浅析国有资本经营预算实施存在的问题及对策建议

严士锋

摘要：十八届三中全会决定以管资本为主加强国有资产监管，对国有企业和国有资本监管体制改革提出新的要求，成立国有资本运行平台（公司），鼓励发展混合所有制经济，促进国资运营服务于国家战略目标的决策部署，进一步加强和规范国有资本经营预算，优化国有资本布局，调整国有企业发展思路，对国有资本经营预算的运行产生重大影响。

关键词：国有资本 预算 预算考评 激励约束机制

国有资本经营预算是预算管理制度改革内容之一，是财政体制改革的一项创新，是推动国有改革的主要举措，通过研究国有资本经营预算的编制、收益收取、支出管理，以及监督考评等方面的内容，进一步完善我国资本经营预算制度，为我国国有资产管理创新提供技术保障，对于国有资本经营预算制度的研究在深化国有企业改革、推进国有资本管理体制改革，及改促进政府的宏观调控等方面具有深远意义。

一、国有资本经营预算执行成效初显

（一）理顺了国有资本管理体系，促进了国有资产的保值增值

建立国有资本经营预算，将国有资本经营运算纳入财政预算体系，明确政府公共管理职能和国有资产出资人职责分离，以及国有资本所有者与经营者的权限，体现国有出资人职责。进一步加强对国有资产处置管理，强化了对国有企业的监督，避免国有资产的流失，实现国有资产的保值增值。

（二）深化了国有企业的改革，增强了国企发展动力和活力

国有资本经营预算解决了国有企业的历史遗留问题，包括国有企业棚户区改造、中央企业厂办大集体改革支出、医药费补助等，一方面减轻国有企业的负担，另一方面减少国有企业改革的阻力。国有资本经营预算的实施必将进一步促进国有企业的深化改革，扩大国有资本财政资金的集成效用，发挥国企在推动政府重大战略实施、产业发展，以及国有企业并购重组、股份制改革等国企混改起引领示范作用，增强国有企业市场竞争能力。

（三）提高了国有资本整体使用效益

实行国有资本经营预算后，进一步加强国有资产管理部门和财政部门的相互制约机制，使国有资本经营预算收益纳入政府监督范围，提高了资金使用效益。同时，充分发挥财政杠杆调节功能，对闲置的国有资产引导投向技术先进的企业，提高存量国有资产的使用效益，优化国有资本的配置。

（四）纳入管理范围的企业不断扩大，促进了国有经济布局与结构的调整

国有资本经营预算的实施，对国有资本经营预算收入进行统筹安排，有利于国有资本的优化配置，引导新增国有资本投入到国家战略性新兴产业和关键领域中去，通过兼并重组、产权转让、破产清算等方式退出机制，实现国有经济结构的战略性调整，促进国有经济的产业结构优化升级。

二、国有资本经营预算实施存在的问题

（一）相关的国有资本经营预算规章制度不够完善

国有资本经营预算现行的规章制度不够全面详细，当前的法律依据主要有《预算法》、《深化国有企业改革的指导意见》、《中央国有资本经营预算管理暂行办法》等，仅给出了一些指导性的原则，可操作性不强，需要制定出台规章制度，对国有资本经营预算的编制、审批、执行、监督、绩效考评、权力责任划分、上缴比例、收支范围等预算相关事项都进行全面详细的规定，才能确保国有资本经营预算得到顺利实施。相关规章制度不够完善是国有资本经营预算实施中遇到的多种问题的根源。

（二）国有资本经营预算的三级预算管理体系尚未完全建立

在财政部门作为预算编制的主导部门情况下，国有资本经营预算的编制主体，应当包含国有企业、国有资本运营平台（公司）、各级国资委。国有资本经营预算在国资委、国有资本运营公司和国有企业间的具体职责，尚未具体划分清楚，各级国有资本运营公司尚未完全建立，不利于国有资本优化配置和国有经济结构的调整，影响国有资本经营预算的实施效果。

（三）国有资本经营预算收益收取比例偏低

国有资本收益上缴比例偏低，按照《财政部国资委关于印发<中央企业国有资本收益收取管理暂行办法>的通知》（财企〔2007〕309号）和《财政部关于进一步提高中央企业国有资本收益收取比例的通知》（财企〔2014〕59号）等规定，纳入中央国有资本经营预算实施范围的中央企业税后利润（净利润扣除年初未弥补亏损和法定公积金）的收取比例分为五类执行：第一类为烟草企业，收取比例25%；第二类为石油石化、电力、电信、煤炭等资源型企业，收取比例20%；第三类为钢铁、运输、电子、贸易、施工等一般竞争型企业，收取比例15%；第四类为军工企业、转制科研院所、中国邮政集团公司、2011年和2012年纳入中央国有资本经营预算实施范围的企业，收取比例10%；第五类为政策性企业，包括中国储备粮总公司、中国储备棉总公司，免交当年应交利润。符合小型微型企业规定标准的国有独资企业，应交利润不足10万元的，比照第五类政策性企业，免交当年应交利润。还有的国有企业没有被纳入国有资本经营预算的实施范围，整体上来看，国有资本收益上缴比例仍然较低。

（四）国有资本经营预算支出投向不够合理

十八届三中全会决定，国有资本经营预算支出主要用于涉及到国家安全、国民经济命脉、国家发展战略的关键领域和能够改善民生的领域，而当前不少预算支出作为国有资本资本金注入，仍然投向了非重点行业，未能充分体现相关政策的要求，国有资本收益基本在国有企业内循环，不利于国有经济结构有地调整。国有资本收益未能有效地投入到高新技术产业中的非国有企业中，弱化了国有资本优化配置，不利于增强国有经濟控制力，不利于混合所有制经济发展，不利于战略性新兴产业发展。

（五）国有资本经营预算监督体系不够健全

国有资本经营预算执行过程中，专门指导收入预算编制的文件多、指导支出预算编制的文件少，国有资本经营预算的编制和执行缺乏必要的监督。目前，国有资本经营预算的编制、调整都较为随意，预算透明度有待提高。国有企业内部监督机制不够健全、法人治理结构不够完善，经营者未能严格地执行国有资本经营预算，监事会则受制于企业经营者，监事会在企业中的作用不明显，监督工作很难开展，独立性不强，形同虚设。此外，员工的监督作用没有受到足够的重视，员工向上反馈信息的渠道不畅，员工监督作用的发挥受限。

（六）国有资本经营预算绩效评价机制不够完善

我国国有资本经营预算实施的时间较短，预算考评制度还不够完善，尚未建立针对预算执行企业的考核办法，缺乏对考核结果的奖惩机制，预算执行企业经营者的薪酬和职务的升降没有与国有资本经营预算完成程度及完成质量相关，间接影响国有资本经营预算作用的发挥。

三、国有资本经营预算实施中问题的解决对策及建议

（一）完善国有资本经营预算相关法律法规

新《预算法》有关国有资本经营预算的规定，仅给出了一些指导性的意见，建议尽快修订现行的《预算法实施条例》，细化国有资本经营预算。同时，制定国有资本经营预算专门规章制度，即《国有资本经营预算管理条例》，对国有资本经营预算的编制、审批、执行、收支范围等进行全面详细的规定。

（二）健全国有资本经营预算管理体系

在编制国有资本经营预算时，应考虑到国有资本优化配置和国有经济结构调整的需要，设立国有资本运营公司，实现对国有企业的分类管理和专业化管理，提高国有资本经营预算的管理效率，充分发挥国有资本经营预算作用。进一步划分国有资本运营公司和国有企业、国资委、财政部门之间的职权与职责，界定清楚各单位之间的权利和责任，提高国有资本经营预算的实施效果。

（三）加强对国有资本经营预算收入管理、扩大收入规模

增加纳入国有资本经营预算实施范围的国有企业数量，结合国有企业产权登记的数量、运行和盈利状况，进行全面摸底调查，将各类应缴企业尽快纳入预算管理，做到应收尽收。逐步提高国有资本收益上缴比例，增加国有资本经营预算收入，有助于让更多的国有资本收益投入到前瞻性战略性产业、高新装备制造业等行业中，从优化国有经济结构调整。同时，应考虑将金融行业中的国有企业纳入到预算的实施范围，中小型亏损国有企业，通过改制将其出售，对产能过剩行业的国有企业产权转让，促进国有资本的合理配置，推动国有企业改革和发展。

（四）调整国有资本经营预算支出方向

在确定国有资本经营预算资金的投向时候，要充分考虑到国有经济结构调整的目标，将更多预算资金用于支持前瞻性、战略性产业发展，科学技术创新，提升国家竞争力和综合国力等涉及国家战略安全方面的支出，以及用于保障和改善民生等公共服务领域。当前，不少国有资本经营预算资金投入到了建筑、商业等非關键领域之中，需改变预算资金的投向，加大对战略性新兴产业的扶持力度。同时，要改变国有资本收益基本仅在国有企业内部循环的做法，要支持更多的国有资本收益投向高新技术产业中的非国有企业，既能促进混合所有制经济的发展，又能提高国有经济的控制力，有利于国有资本的优化配置，提高国有资本的效率。

（五）建立全面的国有资本经营预算监督体系

完善预算监督机构设置，成立专门的审计机构，要提高国有企业董事会成员中的独立董事的比例，划分清楚国有资本经营预算监督体系中各预算相关主体的责任，促使预算相关主体各司其职，有利于国有资本经营预算监督体系高效运作，充分发挥作用。健全企业内部预算监督机制，完善国有资本经营预算信息公开披露制度，提高监事会、内部审计机构在国有资本运营公司或国有企业中的地位，增强它们的独立性；另外，还要注意发挥员工的监督作用，大力拓宽员工向上反馈信息的渠道。

（六）加强预算考评、完善激励约束机制

国有资本经营预算考评划三个层次，评价主体为国有资本运营公司、国有企业，国资委、财政部门，评价指标主要从可持续发展能力、资产运营、债务偿还能力、企业的盈利能力、社会效益等方面选取具体的指标进行考核。运用全面合理的指标体系，对国有资本经营预算的编制质量、执行情况和国有资本经营情况所进行的客观、公正、全面的考查、分析与评价，加强国有资本经营预算的考核评价。同时，构建合理的激励机制，根据国有资本经营预算考核评价结果实施精神激励和职位晋升激励。进一步加强国有资本经营预算执行监督，完善职业经理人的市场竞争选聘机制和激励约束机制，建立长效约束机制。

参考文献

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