现行农村土地管理制度存在的问题分析

摘 要：随着城镇化水平的不断提高，中国现行的农村土地管理制度存在着耕地不断被征用、保护耕地压力不断增大、建设用地的集约节约利用水平不高和经济效益低下等问题。农村土地管理制度中存在的问题对于城镇化进程的不良刺激和恶性循环，现有的土地管理制度已经不适应当前发展形势，应加快改革。

关键词：农村；土地管理制度；问题

在城镇化过程中，如何通过农村土地管理制度的改革，更好地调节城镇化与耕地保护的关系，有序推进城镇化，促进城乡一体化发展，是当前我国农村土地管理工作的重中之重。

一、 农村土地产权制度主体模糊拉大城乡发展差距

中国农村土地产权制度主要存在两个方面的问题：集体所有权的主体模糊和集体所有权的行使不明确。农民集体是全体农民的集合，是一个抽象的集合群体，不是法律上的组织。现行法律没有对集体做出清晰界定，导致了农村土地产权模糊不清，所有权主体虚置，缺乏明确的实体化代表。集体所有权主体模糊结果导致实践中多元主体间的权利之争，进一步阻碍农村土地产权关系清晰化和土地顺畅流转，制约农村的发展。农地所有权不明晰和土地承包经营权不稳定，不利于作为城镇化基础的农业的发展，二者都将拉大城乡发展差距，制约城乡一体化发展进程。普通村民作为集体组织中的一员，由于土地所有权主体地位是虚置的，所有权难以得到真正的行使。现实中，所有权的实际行使主体——村干部，在与国家政府或土地征用方谈判时，代表農民的利益；在与普通农民打交道时，则是国家政府和公共利益的代表，处于绝对优势地位，普通农民应得的权益难以得到保证。中国农村集体土地产权主体的不明晰，造成农业、林业、畜牧业等多部门对农村土地进行管理。无序的多头管理，直接导致农村土地的管理混乱，这一点在农村土地权属管理中表现明显：农村土地登记滞后，造成农民对所拥有的土地不具有资产性质，土地对农民的资产功能无法实现，因而农村土地市场无从合法有效地建立，滋生大量非法和隐形交易，如小产权房等问题的产生。如果不理顺土地管理机构设置，尤其是乡镇国土所长期处于缺位状态，不利于城乡土地的统一管理。

二、 农村土地规划制度的缺位造成“三生”空间的混乱

城乡二元结构、农村土地规划制度的缺失以及“两规”（土地利用规划和城市总体规划）不协调，造成了就城市论城市、就乡村论乡村的管理现状，导致土地管理层面城市与乡村的脱离。农村土地规划的缺位以致无法进行有效的规划管治和有效的管理，这一点在城乡结合部地区和各类开发区的开发过程中表现尤为明显。

目前的土地规划更多的是控制城镇建设用地的新增规模和建设用地的总规模，而多数农村土地规划更多的是偏重耕地尤其是基本农田的保护和管理，而对于农村建设用地和未利用地缺乏相应的科学规划，即当前的土地利用规划设计，具体的土地规划地块和管制地块并没有较为明确的展示，使得土地用途管制缺乏载体。我国新一轮土地规划虽然开始强调空间规划布局，但更多注重的仍是城镇的空间发展规模、城镇规模边界等方面的内容，缺乏对城乡土地利用的空间结构及布局的指导和农村土地的空间规划，针对农村“生产—生活—生态”三生一体的总体规划和设计更为少见，造成农村的功能定位与产业发展方向不明确，农村生活空间不便、生产空间受限和生态空间恶化。

三、 现行征地制度主要存在的问题

（一） 征地补偿标准过低

我国现行征地补偿基准是被征土地原来用途产生的收益，也就是土地的农业产出。这个基准只体现了对土地资源属性的补偿，资源配置效率损失严重，导致征地需求脱离征地成本的制约，征地规模失控。现实情况是，政府往往先低价征收农民集体土地，然后再高价出让，土地增值收益与农民及农村集体组织完全无关，把被征地的农民推向一种失地又失利，无助又无援的无奈境地，农民利益受损，没有享受到城镇化的发展成果，反而被排除在外，城乡发展差距不断拉大。

（二） 征地范围过广，土地资源配置效率低下

依照我国法律规定，农地需要被用作工业建设或其他非农业用途时，无论其是否满足公益性前提均必须先被国家征用为国有，然后由地方政府的相关部门代表国家统一开发、管理和出让等。政府在土地一级市场上处于完全垄断地位，而农村集体所有权主体却没有进行土地买卖的权利。这种把建设用地全部纳入国家征收的法律制度安排，严重扭曲了这种稀缺性资源的价值，不利于土地资源的高效配置。

四、 农村土地流转制度的不规范不利于现代农业

当前影响我国土地流转的因素主要有以下几个方面：（1）法制建设落后，关于农村土地流转的具体办法国务院一直没有正式的法规出台，这给农村土地合理流转机制的形成带来难度。现有的流转土地，大部分都没有签订土地流转合同，没有按承包法规定的程序进行流转，导致纠纷时常发生；（2）目前农村土地流转不稳定、效率低。我国农村外出劳动力的就业风险比较大，随时可能重新回流农村，为留得退路，大都要求留有土地承包权。因此农户之间土地使用权的转包、转让多是自发的、短期的和季节性的，转包方与接包方之间大多是私下达成协议，且两者之间多数有亲缘关系；（3）土地流转中介组织不健全，对土地流转引导作用有限。目前农民承包地流转处于自发状态，局限于狭小的村域内，没有中介服务组织，土地流转的供求信息不能及时有效地沟通，土地转让者找不到合适的受让者，只好请人代耕或无偿转包，而一些有条件有能力想扩大经营规模的农户却找不到出让土地的对象，交易难以完成。

我国的土地管理应逐步实现由二元管理向一元管理的转化，最终完成城乡统一的土地管理制度，建立包括规划、建设、土地、环境等机构四位一体的管理实体，该管理部门作为城乡土地统一管理者；强化农村土地管理制度法制化建设，继续加强立法，弥补法律缺位，切实做好执法监察，增强法律威慑。此外，应注重维持农村土地管理制度的稳定性。

参考文献：

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[2]陈秀凤.浅谈新型城镇化背景下农村土地确权问题[J].现代经济信息，2017（10）.

[3]于翠华.浅谈土地确权工作中村委会的地位和作用[J].农民致富之友，2015（24）.

作者简介：

常飞，辽宁省大连市，大连市旅顺口土地储备交易中心。