《民族区域自治法》在自治地方的贯彻与实施

吴旭梦　梁浙贵

摘要：三都水族自治县在自治立法、基础设施建设和经济社会发展等方面通过贯彻实施《民族区域自治法》取得了可喜的成绩。同时，也存在上级部门在贯彻落实《民族区域自治法》时对部分条文执行不到位、缺乏执法监督机制、部分条文不具有可执行的现实性等问题。不断完善民族法律法规、建立健全相关机制、强化民族法律法规的学习宣传等是《民族区域自治法》在自治地方更好地得到贯彻和实施的有效途径。

关键词：三都水族自治县；《民族区域自治法》；贯彻实施；实证调查

中图分类号：DF28 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）05-0176-05

一、三都水族自治县概述

三都水族自治县是1957年1月经国务院批准建立的自治地方，隶属于贵州省黔南布依族苗族自治州，位于黔南布依族苗族自治州东南部，是中国唯一的水族自治县。地处“月亮山、雷公山”腹地，东邻榕江、雷山，南接荔波，西界独山、都匀，北连丹寨，距省城贵阳230公里，全县总面积2400平方公里。截至2015年全县总人口39.2万人，其中少数民族人口35.71万人，水族人口24.38万人，占总人口的64.2%，全国57%以上的水族人口居住在三都。全县镇乡区划整合后（调整前为21个乡、镇）下辖1个街道（三合街道）、6个镇（中和镇、周覃镇、普安镇、大河镇、都江镇、九阡镇）。三都水族自治县自成立以来，在党和国家高度重视下，采取了一系列重大举措，通过贯彻实施“保增长、保民生、保稳定”的方针，进一步加大了扶持力度，收效显著。同时，在党中央和国务院、省委和省政府、州委和州政府的领导下，在省州各部门及省内外对口帮扶单位的大力支援下，通过自力更生、艰苦奋斗，全县经济长足发展，生活水平明显提高，生态环境持续改善，呈现出经济繁荣、社会稳定、生态良好、民族团结的发展势头。

二、三都水族自治县贯彻实施《民族区域自治法》取得的成效

（一）综合实力增长较快

《民族区域自治法》（2001年2月28日）修订实施后，《国务院实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》（2005年5月11日）和《贵州省实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》（2005年11月1日）也随后开始施行，“一法两规定”的实施为三都水族自治县的社会经济发展起到了积极的促进作用。特别是“十二五”期间，从纵向比是三都水族自治县发展最快的时期，“十二五”期末，全县地区生产总值完成48.91亿元，是“十一五”期末的3.08倍，年均增长15.21%；固定资产投资完成61.73亿元，是“十一五”期末的11.5倍，年均增长63.11%；财政总收入和公共财政预算收入分别完成4.84亿元和3.15亿元，是“十一五”期末的4.07倍和3.98倍，年均增长32.36%和31.84%；全社会消费品零售总额完成11.94亿元，是“十一五”期末的2.12倍，年均增长16.27%；金融机构存贷款余额分别达57.36亿元和36.78亿元，是“十一五”期末的2.73倍和3.14倍，年均增长23.37%和25.73%；城镇、农村居民人均可支配收入分别达22224元和7501元，年均增长13.24%和16.72%。小康实现程度预计率达88%，为全面建成小康社会奠定了坚实基础。

（二）自治立法成果丰硕

“一法两规定”公布施行后，三都水族自治县根据《民族区域自治法》第十九条的规定：民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，1989年至2015年先后制定了1个自治条例和7个单行条例，即《三都水族自治县自治条例》（1989年制定、2006年修正）和《三都水族自治县城镇管理条例》（2005年制定）、《三都水族自治县乡村公路条例》（2005年制定）、《三都水族自治县水书文化保护条例》（2008年制定）、《三都水族自治县村寨消防条例》（2010年制定）、《三都水族自治县都柳江渔业条例》（2011年制定）、《三都水族自治县水库保护条例》（2014年制定）、《三都水族自治县民族文化村寨保护条例》（2015年制定）。这些自治条例和单行条例的制定本身就是一种成果或成绩，同时，它们的实施为三都水族自治县政治、经济、文化等社会各项事业的发展提供了法制保障。

（三）基础设施改善显著

三都坚持以交通建设、水利建设和教育卫生为三大战略重点，着力突破基础设施瓶颈制约。在交通建设方面，“十二五”期间累计完成投资14.9亿元，是“十一五”时期的9.1倍。实现了乡乡通油路、村村通公路的目标。厦蓉高速和贵广快铁建成通车，启动余安高速、三荔高速建设，实施G321、S206等国道省道改扩建工程，境内公路新（改）建总里程888.55公里，其中，建成通村油（水泥）路里程597.4公里；建成乡镇汽车客运站3个、农村客运招呼站94个，开通农村客運班线25条，内联外通的交通格局初步形成。在水利建设方面，累计完成投资6.5亿元，是“十一五”时期的2.5倍。实施病险水库治理12座，河道综合治理21.81公里，新增及恢复灌面8.5万亩。城乡供水工程建设取得较大突破，解决了15.98万人的饮水安全问题。在教育卫生方面，全面普及九年义务教育，城乡医疗卫生服务设施进一步改善。

三、三都水族自治县在贯彻实施《民族区域自治法》中存在的问题

从调查中了解到，三都水族自治县在对国家的支持与对口帮扶省市的援助心存感激的同时，也对本县经济社会发展的滞后状况心有焦虑；在对2020年全面建成小康社会充满期待的同时，也对自身发展的后劲不足略显担忧。数据显示，目前三都水族自治县经济社会发展与全州平均水平相比，确实还存在一定的差距，一些主要经济指标的差距仍在继续扩大。2015年，全县人均GDP为18305元，在黔南州12个县（市）排名末位；农民人均收入7501元，在黔南州12个县（市）排名末位；与西部地区人均收入相比差距更大。就目前的情况看，国家若不采取切实有效措施，加大扶持力度，三都水族自治县难以如期实现全面建成小康社会的奋斗目标。尤其下列困难和问题较为突出，值得引以重视。endprint

（一）贫困人口多、面积大、程度深、返贫率高，已成为制约三都全面建成小康的核心问题

三都水族自治县是国家扶贫开发重点县之一，少数民族县约占96.6%。“十二五”期末，全县尚有贫困户26454户，8.12万人，贫困人口发生率24.7%；贫困乡镇8个（乡镇行政区划调整前的数据），贫困乡镇发生率38.09%；贫困村146个，贫困村发生率61.34%。“十三五”期间，实现8个贫困乡镇摘帽（乡镇行政区划调整前的数据），146个贫困村出列，8.12万贫困人口脱贫，全面实现人均纯收入达到全国人均纯收入平均水平的65%以上，确保与全国同步进入小康社会。虽然经过多年坚持不懈的艰苦努力，扶贫工作取得显著成效，但现阶段的扶贫面临的都是深山区、边远地区、高寒地区之类等生产生活条件极差的“硬骨头”，如果不采取非常规手段，出台更加有力的突破性政策措施，贫穷落后、经济社会发展缓慢的局面恐怕难有根本性改观。

（二）以解決民生问题为重点的基础设施建设投入不足，已成为三都全面建成小康的“短板”

《民族区域自治法》第五十六条规定：“国家根据统一规划和市场需求，优先在民族自治地方合理安排资源开发项目和基础设施建设项目。国家在重大基础设施投资项目中适当增加投资比重和政策性银行贷款比重。”《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第七条规定：“上级人民政府应当根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目。”“中央财政性建设资金、其他专项建设资金和政策性银行贷款，适当增加用于民族自治地方基础设施建设的比重”。《贵州省实施{中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第十四条规定：“上级人民政府应当根据民族自治地方的实际，优先在民族自治地方安排基础设施建设项目。”

长期以来，虽然国家对三都水族自治县的基础设施建设不断加大投入，公路交通、水利设施、通信等各大项目建设取得了重大进展，但由于县级财政入不敷出，自身努力争取不够，加上个别部门在安排建设项目时没有依照上述规定落实，搞“一刀切”，农村饮水、公路、卫生、住房改造等涉及民生的基础设施建设投入仍然严重不足、改善缓慢，与非自治县对比差距大。截至2015年底，全县尚有40%的行政村道路尚未硬化，有200余个村小组（村寨）外出公路尚未开通。

（三）基础设施建设项目中的配套资金压力，已成为制约三都经济社会发展的“瓶颈”

《民族区域自治法》第五十六条第二款规定：“国家在民族自治地方安排基础设施建设，需要民族自治地方配套资金的，根据不同情况给予减少或者免除配套资金的照顾。”《国务院实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第七条第二款、第三款，《贵州省实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第十四条第二款、第三款也作了相关规定。

调查了解到，“一法两规定”颁布实施近15年来，上级部门在安排基础设施建设项目时，普遍要求按比例提供配套资金，否则就拿不到项目。如交通基础设施建设方面，2013年至2015年国家安排的各项资金总投资6.9亿元，其中上级补2.7亿元，要地方配套4.2亿元。其中2015年上级安排的通村油路计划总投资6500万元，上级补4800万元，要求配套1700万元；异地扶贫搬迁工程项目上级补助1415.6万元，农村危房改造项目上级补助3273.37万元，这两个项目仍要求承担县级配套共计1030.9万元（前者要求配套490万元、后者要求配套540.9万元）。2015年教育、文化、卫生等项目共要求配套8216万元（其中教育配套2000万元、文化体育和传媒配套55万元、社会保障和就业配套2000万元、医疗卫生配套1700万元、环保配套100万元、林业配套111万元、扶贫配套705万元、县乡村公路保养配套351万元、扶持微企配套103万元、农村危改配套541万元、地质灾害治理配套550万元）。

三都水族自治县作为民族自治地方和国家级扶贫开发重点县，2015年地方公共财政收入3.15亿元，公共财政支出21.5亿元，由于财力十分有限，在进行基础设施建设时，既面临配套资金的压力，又面临债务负担的压力，遂陷入了“争取缺配套、不争取失机遇”的两难境地。根据“民族自治地方的国家扶贫重点县和财政困难县确实无力负担的，免除配套资金”的规定，应免除县级配套资金。但是，调查中发现，近年来随着国家对民族地区的扶持力度加大、建设项目增多，配套资金总量越来越大，地方财政不堪重负，根本没有减免的政策落实。许多期盼已久的建设项目，批下来后却配套不足，使整个项目成为“胡子工程”，严重影响了工程的建设周期和质量。

（四）生态保护的补偿机制不健全，影响了三都的长远发展和当地群众的生活改善

《中华人民共和国民族区域自治法》第六十六条规定：“上级国家机关应当把民族自治地方的重大生态平衡、环境保护的综合治理工程项目纳入国民经济和社会发展计划，统一部署。”“民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护作出贡献的，国家给予一定的利益补偿”。

《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第八条第三款，《贵州省实施（中华人民共和国民族区域自治法）若干规定》第十八条也作了相关规定。《贵州省地方财政森林生态效益补偿基金管理办法》第八条规定：“由省、市（州）、县（市、区）按4：3：3的比例分级安排资金。”

从该落实情况看，三都水族自治县每年虽然得到中央和省、州的补偿（补偿标准为每年每亩10元，补偿基金由省、州、县三级按4：3：3的比例安排资金），但补偿标准较低，州级补偿部分很难足额到位。据统计，三都水族自治县2015年得到的补偿为：中央和省级全部到位，州级应补111.36万元，实际到位24万元，尚有87.36万元未到位，县级部分由于财政收入低根本无法安排。三都水族自治县是都柳江上游，为加大生态建设力度，相继采取了生态公益林、天然林保护等生态治理与保护工程，生态环境明显改善，为下游做出了重大贡献，但对当地各族群众却无多大利益，生态收益基本为零。由于补偿标准低和地方财政弱的问题，以致当地群众守着绿水青山，却过着贫苦穷困的生活，无法“靠山吃山、靠水吃水”。因此，及时出台和合理调整有关政策措施，以便使已有的保护成果得到巩固，同时又能兼顾当地群众的切身利益，成为亟待解决的问题。endprint

（五）少数民族领导干部重视培养配备不够，不同程度地影响了地方经济社会的快速发展

《贵州省实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第三十五条规定：“上级国家机关领导人员中应当合理配备少数民族干部，重视在省直机关培养和配备少数民族厅级干部。重视培养和配备人口较少的少数民族领导干部。”“民族自治地方人民政府及其工作部门应当依法配备实行区域自治的民族和其他民族领导干部，在公开选拔、竞争上岗配备领导干部时，可以划出相应的名额和岗位，定向选拔少数民族干部”。

从实施情况来看，改革开放前，省政府培养和配备水族厅级干部，州政府培养和配备水族地、处级干部相对合理，对水族干部的培养相对重视。但随着改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，省、州政府对水族干部的培养重视度严重不够，特别是近年来表现最为突出，省政府厅级水族干部屈指可数，自治州政府处级水族干部也寥寥无几，中共三都水族自治县历届委员会书记中只有两人是水族，不同程度上影响了水族干部的成长和干部队伍的结构合理性，也从某种层面上影响到三都经济社会的快速发展。

（六）人力资源短缺，人才流失严重，已成为三都各项事业发展的一大制约因素

《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》第二十九条规定：“上级人民政府指导民族自治地方制订人才开发规划，采取各种有效措施，积极培养使用实行区域自治的民族和其他民族的各级各类人才。”“国家积极采取措施，加大对少数民族和民族自治地方干部的培训力度，扩大干部培训机构和高等院校为民族自治地方培训干部与人才的规模，建立和完善民族自治地方与中央国家机关和经济相对发达地区干部交流制度”。

长期以来，虽然国家有关部门采取了多项措施，大力发展教育事业，加快培养专业技术人才，组织技术人才对口支援，并取得一定成效，但由于特殊的自然环境造成工作条件相对艰苦，教育、卫生等各项社会事业落后，脆弱的地方财政致使工资长期过低，没有优惠待遇，加之随着改革开放的深入、市场经济的发展、人才流动的便捷，以至人才流失情况严重，人才培养难、引进难、留住难的现象较为严重。外地人才不愿去，本地人才又不愿留，极大地影响了各项事业的发展。

四、对贯彻落实好《民族区域自治法》的建议

我们认为，“十三五”期间，三都要实现8个贫困乡镇摘帽（乡镇行政区划调整前的数据），146个贫困村出列，8.12万贫困人口脱贫工作，到2020年全面建成小康社会，三都无论从纵向比还是从横向比，面临的困难大，任务艰巨，仅靠自身的努力是很难实现的，各级部门应贯彻落实好党的民族政策和民族法律法规，把促进三都经济社会加快发展放在更加突出的位置，有效帮助解决三都在发展中面临的困难和问题，确保与全国同步进入小康社会。

（一）創新思路，整合力量，力争在“十三五”期间消除绝对贫困

针对目前三都贫困面大、贫困程度深、贫困人口比重高的现状，建议按照习近平总书记到湖南湘西考察时首次提出的“实事求是、因地制宜、分类指导、精准扶贫”的重要指示，进一步创新扶贫思路，实施综合性的扶贫政策措施，整合各方资源，形成中央加大资金投入、地方调整发展思路、社会各界踊跃捐助、国家干部群众积极参与的扶贫机制；实行开发式扶贫和救济式扶贫、就地扶贫和易地扶贫相结合；注重“输血”与“造血”并举，带动群众稳定增收，增强内源性发展能力，力争在“十三五”期间消除绝对贫困。

（二）明确权属，厘清性质，尽快制定配套资金管理实施办法

配套资金压力大是三都多年以来一直感到“头疼”的问题。为尽快有效地解决这一问题，建议根据有关法律法规的规定，按照“明确事权归属和区分公益盈利”的原则，尽快制定配套资金实施办法。凡国家在民族地区安排的项目（事权在国家的），一律免除配套资金；凡三都自己争取的项目（事权在三都的），国家相应提高补助标准；凡属公益性基础设施建设项目，一律免除配套资金；凡盈利性基础设施建设项目，酌情安排配套资金，并以省级财政配套为主。

（三）科学评估，提高标准，完善生态补偿和资源开发补偿机制

建议按照“谁受益、谁补偿”的原则，尽快完善生态补偿和资源开发补偿机制。上级相关部门在科学评估和具体测算的基础上，应该提高国家、省、州的生态补偿标准，切实解决生态补偿不合理、不到位、力度小的问题。省里也可参照或借鉴周边省份相关管理办法提高补偿标准，如《云南省森林生态效益补偿资金管理办法》第四条规定：森林生态效益补偿资金根据林地权属实行不同的补偿标准，包括管护费和补偿费两部分。集体和个人的国家级和省级公益林补偿标准为每年每亩15元，其中管护费5元、补偿费10元。

（四）突出重点，紧扣核心，着力抓好最关心最直接的民生项目

建议国家在“十三五”期间加大对三都民生项目的投入力度，全面改变老百姓住房、交通、医疗卫生、文化教育及公共服务设施的落后状态，为脱贫奔小康奠定基础，尤其要改变偏远农村医疗卫生条件，保障村民身体健康和生命安全；重视和发展水族民族医药的生产和研发，不断壮大民族医药产业和增加当地农民收入；加大非物质文化遗产（如马尾绣和水书）保护的投入力度，使濒临消失的民族文化瑰宝能够得到及时抢救保护。

（五）地区发展，人才先行，尽快扭转人力资源短缺严重的局面

到2020年全面建成小康社会，抓好人力资源队伍建设是关键。建议有关部门以重点帮助解决三都人力资源短缺严重的突出困难和问题为切入点，在持续做好巩固义务教育、发展职业教育、强化培训教育等各项工作，为三都培养高素质人力资源的同时，采取包括适度提高工资待遇、合理增加收入分配、适当增加特殊岗位津贴、加大培养使用力度等必要措施，尽快建立健全人才培养使用保障机制，使各类急需人才能够进得来、用得上、留得住、有奔头，为三都经济社会发展提供有力的智力支持和人才保障。

（六）认识深刻，思想统一，加强对民族政策和法律法规的学习宣传

各级相关部门在深入学习贯彻落实中央有关促进少数民族和民族地区经济社会发展系列工作部署的基础上，结合中央的要求、法律的规定、三都自身存在的困难问题，对本部门工作中民族政策落实情况进行一次全面的对照检查，切实把思想认识与工作要求统一到中央部署和法律规定上来，自觉维护平等、团结、进步、繁荣、发展、和谐的社会主义民族关系，进一步增强促进三都实现跨越式发展的责任感和紧迫感，不断提高带头贯彻执行党的民族政策和民族法律法规的自觉性，不断提高做好民族工作和促进各项民族事业发展的积极性，为三都的经济社会发展营造良好的社会环境。

（七）依法办事，落实到位，加强对民族法律法规实施情况的监督检查

《民族区域自治法》第六章规定了“上级国家机关的职责”，这些关于上级国家机关应当怎么做的条文属于“法定公务协助”的范围，即上级国家机关必须按照法律规定履行相应的作为义务。因此，上级机关应该切实加大监督工作力度，大力促进党的民族政策和民族区域自治法的贯彻实施，省人大应当支持、促进省政府及有关部门，定期听取各有关部门的专项工作汇报，及时督促相关工作的开展；省民族宗教事务委员会应有针对性地经常开展监督检查工作，对在“十三五”规划和专项计划执行中遇到的各种困难和问题，及时督促有关部门加以解决，为三都水族自治县经济社会发展提供良好的工作机制。

[参考文献]

[1]广三都水族自治县门户网站——“县城概况”，最后浏览时间2016-6-30，网址：http：//www.sdx.goy.cn/html/article/158/281.shtml

[2]刘红，民族自治地方基础设施建设配套资金照顾政策亟待落实[N]，中国民族报，2015-07-10

[3]熊文钊，大国地方：中国民族区域自治制度的新发展[M]，北京：法律出版社，2008

致谢：本文在调研中得到三都水族自治县民宗侨委主任陆龙辉的大力支持，在此表示衷心感谢！

[责任编辑：刘爱华]endprint