运用PPP模式治理地方债务问题的研究

冯贺

摘要：近年来，随着地方债问题的不断恶化，对经济建设的有序发展产生了极大的威胁。李克强总理在2016年3月5日的《2015年的政府工作回顾》中明确指出，“发行地方政府债券置换存量债务3.2万亿元，降低利息负担2000亿元，减轻了地方政府常在压力”，这充分体现了中央政府对解决地方债务问题所下的决心和运用的手段。而解决地方债务问题，不仅要从宏观调控方面入手，也要在经济市场中寻找捷径。本文分析了地方债形成原因与当前的困境，简述了PPP模式的运行原理与操作优势，分析了其解决地方债务治理的可行性与运用PPP模式时所需要注意的具体问题。

关键词：地方政府债务；PPP模式；政府职能

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1671-1580（2017）05-0157-04

一、引言

PPP模式，其动机是为了减轻政府债务负担，而其根本的目的是为了有效提供公共产品和服务，在政府部门与民营部门之间搭建一个平台，建立长期合作关系，实现二者的利益共享、风险共担、共同管理。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，PPP模式的运营方式高度地契合了十八届三中全会所提出的要求。通过地方政府与私人企业所建立的合作平台，为有效解决地方债提供了一个便利的方式与路径。将PPP模式作为政府提供公共服务的创新举措，其意义不但在于通过市场配置资源的功能提高公共领域的运行效率，更是对于促进政府职能转变、深化财税体制改革的大胆探索。笔者对地方债务问题进行了简单梳理，对PPP模式化解地方政府融资困难相关问题进行了具体分析。

二、我国地方债形成的原因与问题

地方债即“地方政府性债务”，是指有财政收入的地方政府，根据还本付息的原则，通过承诺或者协议的方式，直接或者间接地与其他的经济主体形成的债务关系。形成地方债的原因有很多，主要是因为中央政府的种种限制，难以适应当地经济的发展，地方政府单凭自己的财政收入，无法满足对其所管辖的区域的发展要求，只能以发行债券的方式，使其政府职能得以实施。那么在地方政府的财政能力不足的情况下，地方债的有效性得以充分的体现，它可以在较短的时间内，推动公共基础设施的建设、缓解财政收入的压力、冲破经济发展的瓶颈、实现特殊时期的经济发展的平稳过渡。但是近几年，很多地方政府过度举债、债务逾期的现象愈加频繁，由地方债引起的问题凸显，这对当前的经济发展与社会稳定造成了极大的威胁。尤其在4万亿的货币宽松计划执行后，地方政府的融资规模又超越实际的发展，过大的举债使地方政府压力异常巨大。

（一）《中华人民共和国预算法》得不到彻底贯彻

为了保证中央政府有力的宏观调控能力，中央政府往往会自行发行公债来解决财政收入不足的问题，而不会把发行债券的权利下放给地方政府，具体体现在《中华人民共和国预算法》第二十八条的明确规定：“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发放地方政府债券。”但是当地方政府的财政收支已经达到入不敷出的地步，也就不得不发行地方债，如上海、深圳等一线城市可以得到国务院的特批，获得了发行地方政府债券的权利。其他地方政府也“不甘示弱”，纷纷成立了以政府为主导的融资平台，进行融资。长期以来，中央政府并没有拿出措施，有效治理地方债，仅仅是“加强约束、加强监管”，这让地方债务更加畸形生长。

（二）国内经济发展形势不佳

近年来，我国经济形势下行经济发展缓慢，热钱外流且居民价格消费指数高居不下，使居民的消费能力减弱。在国内内需不足的情况下，地方政府的财政收入自然减少，政府举债的行为就变得不足为奇了。但是目前的经济持续下行的时期，已经超过了举债期限，便使得偿债风险越来越高，这带来了两个问题：一是人民群众对政府产生的信任危机，在各个国家，社会稳定运行的基础是其民众对政府的信任，所以即便是地方政府发生一次债务逾期的行为，也会造成民众对政府执政能力产生怀疑，从而导致了社会不稳定的现象发生，这十分不利于我国长期的发展建设；二是挤占了小微企业的发展空间，政府的债务占用了大量的银行信贷余额，变向增加了小微企业获得银行贷款的难度，使其发展愈加困难。相比小微企业，银行更喜欢贷款给政府，因为地方政府不存在破产的可能，当政府没有偿债能力，只有向银行借款，变向导致了市场发展的缓慢。

（三）“土地财政”还地方债模式不可持续

虽然在特殊的时期内，“土地财政”具有一定的合理性，并且凭借其“立竿见影”的特征，确实短时间内有效解决了弥补地方政府的财政收入不足的问题，但是随着城市的不断发展，土地融资的规模必将不断的扩大，并且地方政府对“土地政策”出现了过度的依赖，这种单纯依靠“土地财政”的收入，来还地方债将变得难以为继。因为“土地财政”的实质也是其最大的弊端，即提前透支了未来数十年的公共财政收入，随着城市化进程的不断加快，与当前经济的下行趋势，一方面地方政府的融资需求与日俱增，另一方面有限的土地资源在不断减少，一些地方政府因此陷入了“占地，卖地，再占地”的恶性循环。“土地财政”属于不可再生资源，卖一块少一块，一旦有价值的土地全部出让或者房地产价格下跌，便会出现地方的财政危机。并且地方政府在“土地财政”收益，也仅仅是解决了燃眉之急，提前透支了持续收益的资源，来还地方债，甚至可以说是饮鸩止渴。

（四）商業银行对地方政府实行的贷款政策日趋谨慎

在4万亿投资计划实施后的前期，商业银行为了抢抓这一历史发展机遇，纷纷向地方政府抛出橄榄枝，并将“铁公机”等基础设施建设项目作为信贷投放的重点，加之当时宽松的信贷政策，大量的信贷规模在一时间投放，促使了地方政府债务规模急速膨胀。自2011年以来，地方政府债务风险开始逐渐显现和暴露，金融监管当局不断加强对商业银行地方政府贷款的监管力度，在外部经济环境的作用下，银行开始反思对政府的信贷政策，使商业银行对地方政府的信贷投放的规模逐步缩水。另一方面，从商业银行转型发展的内因驱动，随着利率市场化的加快推进，银行利差水平持续收窄，规模的扩张并不一定带来利润的增长，依靠规模扩张的粗放经营方式已经难以为继，加之稳健货币政策环境下，信贷规模已然成为稀缺资源，商业银行在信贷管理上也更加集约化和精细化，使地方政府在商业银行新增贷款的难度增加。endprint

三、运用PPP模式使地方政府走出融资困境的可行性分析

虽然PPP模式由英国政府于1982年提出，但是目前尚未对其有统一的定义，在我国，PPP模式被发改委定义为，政府为了加强公共产品的服务能力与提高供给效率，通过与民间企业以特许经营、购买服务、股权等方式进行合作，并且与社会资本实现了未来收益的共享、共同承担相应的风险、明确二者管理界限的长期契约合作关系，即为广义的PPP模式；狭义的PPP模式可以被理解为BOT、TOT等不同模式下的项目融资的总和。PPP模式的核心可以理解为政府在公共产品与服务的建设上引人民间资本。在我国当前经济形势下行、外部环境压力增大的背景中，地方政府引入民间资本，以缓解财政压力，变得更加迫切。

（一）民间雄厚的闲置资本能够提供资金保障

从资金供给方面分析，我国居民的长期高储蓄率，累积形成了规模巨大的民间资本。中国人民银行发布的经济统计数据显示，截止到2016年2月，我国金融机构各项存款合计127.53万亿元，其中储蓄存款58.10万亿元，企业定活期存款32.31万亿元，仅此两项占全部存款比重高达70.89%。由于我国金融市场发展尚未完善，金融工具的种类有限，房地产、贵金属等投资渠道也不再受到投资者的追捧，甚至还有部分民间资金流入了民间借贷等非正规投资渠道，具有强烈保值增值诉求的民间资本亟需政府开放更多的投资领域和渠道。

（二）中央政府对PPP模式的有力推动

在PPP模式中，政府部门既是特许权协议的参与者，又要为项目实施提供政治和法律环境，因此PPP模式的成功运行离不开政府部门的积极推动，当前以财政部为代表的中央政府高度重视并大力推广PPP项目推广工作。继2013年全国财政工作会议财政部部长楼继伟做了关于PPP的专题报告后，2014年财政系统组织了多次PPP官方培训，并专门成立了PPP中心。住建部和财政部结合财政体制改革筹划相关指导意见，国家发改委启动了特许经营立法工作，地方政府探索实施PPP项目的热情十分高涨，积极踊跃上报PPP试点项目。财政部在2015年9月4日，发布了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》。通知具体阐述了PPP模式的项目立项、运行管理、融资模式、风险防范、绩效评估等事项的内容，并力争在供水、供热、污水处理等领域率先推出一批示范项目，加快PPP项目的规范运作。

（三）国内外成功案例提供了可借鉴经验

近几十年来，PPP模式被世界上许多国家广泛运用于公共管理领域。英国是第一个将PPP模式具体操作的国家，也是采用该模式最典型、最前端的国家，早在撒切尔夫人为英国首相时，英国政府就开始了大规模的民营化运动，其PPP应用的领域涉及交通运输、教育、燃料、能源、卫生、环境等，并对PPP在世界范围的推广起到了指导作用。我国第一个真正意义上的PPP项目，是2004年开工的北京地铁四号线，该项目由北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司、香港地铁有限公司共同出资建设，并且于2006年组建了北京京港地铁有限公司，在北京市政府给予特许经营权的基础上，负责建设和运营地铁系统和相关商业经营活动，并在项目招标、融资结构、运营管理方面积累了丰富的经验，为其他地方政府演示了如何将民间资本引入到市政基础设施建设。

四、完善PPP模式的具体行为

PPP项目的广泛应用可以对有效治理地方政府债务起到标本兼治的作用，但是我们发现，PPP模式在推广实施的过程中是需要不断完善的，不断优化PPP项目，使其能够健康有序的发展，才能使PPP模式更好地服务于大众、有效地化解地方政府的债务问题。

（一）更新固有观念，转变政府职能

PPP模式中最重要的因素是政府，所以PPP模式健康发展的前提，是地方政府对其有充分的认识，政府需要更新固有的观念。单从经济市场的角度来看，PPP模式确实是一种解决政府融资问题的经济手段，其最初是简单的金融工具，但是单纯地以这种方式理解PPP模式来处理政府债务问题，则不能平衡好社會资本与政府之间的关系，不利于PPP模式的长效发展。地方政府要将PPP模式提高到公共管理的高度，把它视为一种新的对资本运作的管理模式，而其融资功能只是其众多职能的一个。同时要转变政府职能，把政府当作市场中的一分子参与到PPP项目的运作中，而不是以市场管理者的角度做工作，使政府与社会资本可以真正做到利益共享、风险共担。

（二）增强契约精神

随着我国市场化进程的不断深化，契约意识与契约精神也逐渐深入人心，但是由于PPP模式中存在政府主导的特点，如果政府对契约精神的理解稍有不足，PPP模式则无法有效实施。比如个别地方政府在项目运行中出现了毁约的行为，这明显是缺乏契约意识，对契约精神没有很好地理解，这种毁约的行为不仅损害了社会资本，甚至会危害到普通民众的切身利益，对以后的项目推进起到了阻碍的作用，必须严格管理，杜绝此类事件的发生。

（三）适当给予财政补贴

一个PPP项目，政府首先考虑的问题是平衡社会资本的收益性与公共产品的福利性，解决这个问题，首先在项目立项时，要准确核算社会资本的项目成本，把项目收益精确到合理的范围，使社会资本得到满足，公共群体也会以较低的成本享受到公共福利。同时引入竞争机制，不但可以提高项目建设质量，还可以使社会资本在竞价的过程中降低项目成本。针对一些投资成本过高、项目运营周期较长的项目，政府还应该给予社会资本一些财政上的补贴，激励社会资本投入项目建设、保证项目的稳定进展、强化政府自身的主导地位，并且平衡了收益性与盈利性的问题。

五、推广PPP模式时所关注的问题

PPP项目的推广及应用对地方债的治理提供了便利的条件，但PPP模式不能简单地被当作一种融资的手段，地方政府必须将PPP模式演变成一种解决地方债务问题的行政手段，所以在PPP模式的推广运用中，地方政府要对其不断地完善。PPP模式按照政府与私人部门所参与程度的不同可分为三大类，分别为外包类PPP、特许经营类PPP和私有化PPP。每一种模式因其自身的特点，需要地方政府出台不同的完善措施与相应的帮扶政策，才能有效解决地方债务治理问题。endprint

（一）外包类PPP模式

外包类PPP模式，即项目的整体是由政府投资建设的，私人部门通过招投标的方式，承包了整个项目当中的一项或着几项职能；或是私人部门受政府所托，代其维护公共设施或是提供公共服务，而政府需要支付给私人部门一定的费用。外包类PPP模式适用于公益性公共投资项目，因为这类项目的外部性较强，是市场失效而政府有效的部分。这类项目投资只能由政府部门承担，通过引入PPP模式，可以将项目建设、管理维护等工作以政府采购的形式外包给民营部门，以私人企业的管理模式提高了项目整体的专业化和规范化。针对这种融资模式，地方政府最应该做的是足够重视契约精神，加强自身的可靠性。

（二）特许经营类PPP模式

特许经营类PPP模式，是政府与私人部门合作，按照一定的出资比例合作投资一个项目，以相关法律法规为基础，经过双方协商后建立一定的合作機制，保证公共部门与私人部门实现共同分担项目风险、共享项目收益。在特许经营类PPP模式下，项目资产的最终所有权属于公共部门，因此在合同结束后，私人部门要将项目的所有权移交给公共部门。这类模式适用于具有准公益类性质的公共投资项目，但是这类项目对于企业有一个弊端，即企业虽然具有收费的权利，但这类模式的项目普遍受到了政策限制，有着收费低等因素，会导致利润不能覆盖成本，这就需要政府来平衡公共服务与社会收益。再者，保证此类PPP项目的建设水平，也可以充分地引入竞争机制，如此，不但使项目的整体质量得到了提高，也使PPP项目的成本降低到一个合理的程度。

（三）私有化类PPP模式

在此种模式下，项目的全部投资由私人部门承担，并且在项目建成后，其所有权、使用权与收费权永久归私人部门所有，收费权必须在政府的监管下实现。但是在此类PPP模式下，私人部门不具备有限追索的权利，其所承担的风险最大。私有化类PPP模式适用于经营性公共投资项目，该类项目能够通过市场机制实现资源的有效配置，政府部门会授予私人部门投资建设基础设施的特许权，在项目结束后，私人部门将拥有基础设施的所有权与收费权，同时也负责了基础设施今后的运营维护。由于这类PPP项目的特殊性，政府部门在定价和运营方面的监督管理显得非常重要。为了使项目有力进展，要严格规范项目中的各个细节与具体流程，明确监管部门的监管权限与审批权限，提高项目执行者的主动陸，保证项目可以流畅地进行。

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[责任编辑：周海秋]endprint