农民工就地市民化中完善“新农保”制度研究

贾欢　石宏伟

摘要：新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化最根本的问题就是市民化。庞大的农民工群体在我国市民化过程中，开始逐渐倾向于就地市民化，我国现行的新型农村养老保险制度立法不健全，制度衔接差；资金筹集难，可持续性不强；投保范围的局限性，代际问題突出；管理缺乏专业性，基金保值增值能力差等问题。积极寻求农民工就地市民化中“新农保”制度障碍的对策，完善“新农保”制度将切实解决农民工的后顾之忧，惠及庞大的农民工群体。

关键词：农民工； 就地市民化； “新农保”制度

一、引言

国务院国发（2016）44号文中指出：推进以人为核心的新型城镇化的首要任务就是要加快农业转移人口市民化，市民化也是破解城乡二元结构的根本途径。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中又进一步明确指出：我国自《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》发布实施以来，虽然新型城镇化各项工作有了一定程度的发展，但是在市民化的进度上，城镇化质量上，仍然没有太大起色，仍需加快培育中小城市和特色小城镇。新型城镇化的核心是人的城镇化，而人的城镇化最根本的问题就是市民化。2016年农民工总量达到28171万人，其中，本地农民工11237万人，比上年增加374万人，增长3.4%，本地农民工增量占新增农民工的88.2%。目前，解决我国农民工市民化问题的基本途径主要有农民工基于城市融入市民化、农民工就地市民化两种。关于农民工城市融入方面学者研究较多，而对农民工就地市民化的问题研究存在一些不足。新型城镇化建设的意见为农民工就地市民化提供了良好的契机。农民工就地市民化可以有效缓解“ 候鸟式” 城镇化给融入城市带来的交通拥堵效应、环境污染状况、资源短缺现象；有利于中小城镇的发展扩大，加快城乡统筹并促进城乡一体化发展；农民工就地市民化还在一定程度上缓解了农民工乡土情结，解决农村“三留人员”问题，从而促进农村社会和谐发展。农民工就地市民化旨在关注农业转移人口社会保障制度的完善，最终目的就是要让更多的农民工在就近转移、甚至不转移的前提下，享受到与城市居民一样的社会保障。现行农村地区的社会保障制度主要有新型农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村最低生活保障制度等，而新型农村养老保险制度在农民工就地市民化中又起着基础保障性作用。所以，农民工就地市民化中亟需对“新农保”制度进行改革和完善，“新农保”制度的改革和完善能够有力推进农民工就地市民化的进程。

二、“新农保”制度概述

（一）我国农村养老保险发展

1986年，民政部开始积极探索农村养老保险。1992年民政部颁布了“县级农村社会养老保险基本方案（试行）”，但在筹款方面只描述了个人支付部分，缺乏国家和集体责任要求。在政策实施过程中，由于区域差异，加上缺乏集体支持和财政支持，保险费主要由农民承担，保障水平低，不能满足农民的基本需要，所以进展缓慢。十六大和十七大分别提出：“在有条件的地方开始积极探索和建立多种形式的农村社会养老保险制度。”在这个阶段，农保的筹资得到了地方财政的支持，但国家一直没有引入政府性的指导政策和实施细节，缺乏国家政策支持，导致各地模式不统一。国务院决定从2009年起开始实行“新农保”试点，从部分区域开始实施，逐步扩展到全国范围内的乡镇，计划2020年到来之前，养老保险基本上全面覆盖到农村人口。

（二）“新农保”制度的基本内容

“新型农村社会养老保险”简称“新农保”。它是社会保险的重要组成部分，是年满16周岁（不含在校学生）、未加入城镇职工保险范围内的农村居住人口，在已经失去劳动能力后从国家和社会取得救助，用以满足最基本的养老生活的一种社会养老保险制度。

“新农保”基金筹集主要是个人缴纳，政府和集体的补贴起辅助作用；实行个人账户储备积累制。在这之中个人缴费标准分层次设立不同档，并根据农村居民人均纯收入增长等情况做适当的调整。规定有条件的村政府应当对参加投保的农民的缴费给予一定程度补助。在养老金待遇上，基础养老金和个人账户养老金相结合，地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，年满60周岁、未享受城镇职工养老保险待遇的农村有户籍的老年人，可以按月领取养老金。“新农保”制度中规定已年满60周岁、未享受城镇职工基本养老保险待遇的，无需缴费，可以直接领取基础养老金，但其符合参保条件的子女应当参保缴费。“新农保”基金大部分地区暂实行县级管理。

三、 各地“新农保”制度试点情况

（一）宝鸡市“个人账户+双补贴账户”模式

宝鸡市的“新农保”制度是以采取“个人缴费、集体补助、 财政补贴相结合” 筹资方式为基础，实行缴费补贴与待遇补贴相结合的财政补贴的创新办法。统一办理个人缴费业务，实行个人账户完全积累制，创新激励机制，在政府与个人、儿女与父母之间形成相互激励、相互约束、良性互动的“捆绑机制”。

（二）苏南“大账户、小统筹、个人缴费与财政补贴相结合”模式

江苏苏南地区（无锡、苏州等地）借助乡镇企业发展的优势，成熟的农村社区管理模式，形成了自有特色的新型农村养老保险模式。其社会养老保险模式的特点，一是实行大账户、小统筹，即个人账户是主要基金来源，并且吸纳一部分社会统筹基金作为基金的辅助来源；二是政府财政和集体经济划拨一部分基金用于补贴参保农民。

苏州市2012年1月1日开始实施的《居民社会养老保险管理办法》将农村养老保险和城镇居民养老补贴整合为城乡统一的居民养老保障制度。苏州社会保障的整体性，正推动着“城乡统筹、城乡一体化”向前发展。苏州地区城乡社会保险并轨工作是制度的一体化，采取多缴多得的形式，目前形成了三方负担、统账结合、个人缴费与财政补贴相结合的保障形式。同时，对于保险基金的保值增值，仍要列入考虑范围中；如何在推进养老保险城乡一体化道路上更加多元化，最终实现“新农保”制度的“应保尽保”目标。endprint

（三）东莞市“个人账户结合与社会统筹结合”模式

广东省东莞市实行社会统筹与个人账户结合，保险费由每一级政府与农民自己共同负担。农民基本养老金与参保人的缴费基数和缴费年限相关联，并且受到经济发展水平的影响。2009年，东莞市政府下發《东莞市人民政府关于建立全市城乡一体社会养老保险制度的通知》，实行全市农（居）民基本养老保险与职工基本养老保险全面统筹发展，即是将农（居）民基本养老保险与职工基本养老保险合并到同一轨道，从而形成“新型农村养老保险”。

（四）德阳市“新农保”服务创新管理模式

德阳市旌阳区作为首批“新农保” 试点区域之一，管理部门要求试点投保的区县在六个月时间内农民参加保险的人数要占该区域总人口的4/5。据了解，当地全区约30万农村家庭，如果按照传统的模式进行的“新农保”工作，将是一项非常庞杂而专业的系统工程，全年需要投入庞大的经费和管理人员。面对农村基层服务机构缺乏、基层办事人员寥寥无几和财政暂时无法承担的现状，根据目前中央提出的缩减政府机构、减少人员编制、简化办事程序的原则，达到控制新农保服务成本、提高工作效率的目标，旌阳区政府决定借用其他金融企业先进的管理方式和政府购买服务方式，将商业保险公司作为“新农保”服务经办领域中的新的一员。

四、 “新农保”制度存在的问题

（一）立法不健全，与其他相关制度衔接差

虽然国务院于2009年9月颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，决定开展“新农保”试点，推广至今，尚未颁布与之相关联的完整的法律档，建立明确有效的法律机制。由于缺乏统一的法律来规范“新农保”制度，使得各个地区在“新农保”制度的缴费标准、集体和政府补贴的方式与比例、保障程度上做法无法统一口径，发达地区和欠发达地区之间存在巨大差异。由于农民工身份的转变、工作空间的转移等的变化，使其在城市缴纳的职工养老保险很难顺利转入“新农保”。

（二）资金筹集难，可持续性不强

目前“新农保”制度筹资方式单一，还是依靠农民工个人缴费为主。对于现阶段农村地区集体经济发展不均衡的现象，很难在全国范围内做到集体经济补助农村基础养老金。由于我国幅员辽阔，经济地区发展不均衡，国家财政对于地方给予的补贴也相对有限。

（三）投保范围的局限性，代际问题突出

“新农保”制度投保范围中对于已征地农民，其被征地后转为非农户口，则不符合“新农保”的条件，无法领取到基础养老金，同时又由于没有进城就业而无法参加城镇职工养老保险。被征地农转非居民已成为城镇居民的重要组成部分，但被征地的老年农民的养老保障却没有跟上城镇的脚步，导致失地农民的养老保障处在真空中，无法落实到实处。并且对于已满60周岁的老年人则不需要缴费也可领取养老金，这部分收支差额只能由国家财政进行补贴，实现现收现付。但是随着我国老龄化进程的加快，人口红利不断消失，计划生育的负面影响开始凸显，未来很长一段时期内，养老保险金的收入和支出差距将会越来越大，国家所承担的财政压力也越来越大。

（四）管理缺乏专业性，基金保值增值能力差

“新农保”制度中农保基金暂实行县级管理，由于县级单位相关人员大多是非专业，其缺乏相关专业知识技能，所以如何进行长效的管理，包括农保基金管理、农保账户管理、投保农民的档案管理、以及信息的采集和数据分析处理等相关的管理，这些都是“新农保”制度面临的难题；更别说对农保基金进行更高效的投资使得基金保值增值。随着“新农保”制度在全国范围内全部启动，将会有一大批养老基金需要管理。目前，养老基金管理模式老化，管理设施落后，由于缺乏专业人员，对于基金的投资保值增值，仅仅依靠存入银行或购买国债等单一的稳健投资方式，在现行持续升温的通货膨胀下，加大了养老基金的贬值率。

五、农民工就地市民化中完善“新农保”制度的对策建议

（一）立法先行，完善“新农保”制度体系

目前我国对于“新农保”制度尚未制定出一套完整的法律法规，所以现阶段迫切需要完善法律法规来保障“新农保”制度有条不紊的进行。

1. 明确“新农保”的相关法律地位。2011年我国实施《社会保险法》，从国家立法的角度对我国社会保险进行规范，保证了我国社会保险的社会主义特色。目前的首要任务就是尽快制定和社会保险相关的法律法规，通过国家立法来明确农村社会养老保险的基本原则、基本内容、发展目标等，从而增强新型农村社会养老保险的权威性和规范性，明确新型农村社会养老保险的法律地位。

2. 明确各级政府的法律责任。在推广和实行新型农村社会养老保险的过程中，各级政府可以结合当地试点地区的实际情况制定符合当地民情的规定，禁止没有立法权的政府机关颁布与新农保有关法律法规，以消除制度混乱，规范文件冲突现象，为国家立法机关提供良好的立法环境。同时，国家在新型农村社会养老保险的立法过程中，也要重视新农保立法和相关法律法规的修正和完善，从而建立完善的具有中国特色的农村养老保险制度体系。

3. 制定相关衔接制度。任何一项制度的实施并不是单一存在的，在其实施过程中需要制定和完善相关衔接机制，维护好广大农民工的切身利益，更有利于其自身就地市民化的实现。对于已参加职工养老保险在外打工的农民工，可以将其个人账户接入当地“新农保”账户；对于被征地农民工，可以按照其被征地范围按照一定比例换算成货币转入其“新农保”个人账户；对于农村低保户，国家在审核其现行家庭状况后，酌情按比例补贴。

（二）制定鼓励机制，设法扩大资金筹集渠道

1. 当前“新农保”制度的养老基金主要依靠个人缴费，政府财政补贴毕竟有限，所以各级地方政府可以制定相应的鼓励外来资本进行投资发展当地的集体经济，给进入投资的企业提供实际性的优惠政策，从而鼓励其投入部分资金到当地的“新农保”统筹账户中去。endprint

2. 允许乡镇及以下政府通过信贷方式，大力发展农村信用合作银行等机构，专门开设针对农村的信贷业务，同时，银行应该相对做出一部分让利，降低乡镇政府或者企业贷款的利息率，盘活整个农村经济，同时也帮助到农村养老金多元化的补助，让更多的农民工通过银行给政府的贷款，得到应有的补助。

（三）调整现有“新农保”模式，实现城乡养老体系一体化

现行的“新农保”制度对于一部分失地农民没有作出明确的说明，这些失地农民虽然拥有非农户口，但是依旧在农村从事和农业有关的工作，并且一直生活在农村，同时他们也无法加入城镇职工养老保险。所以，政府应该对这部分人群进行从新规划，制定合理的政策，适时调整现有的“新农保”模式，逐渐实现城乡养老体系一体化。而对于年满60周岁以上的老年人，可以通过提高给付养老金的标准，来鼓励其子女积极投保，并且在条件允许的情况下，适当提高自身养老金个人缴费额度，或者可以通过利用自有耕地、宅基地等使用权来进行置换。

（四）提高基金管理透明度，建立监督机制，扩大养老金有效投资渠道

近年来，随着“新农保”制度试点范围的不断扩大，对于基金的管理俨然成为当下制约着“新农保”制度发展的大问题。政府应当对管理人员提高要求，必须要有足够的专业知识背景，对于基金的管理要做到公正公开透明化。并且为了保证“新农保”制度健康有序的发展，还需要完善相关监督机制，综合内部监督制约和外部监督的手段，规范“新农保”制度的监督管理。同时逐步合并县级单位管理，逐步实现省级统筹。对于养老金的保值增值，各地区可以选择现行基金管理公司进行投资托管，或者选择有专业知识背景的工作人员进行有效投资，扩大投资管道，提高基金的利用效率。

（五）创新农村土地制度，将土地利用和“新农保”相结合

要统筹城乡发展，就需要高效解决“三农”问题，最终让广大农民获得利益。目前，中国经济快速发展，然而在农村地区，农民最重要的生产要素是土地，也是农村家庭最直接的收入来源。在满足土地利用规划和利用效率的前提下，允许农民以其他经济形式，以土地为资本，参与乡镇企业建设，并且将这部分经济形式转化的经济资本投入到“新农保”养老基金中去。通过这种方式，农民可以直接参与土地的市场交易，转变土地使用权，使农村和城镇的差异越来越小，耕地逐渐转化非农用地，农民变为市民，实现农民工就地市民化。

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（作者单位：江苏大学马克思主义学院）endprint