NGO工作人员职务型经济犯罪研究

杜梓伊

[摘要]我国的NGO即非政府组织逐渐发展壮大，而相关配套法律的制定却明显滞后。近年来，各种关于NGO工作人员职务型经济犯罪的案件屡被曝光，然而对于NGO工作人员职务型经济犯罪的相关法律规制尚未得到完善，对NGO的法律和行政规制也仅限于NGO准入和组织运作层面上。为了能有效预防和打击国内的NGO工作人员职务型经济犯罪，文章分析了NGO工作人员职务型经济犯罪的特点和原因，并提出一些相应的对策。

[关键词]NGO；职务型经济犯罪；犯罪特点；原因；对策

NGO，是英文“Non-Government Organization”一词的缩写，即非政府组织的简称，这样的组织属于独立于国家体系、政府体系、市场体系以外的非营利的、公益导向的社会部门，或者称为非营利部门或者第三部门。通常情况下，人们多将其认定为一种非营利性、非政府、自愿自治的正规化民间公益组织。它的原动力是志愿精神，是公民社会发展到一个新阶段的重要标志。近年来随着改革开放的不断深入，国内的NGO也得到了逐步的发展。但由于法律体制的不健全，非政府组织在运行中缺乏法律规制和完善的监督，出现NGO工作人员利用职务之便，挪用、贪污侵占本组织财物的现象。因此为了预防和打击NGO工作人员职务型经济犯罪，保障非政府组织的良好运转，促进我国社会事业的发展，对NGO工作人员职务型经济犯罪的原因特点及对策的研究是必要的。

一、我国NGO的现状

（一）发展迅速，但分布不均衡

改革开放至今，我国的NGO已发展了30余载，其数量也相当庞大。据统计至2007年底，我国注册的NGO有35万多家，这个数字仅仅是NGO已在民政部门登记的合法的组织数量，加上免于登记的NGO及其地方的分支组织、单位内部不需要登记的组织，以及没有办法登记而以非法人组织形式存在的NGO，中国的NG0数量大体在登记量的5-10倍。由于经济和地理优势，再加上政策的倾斜，我国的NGO大多分布在东部地区，如江苏、上海、浙江、广东、福建等省市。NGO最多的江苏省与NGO最少的西北部地区相差10倍甚至更多，所以，在我国NGO分布极不均衡。

（二）双重管理，涉及领域较广

目前，我国对NGO采取的是管理机关和业务主管单位相结合的双重管理体制，即相关的业务主管部门挂靠和民政部门登记。在NGO中，理事会是NGO的决策机构，NGO的重大决策都必须由理事会通过。理事会由高级志愿者组成，其职责是确定组织的发展策略、指导组织制定战略目标，并监控组织发展计划的实施。

我国现有的NGO所涉及的领域主要包括环境保护、社区建设、农业及农村发展、社会服务、教育、卫生等。NGO特有的公益性和志愿精神在开展这一系列帮扶工作时，不仅能够帮助需要帮助的人，还能带动民众参与公益活動，从而为社会公益事业注入新的动力。

二、NGO工作人员职务型经济犯罪

随着我国NGO的逐步发展，涉及到NGO工作人员的职务型经济犯罪也逐渐凸显出来。我国现有的法律、政策体系中虽然有针对NGO成立和管理的相关规定，但是在《刑法》中还没有具体的法条对NGO工作人员职务型经济犯罪进行规制。综合学界的各种观点，所谓NGO工作人员职务型经济犯罪应是指，在NGO中担任职务的人员利用职务上的便利，谋取不正当经济利益的行为。该罪的犯罪主体是指在NGO中担任某种职务的人员。犯罪主观方面是主观上的故意。侵犯的主要是NGO对其工作人员职务活动的规范管理职能、NGO工作人员职务行为的廉洁性和相关公、私财产的所有权关系。

三、NGO工作人员职务型经济犯罪的特点

从以往的案例来看，NGO工作人员职务型经济犯罪主要存在以下四个特征：

（一）犯罪主体的特有性

NGO中实施犯罪的大多是财会人员和具有一定权力的主管人员。财物的收入和支出都要经过财会人员的点验和登记，财会人员能够直接接触到NGO的财物，这为NGO工作人员职务型经济犯罪提供了有利的条件，所以单位的财会部门是经济犯罪案件的高发区。另外，部分NGO中有一定权力的主管人员会利用自己手中的分管权力，与财会部门的工作人员串通作案。

（二）犯罪行为的隐蔽性

NGO工作人员作案，是在其正当身份和职务的掩饰下进行的，很难察觉。此类职务型经济犯罪案件没有具体的被害人，犯罪行为一般是在无人目睹的情况下实施的，证人较少，在作案后不易被他人揭发。即便是有证人也很少有人愿意揭发，或是敢怒不敢言，所以此类犯罪不容易被察觉。在关于工作人员职务型犯罪的认知上，人们往往更多关注政府工作人员或是企业领导的贪污腐败等职务型经济犯罪，很少将视野转向社会公益组织的此类犯罪上。例如上海市红十字会卢湾区红十字分会的万元餐费事件，如果没有在网络上曝光那张付款单位为上海市卢湾区红十字会的面额9859元的餐饮发票，恐怕很难被有关部门查处。该案例也足以说明NGO职务型经济犯罪有其隐蔽性，难以被发现的特点。

（三）犯罪结果的严重危害性

NGO工作人员职务型经济犯罪将会带来严重的不良影响，最直接的便是带来巨大的经济损失，甚至导致NGO公信力的丧失，从而影响其自身形象，让公众对NGO丧失信心，从而降低公众关注NGO事业的积极性。更为严重的是，这很可能会造成一种示范效应，让公众产生如此具有公益性的组织的工作人员不洁身自好，社会的法纪也没有追究他们的责任的错觉，从而引发连环的模仿效应。

（四）犯罪侵害对象的非特定性

NGO工作人员职务型经济犯罪都是针对NGO组织的财物所实施的。这些财产都是由国家、社会人士、企业单位所捐赠的，而这些财物除部分是专项救济资金外，大部分没有具体的帮扶对象，很难找到捐赠者和受益人。这部分款项由NGO内部人员统计管理，而且款项多，单笔数额不大，每笔款项的来源很难追溯。这样来历和去向都不明确的财物很容易被审计、监管部门所忽略，成为犯罪分子实施犯罪行为的对象。endprint

四、NGO工作人员职务型经济犯罪的原因

我国的NGO工作人员职务型经济犯罪的发案数逐年攀升，分析其原因主要有以下几点：

（一）法律制度不完善

NGO具有很多独特之处，它既非政府机关亦非营利组织，这就势必造成了现行《刑法》中的“真空地带”。事实上，我国现有的一些法律、政策体系中针对NGO只有组织的准入和管理的一些行政性条规，如《社会团体登记管理条例》（1998年）《基金会管理办法》，还有民政部于2000年4月颁布的《取缔非法民间组织暂行办法》等。可见我国现有的法律中没有将NGO工作人员的职务型经济犯罪纳入《刑法》中，再加上经济法、行政法等相关部门法也缺乏对NGO的详尽规定，没有像《公司法》《国家公务员法》那样去规制NGO。这就导致了在执法过程中缺乏法律参照和相关的司法规定，在此类案件的法律适用上找不到相关的法条，很难对此类犯罪进行有效打击。

（二）管理不够规范

当前我国NGO双重管理体制，即对NGO实行“登记管理机关”和“业务主管单位”双重审核、双重负责、双重监管的原则。这种体制成为了制约NGO发展的门槛，并且导致大量非法NGO不在登记之内，无从管理，处于一种失控状态。再加上自律制度滞后，势必导致工作人员打制度“擦边球”谋取不当利益的违法犯罪行为发生。

（三）政府监管缺失

我国专门用于对NGO进行监督的评估机构很少。NGO在中国有两种，一种是自上而下的NGO，具有较长的历史和“半官方”的特色；另一种多由民间人士自发成立。对于第一种“半官方”性质的NGO，虽然有主管部门，但这些主管部门对NGO的监管流于表面，起实际作用的很少。由于没有一套完整的NGO工作人员职务型经济犯罪的监督问责体系，作案人在实施作案行为后不能被及时查处。暂时的未被发现使得行为人犯罪心理得到强化，为下一次的犯罪提供了心理准备。

（四）部分工作人员道德缺失

大多数的经济犯罪都是受到金钱的诱惑而发生的。部分NGO工作人员在面对诱惑时，自身的道德修养不足，定力不够，受金钱至上、享乐为先等思想的影响很容易走上违法犯罪的道路。同时在监督机制弱化，规章制度松弛的情况下，有些NGO工作人员形成了一种侥幸心理。

（五）人才准入把关不严

NGO不以营利为目的，它依靠社会人士、会费、公司企业和国家捐助中的一部分资金进行运作。它主要职责是帮助需要救济、帮扶的弱势群体。NGO的这一性质和运作模式决定了其员工得不到丰厚的薪资待遇。近年来随着我国社会事业的不断发展，NGO也越来越受到社会各界的关注。NGO事业的壮大，不仅需要人们的满腔热情和资金的投入，还需要有专业人员的参与，这样才能真正将NGO带上一条科学的发展道路。虽然我国部分高校设置有与公益事业相关的专业，但是此类专业毕业的学生，大部分都没有从事本专业的工作。

NGO在成立和招募工作人员过程中在对招募对象的考察上没有形成一套科学成熟的体系，在人才匮乏的情况下，致使一些滥竽充数、有违志愿精神的人混入NGO中。这部分人的目的是利用NGO在政府监管的漏洞违背非营利的宗旨，谋取非法利益。

五、NGO工作人员职务型经济犯罪的对策

针对NGO工作人员职务型经济犯罪的原因，提出以下几点对策，以期能够对此类案件起到预防作用。

（一）完善相关立法

预防犯罪，打击犯罪，首先要做到有法可依。目前，我国关于对NGO工作人员职务型经济犯罪的立法研究，在学界已有基本构想。那么，尽快在现有的立法基础上，进一步完善我国经济犯罪立法，理顺我国各类职务型犯罪的法律体系，严密刑事法网，势在必行。在刑事立法上，有专家建议在我国现行《刑法》中增设NGO工作人员职务型经济犯罪的若干罪名，增加专门NGO工作人员职务型经济犯罪及罪名种类，明确各罪罪刑，使司法机关有法可依。在行政立法中，可以参照《公司法》《公务员法》设立《NGO工作人员法》，对NGO进行规制。通过法律的建立健全，对NGO工作人员职务型经济犯罪产生显著的震慑力。

（二）完善管理体系

长期以来，管理体制的落后给NGO的发展带来了诸多不便。计划经济体制下的双重管理体制，在市场经济条件下显现出了诸多不适应，所以，应当对现有的NGO管理体制进行改革，以疏通NGO发展中的各个关节，理顺管理体制，减少管理体制上的漏洞，为预防NGO工作人员职务型经济犯罪打下坚实的制度基础。

笔者认为，可以在民政部之下设一个专门处理NGO事务的部门，包括NGO登记、业务指导、监管等。原来的业务挂靠部门可以取消，与业务挂靠部门脱钩。在NGO办理登记之初制定严格的登记制度，对不合法或是不具资质的NGO坚决予以取缔和打击，必要时可以采取多部门联合执法形式。登记部门要履行好对NGO工作人员违法违规行为的监督职能。

（三）制定健全监督体系

NGO作为公益性组织享受了社会给予的公共资源即社会捐助、自愿者会费、政府的各种财政支持等，并且有权利对这部分资金进行管理安排，同样，这样的权利也应当受到施众、受众的监督。因此，主管部门理应尽早建立完善各项体制机制，明确规范工作人员权限责任，让NGO在阳光下运行，主动接受各方监督。例如：建立资金审查、公示制度，审计部门定期对NGO的财物状况进行审计，对NGO所作的承诺落实情况向监督管理机构或者大众媒体反映，通过监督管理机构和媒体对NGO的资金落实情况进行监督。对问题资金可以联合相关部门进行专案调查，形成各部门的联合问责机制。

（四）加强培训教育

针对NGO而言，应逐步探索利用先进的网络媒体进行宣传与教育，由政府主管部门联合管理部门、登记部门结合典型案例，定期进行宣传教育。加强NGO工作人员从业后的职业道德和法制观念的培训，加强思想道德教育，使每位NGO工作人员树立起一道以思想观念和伦理道德为基础的内心防线，在思想道德上具有良好的修养，经常以社会主义道德检查自己的言行，树立正确的世界观、人生觀和价值观，树立权力就是责任，服务就是义务的观念，正确对待手中的权力。只有这样，才能提高NGO工作人员抵御外界各种致罪因素的免疫力。

（五）严格准入制度

NGO不仅需要一群有爱心的人，更需要有相关经验，懂得组织运作的专业人员的参与。为了保证NGO工作人员的质量，应当制定一套严格的NGO工作人员的准入制度，对其加入该组织的目的、动机作全面审查，通过调查走访了解其平时的工作、生活作风，对NGO工作人员的管理采取能入能出的聘用制度。只有把好NGO工作人员人才引进入口，才能保证NGO工作人员的相对廉洁，才能赢得人民群众的信任，提高NGO的公信力。六、结语

综上所述，NGO工作人员职务型经济犯罪的界定和预防，不是某一个部门能够独立解决的，它需要法学、行政学、社会学、犯罪心理学等各学科相互配合给予理论支持；需要政府、立法机关给予政策、立法支持；还需要社会媒体、舆论的监督。相信随着我国政治经济体制改革的不断深入，NGO公益事业的不断完善，与NGO相关的职务型经济犯罪案件在预防、打击上一定能够形成完整有效的体系，NGO也能够发挥其所长，更好地为社会事业服务。

[责任编辑：张东安]endprint