都高于20%，并有明显上涨趋势，在2020年达到35%。

表4 武汉市政府偿债率

(四)房产税收入与土地出让收入模拟结果

在美国，房产税收入是用下一年度的地方政府预算收入减去地方除了房产税收入以外的财政收入得到的，税率是根据房产税除以房屋价值计算获得。与美国房产税收入的确认方法类似，本文的房产税收入是根据使政府的债务率以及偿债率分别回到100%和20%的警戒线水平的目标得到；确定税率时，由于我国目前没有完善的对房产估值的体系，因此选择用房地产市场的二手房年均成交价来代替。在1%的税率水平下，假设房价是一次性下跌，根据公式(6)的计算结果，房价会在2016年下跌25%。在根据中国房地产指数系统公布的数据,通过对比武汉市2009—2015年的房价，在没有征收房产税的情况下，结合现行的房地产调控形势，可以假设房价年均上涨率为7.5%。同时，为了方便测算，在计算收入时并没有考虑面积减免的情况；在房价下降的情况下，根据2016—2020年房价的预测值以及公式(7)估计得到2016—2020年的土地出让收入。

房产税收入与土地出让收入模拟结果如表5所示。从表中可以看到，房价在2016年征收房产税之后会从2015年的8619.5元跌到2016年的7773.75元。随着房价的下跌，土地出让收入在2016年有所减少，但随着房价一次性下跌的结束，房价和土地出让收入在之后的年度开始逐年增加，土地出让收入并在2020年达到1232.7亿元。房产税从2016年开始征收起，收入逐年增加，从2016年的319.5亿元增加到2020年的452.64亿元。

表5 房产税和土地出让收入

资料来源：《武汉市统计年鉴》 2011-2015

(五)开征房产税后政府直接债务债务率和偿债率分析

通过表6可以发现，在以1%的税率征收房产税后，2016年武汉市直接债务的债务率相较之前下降了14个百分点，并且在之后年度下降幅度越来越大，在2020年相对征收之前下降了33个百分点。与此同时，在整个“十三五”期间，征收房产税之后的债务率都在100%的警戒线以下；再看偿债率，相较之前其下降幅度也越趋于明显，从2016年的3个百分点到2020年的11个百分点。除此之外，开征房产税之后，偿债率在2016年和2017年降到了20%的警戒线之下，不过在之后的三个年度偿债率又超过了20%的红线。

表6 征收房产税后的债务率与偿债率

四、结论及建议

本文通过测算武汉市“十三五”期间武汉市政府性债务余额对房产税收入和税率进行了模拟。得出以下几点结论和建议：

(一)为达到降低债务率的目标，可以采用1%这样一个较低的房产税税率上来完成。这样的税率水平并不会给居民带来明显的税收负担，却可以有效的降低债务率，使其处于100%红线之下的安全水平。

(二)税率为1%的房产税所带来的收入对降低武汉市政府的偿债率虽有一定效果，但并没有改变偿债负担逐年增加的趋势。要使得偿债率在整个“十三五”期间甚至以后年度都位于警戒线以下，就必须采用一个较高的税率水平，而在较高的税率水平下的人均房产税占人均可支配收入的比重势必会超过10%，并且在偿债率负担逐年增加的大趋势下，以后年度的人均房产税也会逐年增加。这就意味着在不考虑税收减免的情况下，城镇居民要的越来越多的可支配收入都用于缴纳房产税，这对居民来说将是沉重的负担。因此，在不明显增加居民税收负担的情况下仅仅依靠房产税收入来使得偿债率低于警戒线之下是不可行的，还需要通过其它措施来对每年新增债务规模进行限制。

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责任编辑：胡 莉

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2095-4654(2017)04-0001-07

2017-03-30