我国检察举报制度探析

戴红心　傅国

[摘要]检察举报制度是将群众监督与法律监督相结合处理职务犯罪的新型检察制度，检察机关从1988年起不断吸收成功经验，使相关法律法规逐渐完善。但在新的社会条件下检察举报制度也存在缺乏专门法律规制、缺乏对举报人的保护、举报奖励机制不健全、举报管理机制不到位的情况。因此，文章认为应通过规范举报立法、增强对举报人的保护、健全举报奖励制度、改进举报管理机制等方面寻求解决。

[关键词]检察举报；现存问题；初步对策

一、我国检察举报制度的发展现状

举报制度在我国有着悠久的发展历史，发展至今经历几千年的积累和沉淀。检察举报制度属于举报制度的一种，是惩治贪污腐败等职务犯罪的有效手段，也是实现公民举报权的重要方式。检察举报制度是检察机关依靠人民群众的检举揭发，并通过对举报进行审查处理，从而将群众监督与法律监督相结合的一种新型检察制度。这一制度是以监督为本质，以广大人民群众为依托，依靠群众同违法犯罪行为作斗争，将群众监督纳入法制轨道。我国检察举报制度始于1988年，由于经济领域贪污腐败问题严重，通过人民检察院自身获取案件线索十分有限，很多案件无法被查处。为打破僵局、解决问题，深圳市人民检察院率先建立了第一个举报中心，发动群众的力量共同打击犯罪、惩治贪污腐败。在当时的社会环境下这一做法对反腐案件的查办成效显著，引起了社会各界的普遍关注和大力支持，中共中央更是发文指出：“在各地监察机关和检察机关都设立举报中心。”仅在不到一年的时间里全国就有3600多家检察院设立了举报中心，举报工作不断地扩展、深入，为检察机关查办职务犯罪案件提供了很多帮助，已经成为惩治贪污腐败犯罪的有力武器和重要手段。

与此同时，通过对检察举报实践过程中遇到的问题和工作实践经验的归纳总结，吸收各个地方检察机关成功的经验，并结合检察机关的性质和检察举报工作的实际，检察机关制定了相关的工作规范，对举报案件的受理、审查、举报人的奖励和保护等问题作出规定。从1991年的《最高人民检察院关于加强举报工作的决定》到现在的《人民检察院举报工作规定》，相关法律文件已有16个。这些文件的出台不但将原本不完善的举报工作流程日益完善、细化，而且为检察举报工作逐步推向正规化铺平道路。

二、我国检察举报制度现存问题

检察举报制度的建立为检察机关获得职务犯罪案件线索扩大来源的同时，也规范了群众监督的程序和途径。但由于我国检察举报制度设立晚，国家又处于社会转型期，新情况、新问题层出不穷，腐败之风又起，司法实践中检察举报制度的缺陷逐渐显现出来，导致检察举报制度的作用难以完全发挥，影响了打击腐败犯罪的进程和力度。我国检察举报制度存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）缺乏专门法律规制

虽然为了保障公民举报的顺利进行我国已经出台相关的法律法规，但是相关立法仍存在不少缺陷，主要表现在以下几个方面：一是检察举报的规定效力低。只有《刑法》第254条和《刑事诉讼法》第108条、109条、110条的规定处于法律位阶，其他规定多为规章、条例，或是检察机关的内部规定。若与上位法冲突，就需要让位于上位法，导致对检察举报规定重视程度不够，不能在社会上获得群众的足够支持。二是相关规定过于笼统。现行有关检察举报的法律规定语言模糊，多属于原则性的语言，缺乏可操作性，很多问题多用禁止性规则解决，并没有对违反禁止性规则的处罚措施作出规定。比如在检察举报中会出现不实举报的现象，既影响检察机关查办案件，又侵害了被举报人的合法权益。这种不实举报的行为无法被诬告陷害罪完全涵盖，法律对不实举报的规制又比较模糊，导致权利受侵害后维权困难。三是相关规定繁杂。现行规定过于分散、不成体系，举报线索的移送、举报保密、举报人保护等工作的规定不完善。各个部门间又针对本地情况制定了相关的实施细则，一些机关在举报线索的移送及保密工作上衔接不连贯，无法统一协调，案件积压现象比较严重，执行处理结果不到位，使得被举报问题无法及时解决，群众丧失对腐败信息的举报热情和积极性。

（二）缺乏对举报人的保护

举报人的安全问题是检察举报制度能否推行下去的重要前提，如果不能有力地遏制打击报复举报人的事件发生，就会伤害到举报人举报的热情，还会导致举报制度的停滞，降低司法机关公信力。我国虽然有相关法规，但规定不够细致，而且多限于事后惩罚，无法切实有效地实现对举报人的保护。主要表现为：一是举报人信息保密不到位。《人民检察院举报工作规定》虽然做出了对举报人信息严格保密的规定，但实际操作中由于收到举报线索后存在长期积压、部门间互相移转等现象，导致举报人的信息要经过众多环节。若涉及重大案件的线索更要在部门间往返流转，经手人员众多，使舉报人的信息更容易泄漏。被举报人获取举报人信息后往往通过各种手段对举报人进行打击报复，其人身和财产安全均处于危险之中。二是保护仅限于事后保护，且保护对象仅限于举报人，而不包含其亲属。当举报人遭受打击报复后才能够实施追责，事前举报人应当向哪一机关申请保护，哪一机关承担保护职责并未明确；保护仅限于人身，实践中被举报人多通过各种隐蔽的方式对举报人及其亲属施压，扰乱其正常生活，这种情形无法获得确切证据，也就无法对报复者进行追责。三是补偿、救济难获得。举报人在举报线索搜集过程中支出了一定的财力和物力，这些支出是举报人为维护国家和社会利益而花费的，如果完全让举报人自己承担必然有失公平。但现行规定没有对举报人的补偿权作出说明。此外，由于进行举报而导致举报人在生活中遭受打击报复，工作中受到不公正待遇，国家和社会应当通过社会救济等制度维护受到损害的举报人的合法权益，从而使群众愿意也勇于同贪腐行为作斗争。

（三）举报奖励机制不健全

被举报人往往是国家机关的工作人员，拥有一定的权力，举报人能够站出来提供其违法犯罪的线索，就其自身来说要承担很大的风险。因此，对于这种行为应当予以奖励。但是有关的奖励规定存在一些不足：一是奖励金额较低。目前检察举报奖励的资金主要来依靠政府的财政支持，检察机关没有单独的举报奖励资金，导致举报奖励经常面临奖励少甚至无奖可发的局面，举报奖励工作的开展受到制约。二是公开奖励危及举报人安全。为了激励群众积极举报，将奖励情况公之于众，但举报人信息遭泄露，人身安全受到威胁的可能性增加，有些人甚至不敢去领奖，同时也打击了原本想要参与举报的群众。endprint

（四）举报管理机制不到位

一是线索管理方式落后。虽然现在网络日渐发达，但是市县级地区受经济条件限制，设备缺乏，偏远地区网络和电话不通，统一的网上举报平台和举报线索的网上分流无法建立，实现举报线索的网络化之路还很漫长。二是举报信息管理混乱。举报中心隶属于控申部门，检察机关受理群众举报材料的部门还包括反贪污贿赂和反渎职两个部门，这就造成各个部门之间管理混乱，多个窗口接收举报的局面。对于举报材料的处理以及举报线索的审查、反馈等，无法做到严格管理和了解举报信息、信息去向、侦办进度，反而容易出现案件积压、查处无果的情况。

三、我国检察举报制度完善的初步对策

针对国家转型期出现的新情况、新问题，必须及时提出对策，使检察举报制度成为打击腐败犯罪的主要手段并充分发挥作用。

（一）规范检察举报立法

当前社会法治不断完善，检察举报制度也必须适应社会发展要求，完善配套立法才能真正使各方权益得到保障。规范检察举报立法要完善相关法律规定，切实增强相关立法的可操作性。实际操作中应从以下几方面着手：首先，推动《举报法》的制定，增加举报人的信息保密。若未经举报人同意且非基于国家需要，检察机关不能将其信息予以暴露，对其提供的线索应当严格保管；增加举报人作证豁免权，应将举报人与证人区别开来，举报人只是提供线索，其提供的线索可以作为证据使用，但不可作为证人出庭质证。其次，完善刑法中涉及举报人权利的规定。对于非国家工作人员对举报人实施报复的行为进行规制，同时被保护的主体不应仅局限于举报人自身，对其人身、财产及亲属都应该实施事实上的保护。另外，加大对举报人实施报复的制裁力度，使其不敢对举报人实施侵害。最后，统筹相关法律法规，做好衔接工作。对于不同法律法规之间的重复甚至冲突的规定及时进行清理和制定，过于抽象和操作性不强的规定要求立法者及时进行解释、细化。

（二）增强对举报人的保护

首先，在检察机关内部做好举报人信息的保密工作。司法实践中，人民检察院熟知举报人的具体情况，由于现行检察举报制度并不完善，群眾进行举报手续繁多，信息保密机制不规范，导致举报人的个人信息被举报人获知，使举报人处于被打击报复的危险境地。因此在实践操作中应将举报人的举报材料和信息作为密件，除非基于检察机关办理案件的需要，任何人不得随意调取举报人的身份信息；同时，在查办案件过程中也不得随意向他人出示与举报人身份相关的证件，以防暴露其身份信息。此外，应建立举报信息专人负责制，加强对举报材料和举报人信息的管理，将责任落实到个人，以防在实际工作中多人经手，造成举报材料的遗失、泄漏、被销毁等现象出现。对于泄漏举报信息的行为应严格按照相关规章制度予以惩处，维护举报人的信息安全。其次，加强对举报人的事前保护。在检察机关内部设专门的保护机构，一方面检察机关可以通过掌握的举报信息分析出可能的危险来源，从而制定出相应的保护措施。另一方面，由检察机关内部组成保护机构可以保证信息的联动性，保证检察机关全程参与检察举报的各个阶段。举报人保护工作的有效实现直接影响举报制度的社会效果，只有做好举报人的保护工作，才能鼓励更多的群众参与贪污腐败的举报工作。也可以在以后的工作中吸收举报人提出的建议，逐步完善举报人保护工作。最后，加大对举报人实施报复者的打击力度。当前我国报复陷害罪的犯罪主体范围窄，不利于打击实施报复陷害者，更打击举报人的举报热情，因此应当将报复陷害罪的犯罪主体扩大至包含公司、企业、事业单位、社会团体等非国家机关工作人员。对于采取暴力或暴力威胁举报人及其近亲属的行为也应予以处罚，追究其相应的民事责任和行政责任，严重者予以刑事处罚。另外，对于通过调动举报人及其亲属职位或降低工资待遇等使其遭受不公待遇的隐形方式报复举报人的，即使不构成犯罪，也应当由检察机关提出相关建议，由其主管部门对行为进行处理。

（三）健全举报奖励制度

首先，完善举报奖励程序，细化奖励发放程序，使之具有可操作性。从举报奖励的通过、审批到发放、备案都应当有相应的操作流程，明确举报奖励经费的来源及管理机关，使各地执行奖励发放能有统一有效的程序可循。其次，避免公开奖励。公开奖励实质上是将举报人公之于众的做法，会让举报人有所顾虑而不敢去领取，失去了奖励设置的意义。可通过保密的途径对举报人实行隐匿个人信息的方式发放奖励，例如通过向银行卡转账的方式完成举报奖励的发放，无疑是对举报人的多层保护，使其能够安心实施举报行为。最后，规范奖励标准。奖励金额不应仅仅依追缴的赃款而定，渎职类案件可能没有赃款存在，对于举报渎职类案件的举报人的奖励可能会存在不公，因此制定奖励细则应当综合考虑追缴数额、被举报人被判刑期、对社会所造成的影响以及举报人对于案件侦破帮助大小等因素。

（四）改进举报管理机制

一是加快市县级人民检察院的信息化建设，购置相关办公设备，实现各级检察院举报中心之间的信息互通。通过建立网络线索管理平台，对举报信所进行系统化管理，既有利于举报线索网上分流，也有利于举报人信息保护。二是实行举报中心统一管理。对外只有举报中心受理举报材料，反应案件动态。举报中心接收举报后负责案件的下一步流转，跟相关的自侦部门联系，记录每一个举报线索的受理、审查、分流、办理情况，及时向举报人反馈查办动态，并将受理动态上传至举报信息动态平台，且信息上传时间应限制在动态变化24小时之内，方便举报人及时了解、查阅，还能督促检察机关及时处理举报，防止工作人员拖延、敷衍，搁置相关线索。

[责任编辑：张东安]endprint