企业环境影响评价：从“政府主导”到“公众参与”

（浙江工商大学财务与会计学院浙江杭州310018）

作为环境会计的内容之一，环境影响评价并未得到应有的重视。受会计核算四大前提假定的约束，以及对会计核算过程的注重，早期环境会计更多地涉及对环境资产、环境负债、环境收益和环境成本的计量。近年来，环境问题日益加重和显现，会计工作者按照财务会计逻辑充分关注了环境信息的经济社会治理作用及方式，如环境会计信息披露对企业价值的影响的机理，又如怎样的环境信息披露更有助于相关主体参与环境治理。但是，对于环境信息披露的认识，会计领域的实践者更多地停留在 “上市公司环境信息披露”之上，对于我国最早实施的“环境影响评价”这一企业环境信息披露制度避而不谈，许多学者认为其并非会计核算和披露应该关注的内容，相关研究也主要是基于G3的“三重底线”理念展开。我国于1978年通过的《关于加强基本建设项目前期工作内容》提出了环境影响评价，使之成为基本建设项目可行性研究报告中的重要篇章。回望环境影响评价制度和工作，该评价充分而有效地关注了污染的源头、污染物排放的状况、对环境的影响和企业或项目相关方的环境应对，相关环境信息对于多个主体的治理参与起到了关键作用，对于企业或项目的环境评价意义重大。因此，在我国目前环境治理的攻坚阶段，有必要结合企业环境核算和管理的现状，进一步思考环境影响评价所具有的“内涵”“沿革”和“逻辑”，以及公众参与治理时的基本“前提”。

一、环境影响评价的重要性

企业环境影响评价 （以下简称环境影响评价），是指对企业相关的规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法与制度。按照《环境影响评价法 （2016年修订）》（以下简称《环评法》），广义的规划和建设项目评价，可以是省级政府对辖区县级政府编制的规划进行评价；也可以是中央军事委员会对军事设施建设项目的评价；又可以是接受委托为建设项目环境影响评价提供技术服务的机构的评价。虽然评价项目与评价主体不同，但是相关工作均是对项目环境影响的分析、预测和评估。按照DPSIR框架，即一种广为接受的“驱动力-压力-状态-影响-响应”模式的环境问题分析逻辑，在环境统计分析中 “影响”是环境压力引起的环境状况发生的变化，这些变化会影响环境的功能，如损害人类和生物系统健康、降低资源可用性、造成资本损失和降低生物多样性，主要通过“直接损失”和“间接损失”来描述这些状态的变化（欧洲环境署-EEA，《欧洲环境状况评估报告》，1995）。依据该框架及其对影响的界定，由于不同评价主体的需求差异，环境影响评价是涉及五个方面的多种或多重组合。显然，环境影响评价不仅包括对环境影响及对策的评估，也涉及对环境经济损益的分析。

就企业项目管理流程而言，传统的管控流程涉及项目的预测、决策、预算、业绩报告（控制）、评价、反馈等环节。考虑到管理控制是实现战略与任务的对接工作（安东尼、戈文达拉扬，2010），就环境约束或影响而言，管理控制受企业环境相关战略的驾驭，即企业的绿色经营或可持续发展战略需要通过管控环节给予体现。因此，在管理控制实践中，传统的财务会计核算需要额外处理部分可控的自然资源；且环境影响评价主要针对具体项目实施的区域之内、时间窗口之中的货币化与数量化资源消耗进行评估。从流程上看，这种评价更多是事后意义上的。就企业环境管理流程而言，ISO 14031框架 （环境管理-环境表现评价-原则，1999）指出，环境业绩是公司环境管理的结果。按照定义的“非重言、非环状”标准，Trumpp等认为ISO 14031（即“环境管理-环境表现评价-原则，1999）”的定义，可以作为业界的共识。该定义为，环境业绩是公司环境方面的管理结果。就公司环境业绩（CEP）的具体结构而言，呈现为多个维度（Edwards，2001；Wong 等，2008），目前理论和实务界认为具体内容主要包括环境管理业绩（EMP）和环境经营业绩 （EOP）两个方面。按照ISO 14001所涉及的环境管理体系，环境管理业绩包括，环境政策（POL）、环境目标（OBJ）、环境程序（PRO）、组织结构（OS）、环境监督（MON）。其中，OBJ将政策转化为行为；PRO精确的组织流程促进环境业绩；OS用于实现环境目标的正式的管理结构；MON评价流程、纠正行为，确保环境经营业绩的持续提升。按照ISO 1999规定，环境经营业绩包括，环境投资成本、环境管理费用等。依上述概念框架，环境影响评价不仅是基于业绩报告的事后关注，还应该是一项对事前事后的各个环节实施的全流程评估。

显然，环境影响评价有助于企业的绿色经营，也有助于区域和国家的可持续发展。围绕企业项目实施的多层次、全流程的评价贯穿于企业环境资源管理的各个方面，工程设计、工艺选择、原料供应、产品质量等均被贴上了绿色的标签，企业将实现真正的绿色经营。扩展到区域和国家层面，相关项目的评价将推动资源总体的优化配置，不仅实现环境资源的节约，也将从源头上杜绝由腐败行为引起的战略性资源错配，有效推动社会经济的持续发展。

二、“公众参与”及环境影响评价主体的“多元化”

目前的环境影响评价主要依据相关法规的要求进行，评价的制度、主体、对象和监督等各个方面在与评价相关的法规中均予以明示。1979年的《环境保护法（试行）》确立了环境影响报告书制度。之后，1998年的《建设项目环境保护管理条例》做了进一步规定。同时，我国也颁布了一系列环保法规，有关环境影响报告制度的声明均与《环保法》一致。2002年的《环评法》（2016年修订）最具指导价值，具体界定了环评工作的主体、对象和监管。依《环评法》环境影响评价主体为有关单位、专家和公众，例如《环评法》第五条规定，国家鼓励有关单位、专家和公众以适当方式参与环境影响评价；第十一条规定，专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划，应当在该规划草案报送审批前，举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是，国家规定需要保密的情形除外。编制机关应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见，并应当在报送审查的环境影响报告书中附具对意见采纳或者不采纳的说明。关于环境影响评价的对象，可划分为两类：一类涉及政府的宏观行为，包括法律法规、政策、规划、计划等，相关评价称为战略环境影响评价。另一类涉及具体的项目，评价对象自然为建设项目。就监督而言，《环评法》明确了过程监督的必要性，既包括规划编制机关对环境影响的跟踪评价、措施改进，也涉及环保部门对建设项目环境影响的跟踪检查、责任追究。环境影响评价服务于规划、项目的审核，政府相关部门的审核最终决定规划、项目的实施。具体审核中，由政府指定的环境保护行政主管部门 （以下简称环保部门）召集有关部门代表和专家组成审查小组，对环境影响报告书（或报告表）进行审查，且专家应当从环保部门按照规定设立的专家库内随机抽取。对于被审的报告书，不同的行业应该有不同的要求。李兴基和唐子华（1983）较早反思了我国环境影响评价实践的流程缺陷，认为通过可行性研究进行环境影响分析，才可能有效形成计划任务书，进而才可能实施较完善的初步设计与环境影响评价。其中的原因在于：可行性研究所取得的资料无法满足环境影响评价的需要，只有通过初步设计相关资料才会完善，特别是，初步设计的前提是计划任务书的获批，而计划任务书又是在环境影响报告书审查同意后才会编制。因此，存在两个阶段的环评工作，第一阶段为环境影响分析，对建设项目进行重要的环境影响方面的宏观分析，形成环境影响分析报告，第二阶段为环境影响评价，预测与评价项目在施工、投产和废弃等各个时期的微观与中观的环境影响，形成环境影响报告书。

以上环境影响评价的概况可见，实践中相关评估活动均涉及公众的参与。蔡定剑（2010）、李艳芳（2002）指出，公众参与是在立法、政策制定、公共治理实践时，公共权力机构与利害相关的个人或组织进行双向互动式决策的一个过程。正如王迪（2005）所述，环境影响评价中的公众参与正是项目方（或环评工作组）同公众之间的一种双向交流。显然，这种交流将有助于对规划或项目做出充分的评估，项目的实施自然会兼顾各方的环境利益。具体到公众参与的相关法规，2006年的《环境影响评价公众参与办法》，对于公众在获得有关信息基础上正式参与环评的程序进行了较为详细的规定。同期相关制度均明示，进行环境行政审批、环境影响评价时必须向公众提供参与的机会。总之，环评相关法规均体现了“公众参与、主体多元化”的环境治理理念。

但是，主体多元化的理念在具体的环境实践中往往被忽视。目前环评实践中的参与主体仅涉及受建设项目直接影响的单位和个人、项目所在地的人大代表和政协委员、有关专家。对于评价结果的审核则主要由环保部门来完成。政府控制的这一评价方式下，政府可以被视作环境治理和监管的唯一主体。近年来，环境污染事件频发，原因之一便是项目环评的参与主体单一 （或为政府主导下的单一主体评价），同时缺乏来自其他环境利益主体的监督。特别是，在围绕企业项目的环评中对“工艺技术先进性”分析不足，欠缺对“行业特征污染物”的分析，难以判断部分污染物是否 “达标”排放（王迪，2005），这导致未达标项目通过审批，出现“一投产就污染”的局面。因此，要想实现环境影响评价中的公众参与，必须让更多的环境利害主体参与其中，并从多个渠道给予技术支持。显然，公众参与不该是政府主导下公众意见的收集，而应该是各主体基于环境影响信息的独立评价，及其与政府的双向交流。

鉴于环境影响评价更多是关于企业项目的评估，企业在公众参与中扮演的角色就值得关注。企业往往担负着主导者、信息提供者、赞助人等多个角色（王迪，2005）。作为主导者，企业会依据所处的行业特征，总体分析建设项目的重要环境影响，形成环境影响分析报告，这不仅为其他相关主体参与评估提供了“参照坐标”，而且有助于企业树立 “绿色经营”的良好形象。作为信息提供者，企业对项目相关的“三废”排放，对环境管理体系的采用、实施情况，以及对环境管理的财务收支等了解得比较充分，与非政府的其他主体相比，也具有资金和技术上的优势，因此，由企业提供可靠、相关的信息是必然的。作为赞助人、回应者，企业还应该为其他主体的参与提供联络、协调和财务方面的支持，以及积极应对和实施相关的意见和建议。

在国家治理持续深入，各环境利益相关主体的关系调整中，多主体参与势在必行。可以预期，随着环境信息披露的逐步规范、法规保障下公众的积极参与、企业主导地位的确立，环境治理将呈现出一种多元化局面。其中，企业围绕其环境影响进行自评及披露，而政府和企业之外的公众将围绕环境信息的披露进行独立的评价和监督。

三、基于“公众参与”的多主体评价

多主体的环境影响评价是环境治理理论和统计分析实践的必然要求。在夏光（2014）的“社会制衡型环境治理模式”中，企业、政府和公众各自具有特定的位置，公众参与和监督的权利也较以往更大。在环境治理中，企业、政府和公众将分别关注污染治理、环境质量和污染监督问题。这一界定将深化和拓展已有政府主导下的环境影响评价。就多主体的评价逻辑而言，OECD提出的PRS框架或“驱动力-压力-状态-影响-响应”框架（即DPSIR框架）可作为直接的借鉴（环境统计教材编写委员会，2016），具体内容见表1。DPSIR统计分析框架下，企业主要关注的是驱动力指标、压力指标（排放清单），压力指标即人类活动对物质物理和生物制剂的释放及对资源和土地的发展；政府则主要关注状态指标（环境质量和资源存量），即某一区域的物理现象、生物现象、化学现象、数量、质量，且应用响应指标 （管理和政策工具）；而公众则对以上状况进行监督，比较注重影响指标（直接损失、间接损失），关注人体健康、生态系统、社会经济方面的损失。显然，该框架下企业、政府、公众将各自关注不同的环境影响评价内容，也涉及不同的评价技术。

在传统的环境评价中，企业仅仅进行第一阶段的环境影响分析。然而，多主体评价之下企业需要对其环境污染及治理做出独立的全面评估。按照DPSIR框架，其应该具体分析环境影响中的“驱动力”和“压力”，披露其特定项目、工艺下的排放清单，以及物理量、价值量的排放数值。特别是，还应该包括环境污染治理费用和环境保护成本等。该评价的重点在于环境影响价值评价。基于环境经济分析，可采取以下三类方法：首先是直接市场法，包括市场价值法、费用支出法、机会成本法等，主要关注环境管理中成本（或消耗）的发生状况，分析建设、生产中引起环境压力的环境因子。其次是替代市场法，包括后果阻止法、工资差额法、旅行费用法等，主要通过观测间接的价值影响，分析可能带来的环境压力。最后是意愿调查评估法，通过调查被影响对象的支付意愿，或者询问被调查对象对特定商品或劳务的需求量，从而间接判断被调查对象的支付意愿。采用相关方法的评价中，环保部门有必要结合管理和评价工作的需要逐步测定与积累 “各种工业污染物的类别、排放点、排放量等数据”，为进一步的企业污染治理评价提供标准。

表1 DPSIR框架

环境质量是作为公众代理人的政府应该关心的关键指标，对应于DPSIR框架的状态指标，可以衡量环境质量改善情况。不过，基于DPSIR框架，政府和社会响应措施的对象可以作用于驱动力环节，通过对生产和消费行为的调整来缓解环境压力，也可以作用于压力环节，通过工程措施治理环境污染，或者补偿受损主体。从环境影响评价的角度看，需要通过 “响应-压力指标”观测政府改善环境质量工作的效率，衡量政府的工作目标是否实现。在传统环评工作中，政府进行环评报告的审查，就环境影响做出最后的评估。不过，DPSIR框架下其工作的重点应该在于对环境质量的分析和改进上。环境质量的预测与评价是政府环保工作的主要内容，依赖于大量的各类数据。在这些数据中，有关环境现状和拟建工程的标准化数据，只有通过长期的累积才可能取得。这就要求环境监测部门在开展工作时，结合环境影响评价的要求 （包括第三方环评机构的需要），加强对环境成本值的监测，为环保审批提供准确的数据标准（黄韵行，2012）。围绕政府的环境质量评价，存在多种方法。一是单因子环境质量指数法。此办法是目前应用较多的一种评价方法，其优点在于将指数系统与环境标准进行了结合，具有直观、易于换算、可比性强等特点。二是单要素综合指数法。在大气、水、土壤等指标的构建中采用该方法。通过综合评价某一要素中的不同环境因子，来描述环境中该要素的质量状况。张文忠等（2008）围绕火力发电企业的环评提供了一个影响综合评价的方法示例。针对燃煤电厂的5类自然环境破坏（大气污染、水污染、固体废弃物污染、电磁污染和噪音污染），考虑到污染防治是火电企业的重要考核指标，通过细分5类污染的达标和污染水平，对于定性指标通过专家打分，对于定量指标通过比对国家标准，最后依“模糊神经网络”概念对环境污染进行综合评价）。三是生态学评价方法。此办法主要通过调查各种生态因素，建立生态因素影响环境质量的效应函数，进而评估自然景观破坏、物种灭绝、植被减少等对人类生存发展的影响。显然，政府介入论证环境危害的真实状况，重新界定环境道德底线，将有助于提升各方主体环境治理的积极性。由于现有的用于预测环境影响的数学模式远远不能满足实际环境情况的复杂性，如李兴基和唐子华（1983）所指出，建议有关部门选择几个重点研究所、由国家拨款分专业建立物理模型试验中心，以承担复杂环境影响的预测工作。

污染监督是公众参与环境治理的主要方式，公众参与环境影响评价的重点也在于污染监督。在传统环评工作中，企业可以积极参与到第一阶段的环境评价分析过程。然而，公众仅仅是通过听证程序提供相关建议，也会在项目实施后提供意见，其作用有限。基于DPSIR框架，公众不仅监督企业，也监督政府，侧重于环境影响的直接损失和间接损失，关注人体健康、生态系统、社会经济方面的损失。其中，公众主要通过观测响应指标来间接衡量企业、政府在环境治理工作中的努力情况。环境管理实践中，民众监督往往通过直接的、多渠道的方式进行环境问题反映。例如，向环保部门反映问题；又如，人大代表和政协委员通过议案或提案将问题转达给相关部门；再如，媒体报道和反馈。但是，由于缺乏可靠、相关的企业环保信息，也不具备分析响应指标的技术，导致公众的污染监督难以形成有效的推动力。鉴于特定社会中介组织具备环境影响分析的技术条件，其可以给予公众相关方面的补充或支持。考虑到真实的环境相关信息的缺乏，企业的环境信息披露变得尤其关键。此外，根据现有的环评流程及状况，还需要健全报告书的审查制度和审查方法，并采用简洁易懂的文字来介绍环境影响评价。这些工作的完善才可能使公众的审查和评价贯穿于环境影响评价程序的各个阶段。

四、环境信息共享与环境指数构建

就企业、公众和政府共同参与环境管理而言，一个急需解决的问题是，如何形成一个初步的环境影响综合评价结果。该结果将成为后续多元化环境影响评价的依据，为每一相关主体提供环境决策信息。鉴于企业的主导地位，围绕企业的初步评价应该是解决该问题的切入点。

然而，围绕企业进行的初步评价依赖于可靠、相关及完整的环境信息。若要实现富有成效的公众参与，企业必须根据不同环境影响评价主体的需求分类披露相关信息。按照目前我国企业环境信息披露的现状，内容主要包括：环境影响评价和“三同时”制度执行情况，污染物达标排放情况，一般工业固体废物和危险废物依法处理处置情况，依法缴纳排污费的情况，清洁生产实施情况，环境管理体系建立和运行情况等（王立彦、蒋洪强，2014）。特别是，上市公司社会责任报告 （或可持续发展报告）中的环境信息披露，由于企业非财务报告大多依据全球报告倡议组织（GRI）的可持续发展报告指南及三重底线原则编制，有关信息主要包括环境方面与企业相关的战略、政策、管理和绩效等。考虑到多个主体基于初步评价进一步实施环境影响评价的需要，对上述披露信息按照污染治理、环境质量和污染监督的概念进行分类列报就显得尤其必要。

目前多数国家依据OECD提出的DPSIR框架设计国家或区域层次上的环境指标。如前文指出，该框架强调社会活动与环境变化的关系，线性地因果化了驱动力、压力、状态、影响和响应五个指标并分析指标间互相的关系，从而有助于解决可持续发展、环境管理、水土资源等方面的问题。借鉴该框架，我们认为，基于环境信息披露的现状，按照企业开展环境管理的信息需求，以及公众和政府进行环境监管的信息需要，可以围绕“环境治理、环境污染、环境质量”等方面，进行行业内企业、区域内企业的环境评价指标设计和指数构造，以初步评价企业的环境影响。通过社会中介组织对该指数进行持续地发布，将真正地引导、促进和实现环境影响评价的公众参与。