财政改革的逻辑

王雍君

保证基本的起点逻辑、终点逻辑和过程逻辑的正确性，对于财政改革至关紧要。

自十八届三中全会以来，党政高层相继出台的财政改革的文件之多、频率之高、范围之广、力度之大和改革负荷之重，可谓前所未有，涵盖税收与非税收入、公共债务、公共支出、公共预算、政府间财政体制、政府会计与财务报告以及服务交付等。如何评价财政改革的效果与前景？如何在巩固现有改革成果的同时，将有限的改革资源集中在最正确的方向和行动上，以提高改革成功的概率？答案均指向逻辑评估——评估是否坚守“改革的逻辑”和“逻辑地改革”，涉及三个逻辑要素：作为起点逻辑的“花别人的钱”、作为终点逻辑的“花好别人的钱”，以及作为过程逻辑的授权逻辑和責任逻辑。起点逻辑和终点逻辑聚焦“做正确的事”，过程逻辑聚焦“正确地做事”和“负责任地做事”。

起点逻辑：花别人的钱

财政改革的基本逻辑首先是起点正确。这个起点就是：政府花的每一分钱都是纳税人的钱。纳税人为政府的全部支出买单，无论这些钱是通过税收、非税收入还是公共债务筹措。即使国家通过直接控制所有权的方式汲取的各种公共财产资源，终极所有权亦属纳税人。概而言之，公共财政的核心是政府花纳税人的钱。

这就提出了财政改革的基本立场问题：纳税人立场还是政府立场？两个立场是一致的吗？如果不一致，纳税人立场从属政府立场，还是政府立场从属纳税人立场？如果后者是合意的，怎样的基本制度安排才能提供合理保证？

不应想当然地认为纳税人立场就是正确的。纳税人总是倾向于税收少一点，公共服务多一点。这是非常矛盾的立场，明显会威胁财政可持续性。

政府的财政立场又如何呢？所有政府都喜欢财政收入（极大化）目标。财政收入连同增长率、工业增加值等，仍是地方政绩考核的硬指标。然而，财政收入目标明显与经济增长和纳税人切身利益相冲突。给定财政收入目标，公共组织总是喜欢投入（inputs）而非产出（outputs）、更非成果（outcomes），因为投入带来的利益是自己的（福利与办公条件），产出和成果带来的利益是别人（纳税人）的。

因此，起点正确的纳税人逻辑并非“谁对谁错”的逻辑，而是要求在财政改革中明确政府立场与纳税人立场间的不一致，以及这些不一致如何得到协调和平衡。底线要求是：纳税人的“发言权机制”（包括抱怨）制度化地融入财政决策程序。鉴于纳税人没有退出选择——征税是强制的，畅通和制度化的发言权机制尤其重要。

比如许多地方电视台对当地领导（节假日）探望贫困人群进行报道，这种施舍观和美德观取代职责观的作为，正是起点错误（将纳税人的钱看作自己的钱）。再比如纳税人对浪费性支出行为（面子工程依然兴盛）的普遍冷漠感和无助感，暗示了狭隘纳税人立场的缺陷：缺失对公共支出权利的关切。这个缺陷可以并且必须通过“培育财政公民”得到救济——作为财政改革战略的关键一环。

财政公民首先是财政职责（依法纳税）、然后是财政美德（关切公共利益）的公民。合格的财政公民并非与生俱来、等待改革者的慧眼去发现。合格的财政公民必须被培育，而且需要投入大量时间、精力和资源。这是政府的责任，也是财政改革战略不可缺失的关键环节。

终点逻辑：花好别人的钱

花好别人的钱是评价财政改革目标正确性的终极尺度。但如果没有清晰设定且可准确计量的衡量“花好钱”的公认标准，评价改革的成败得失将无从着手。每项特定改革、每个文件都预设了特定目标，但真正的问题在于这些零碎目标与评价标准间的一致性。

好的选择是采用公共财政管理的传统文献确立的三级框架：财政纪律、配置优先性和运营绩效。三者各自联结一般经济政策的综合目标：增长（蛋糕做大）对应运营绩效、平等（蛋糕分享）对应配置优先性、稳定（增长与平等皆可持续）对应财政纪律。

财政纪律被视为财政管理的首要价值，无论在中央还是在地方。财政纪律被定义为一套程序，用以保证收入、支出、赤字和债务总量满足公共政策目标，维持财政可持续性。以此视之，当前改革方案并不充分，包括没有将一系列具有潜在破坏性的因素纳入视野，为或有负债、税收支出、公共金融机构与非金融企业的准财政活动建立适当的治理安排。欠缺对可持续性的评估能力与机制也是重要原因，无论存量法（评估平衡表净值）还是流量法（评估全面且正确的财政赤字）。

第二层级的配置优先性关注预算资源分配能否充分反映国家战略和政府政策的战略重点——理论上要求基于公民偏好。现行体制下的偏好揭示很弱。法定支出的盛行严重妨碍优先性配置，包括部门法律、碎片化的庞大转移支付、陈旧的基数法（编制预算）。过于强势的组织导向和缺失规划导向也是重要原因。更一般地讲，预算过程各个阶段的制度脆弱性，导致大量资源长期滞留在社会优先级很低的用途上，形成预算僵化，阻碍以预算治理抓住发展机遇和应对棘手挑战的能力。

第三层级为运营绩效，通常被表述为“3E”概念的经济性、效率和有效性。当前“改革绩效”的3E评价严重欠缺，在很大程度上从“绩效评价”热潮中消失了，后者聚焦支出绩效而非改革绩效，两者存在根本差异。从纳税人的角度看，当前看似热闹非凡的绩效评价，没有“纳税人价值”和“社区价值”概念，没有统一和标准化的报告机制定期公开披露可比较的绩效信息，没有清晰区分“分析目的”“评估目的”和“决策目的”，没有适当的激励和压力机制作为前提，绩效评价滑向官僚主义作风的风险很高。主要的解决方法是向外看（out-looking）：把自己当作纳税人或服务接受方，评价服务的数量、质量、成本、及时性、可得性、平等性和渠道。

三级框架并非一个完整框架，因为遗漏了理想财政成果的另外三个层次：范围、风险和透明。范围关注的是政府干预（尤其是公共支出与预算）的边界是否适当——“越位”和“缺位”代表职能定位紊乱；风险管理必须作为公共财政各个领域与过程的独立目标；最后，透明度必须得到保证，至少涉及全面而详细的公共账目、财政筹划、财政实体范围和财政决策过程，除了少量经法律界定的保密特例外应全部充分公开披露，确保公共财政信息在政府内部（包括各级人大）和外部的自由流动。endprint

至此，评价财政改革的一般标准、也是可量化标准可依次界定如下：范围适当性、总量（财政纪律）、配置（战略优先性）、运营（3E绩效）、风险（可控）和透明度。这些目标应齐头并进，任何短板都预示财政改革的不成功。更为完整的框架还要追加两个前提：合规和适当程序。困惑和遗憾在于：当前主流的改革话语已经高度碎片化了，因而无法确立起系统的财政改革观。最明显的一个标志是，即使在专家之间，也很难进行沟通。

过程逻辑：财政授权观与受托责任观

如果问当前改革话语中最缺失、但最不应缺失的元素是什么，那么首先候选的就是财政授权（fiscal authority）和财政受托责任（fiscal accountability）。两者正是过程逻辑的关键方面，与预算过程紧密相连。过程逻辑关注如何最优地从起点到达终点。

财政改革的起点本来很清晰——花别人的钱，终点本来也很清晰——花好别人的钱，相应的计量标准本来也很清晰——合格的财政公民以及理想财政成果的六个层次和两个前提。但由于各种原因，改革进程很少将其清晰化，学界主流话语更是如此。

过程不清晰更为明显，尤其欠缺关于“等级式治理”与“公共预算治理”间的选择、平衡、改进与融合的思考。漏看、低看、错看公共预算的治理潜能的思维定势持续至今，无形中强化了对命令—控制导向的等级式治理结构的依赖，尽管在面对“以公民为中心、以市场为基础、以绩效为导向”的诉求时日益显得力不从心。

解决方法并非放弃等级制，而在于将等级式治理融入并支持预算中心的公共部门治理体制。对于切实可行地解决日益复杂、麻烦和棘手的经济社会问题而言，传统等级式框架明显太少。只有公共预算制度才能提供一个适宜的框架，以“授人以渔”而非“授人以鱼”的方式一体化地应对当代社会的治理难题。

财政改革的全部努力都应指向利用预算治理的独特而巨大的潜能。现代公共治理遭遇的两个基本难题——共同池（公地悲剧）问题以及委托代理问题，至少原则上都可以通过精心设计的预算制度加以克服，但其有效性取决于预算授权和受托责任安排。

预算治理的独特潜能并不存在于等级式结构中。底线是：财政改革应致力于清除阻碍或削弱预算治理潜能的因素，包括预算制度的脆弱性、严重碎片化的部门性转移支付、削弱地方财政自主性的层层集中财力以及部门间的协调失灵。

预算治理的独特优势与潜能集中体现在财政改革的过程逻辑上，即财政授权逻辑以及随之而来的财政受托责任逻辑。前者聚焦强化和改进人大的预算授权功能，涉及财政授权的全面性、正式性和明确性，以及作为前提和支撑条件的代表性与回应性，还有作为预算授权实施机制的监督。监督职能常被不正确地提到人大财政职能的第一位置，实际上它是人大的最后一个财政角色。

强化财政授权的改革已经滞后多年，改革迫在眉睫。如果人大在治理体制中不能真正发挥作用——制约权力、控制腐败和纠正决策，那么也难以指望公共预算能够发挥类似作用；反过来也一样。人大体制与预算制度的正确关系就是如此。如果人大体制与预算制度的作用继续被矮化和边缘化，那么指望社会角色（社会资本参与PPP之类）去修补治理缺陷很可能事倍功半。

在这里，过程逻辑强调政府的全部财政行为（包括非税收入、举债、担保以及税收支出）的底线：全面遵从人大的法定授权——预算授权或“向预算授权看齐的法定授权”。这意味着相应的治理安排必须确保行政部门不能从公民和企业拿走任何钱财，也不能实施任何支出，除非得到负责纳税人“钱袋子”的人大正式和明确的批准。加强人大体制的代表性、回应性以及职业化与专业化，还有后续的财政监督职能，乃至其在整个预算过程中的作用——从准备到审查、到执行再到评估与审计，均应作为“落实”法定授权的关键组成部分。这与“法无授权不可为”“法定授权必须为”的诉求高度契合。

过程逻辑的第二个要素财政受托责任同样依赖预算制度。“一府两院对人大负责”的高层诉求首先指向财政受托责任，原因很简单：花别人的钱和花好别人的钱都根植于预算授权的全面性、正式性和明确性。

财政授权安排授予代理人（政府与官员）巨大的财政权力与财政资源，包括难以在“社会契约”中言明的清单外的自由裁量权。因此，委托人（人民或纳税人）在授予权力与资源的同时，也一并将责任授予代理人，形成以责任制约权力的安排，并且融入宪法中。

基本的受托责任分为合规性责任和绩效责任，分别指向投入基础上的“行为正确性”和产出—成果基础上的“结果合意性”。另外，区分财政受托责任的两个范式很重要：权力基础上的受托责任和资源基础上的受托责任，分别指向限制权力的安全型政府范式和促进作为的进取型政府范式。两者的适当平衡不可或缺。

受托责任的困难在于“管用”的制度安排，而非空洞的抽象概念。前者要求确立受托责任体制：联结收入与支出（受益原则）、纳税人能够鉴别“谁负责什么”、问责机制（代理人提供适当信息并解释其行为）和实施机制（裁决违规和实施惩罚）。其他支持性原则包括预见性、透明度和参与，它们构成受托责任的基本要素。

这些具体机制应制度化地融入预算过程，后者提供了比其他治理框架更好的接纳通道。财政授权安排的特定机制也是如此。正是在此意义上，预算中心的治理改革提供了确保过程逻辑正确的最有希望的两个路径：财政授权安排和受托责任安排的制度化与常态化。

结语

无论聚焦反腐还是聚焦绩效改革，都远没有“致力于政府—人民间财政联结”的制度安排重要。在此安排中，起点和终点都指向外部：在公众和“社会”看来，这些改革究竟改变了什么？中国的财政改革急需从向内看（inner-looking）转变为向外看（out-looking）模式。这意味着对遵从“改革的逻辑”和“逻辑地改革”的合理保证：起点逻辑的纳税人立场，终点逻辑的六级评估标准（前提是合规和适当程序），以及过程逻辑的财政授權安排与受托责任安排。

相应的改革议程需致力创造一个权威的治理工具——以公共预算为中心的治理体制，确保改革的逻辑和逻辑地改革都指向强化、改进、巩固这一体制。长期而言，财政改革的成败和命运在很大程度上也取决于此。endprint