我国中小学教师资格考试制度的变迁逻辑

谢少华

[摘 要]从历史制度主义的视角分析我国中小学教师资格考试制度的变迁历程发现，经济社会的发展促使其由数量需求走向质量需求。教师资格考试制度的变迁受到关键节点的推进，并表现出较强的路径依赖。教师资格考试制度创新需突破单次标准参照性考试的考核框架，实现从单次终结性考核的考试制度向多次阶段性考核的考试制度变迁，从而形成系统的教师资格考试制度体系，突出过程性考核逻辑和专业化价值取向。

[关键词]教师资格考试；历史制度主义；教师专业化；过程性考核

中小学教师资格考试制度对中小学教师质量的提升具有关键性作用，为提高教育质量提供了保障。但在过去很长一段时期，我国中小学教师资格考试制度存在诸多问题，严重制约了教师质量的提高。现阶段，我国对教师的要求正在从“会教学”向“教好学”转变。基于历史制度主义的视角考察我国中小学教师资格考试制度，对于提高我国中小学师资水平，实现教育改革发展中“提高质量”这一核心任务具有推动作用。

一、中小学教师资格考试制度的历史演进

1993年，《中华人民共和国教师法》（以下简称《教师法》）首次提出教师资格考试这一概念。以2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》为分界点，可将我国中小学教师资格考试制度的演进历程分为两个阶段。

第一阶段是学科补偿的教师资格“省考”阶段（1993—2010年）。1992年，党的十四大明確提出“两基”的战略目标，加大了对中小学教师的需求量。1995年，国务院发布的《教师资格条例》指出，非师范院校毕业的公民申请教师资格，应补修教育学、教育心理学等课程。2001年，教育部印发的《关于首次认定教师资格工作若干问题的意见》规定，由省级教育行政部门对申请教师资格的非师范生如何补修教育学、心理学等课程做出要求。这一时期，我国教师资格考试实质上是以省为单位，对符合学历要求的非师范生实施的教育学考试和教育心理学考试。

第二阶段是能力提升的教师资格“国考”阶段（2010年至今）。国务院办公厅于2010年印发《关于开展国家教育体制改革试点的通知》，提出“开展教师资格考试改革”。随着教师资格考试制度改革的顺利推行，教育部于2013年发布《中小学教师资格考试暂行办法》，规定“教师资格考试实行全国统一考试”。这一时期，我国对所有教师资格申请者实施统一的、注重考察教育教学能力和素质的教师资格考试。

二、中小学教师资格考试制度的结构变迁

历史制度主义认为，政策价值观不是游离于社会背景之外的[1]。教师资格考试制度属于公共政策范畴，其形成、发展和变迁受制于国家宏观制度情境。在国家宏观制度的影响下，1993年侧重学科补偿的教师资格“省考”强调教师数量的增加，而2010年侧重能力提升的教师资格“国考”以提升教师质量为导向来实施考试。

2007年，党的十七大明确提出“转变经济发展方式”的思路。相对于1995年十四届五中全会提出的“转变经济增长方式”强调经济产出数量而言，“转变经济发展方式”则更注重经济发展质量的提高。2010年，十七届五中全会指出，转变经济发展方式必须贯穿经济社会发展全过程和各个领域。由此，我国经济社会发展由“数量追求”转向了“质量提升”。

在教育领域，教师资格考试制度也由注重教师规模向强调教师质量转变。以扩大教师规模为导向的教师资格“省考”低设教师准入门槛，使中小学教师数量达到了饱和状态，却忽视了教师的质量，导致学校教育质量难以提高。因此，我国实施了教师资格“国考”。“国考”的考试对象包括了师范生和非师范生；考试内容涵盖职业道德与素养、教育知识与应用以及教学知识与能力三个方面；考试的命题部门由改革前的省级教育行政部门上升到现在的教育部考试中心；笔试合格线与面试合格线的确定也分别由原来的省级教育行政部门、县级教育行政部门上升为现在的教育部、省级教育行政部门。以上改革措施保证了教师资格考试的质量，加强了中小学教师队伍的建设。可见随着社会经济日益注重质量和效益的发展趋势，中小学教师资格考试制度也越来越突出质量需求，着眼于提高教育发展水平。

三、中小学教师资格考试制度的历史变迁

历史制度主义分析范式通过回顾某一具体制度的选择、变更以及替代过程，来说明过去对现在和未来的重要影响[2]。该范式的分析包括制度变迁的动力机制和路径依赖两个方面。

1.教师资格考试制度变迁的动力机制

我国中小学教师资格考试制度变迁的动力机制体现在其供求失衡以及其本身的缺陷这两个方面。

（1）教师资格考试制度的供求失衡

当改变现有的制度安排，行为者就能够获得在原有制度下无法获取的某些潜在利益时，他们就会产生强烈的改变现有制度安排的需求[3]。在“省考”期间，我国取得教师资格证书的人数大幅度增加，解决了我国当时教师数量缺口大的问题。但在新的宏观环境下，还无法满足国家提高教育质量这一战略性任务对教师提出的需求，也无法满足社会经济又好又快地发展对教育质量提出的强烈诉求。此时，教师资格考试制度的供给与社会的需求处于失衡状态。当这种失衡达到一个阈值时，就会为推动教师资格考试制度的变革提供新的动力。因此，教师资格考试制度由以扩大教师规模为导向的“省考”走向以提升教师质量为导向的“国考”。

（2）教师资格考试制度本身的缺陷

教师资格考试制度本身存在的弊端既是其改革的动力，又是其变迁的棘手之处。“省考”期间的弊端体现为以下三点：考试对象仅面向非师范生，不利于教师职前标准考核对师范生相关素质与能力的考察；考试内容局限于教育学和教育心理学，难以全面评估教师资格申请者的教育教学能力与素质；“省考”分省进行，各省标准不统一，使得通过教师资格考试的申请者素质参差不齐。以上弊端成为一个历史否决点，使得教师资格考试制度由分省实施的“省考”走向全国统一的“国考”。endprint

2.教师资格考试制度变迁的路径依赖

制度变迁的路径依赖是指：具有正反馈机制的随机非线性动态系统存在的某种不可逆转的自我强化趋势，它使制度趋于沿着固定轨道一直演化下去，即使有更好的选择，演化路径也难以发生实质性改变[4]。纵观我国中小学教师资格考试制度的变迁历程，从“省考”到“国考”均具有重结果轻过程的特征。这一特征降低了教师资格考试制度运行的成本和难度，使得基于单次标准参照性考试来衡量教师质量的教师资格考试制度沿着既定的路径演进，最终陷入一种“锁定”状态，主要体现在以下三个方面。

（1）学习效应

在中小学教师资格考试制度的框架下，相关部门会通过学习相关法律法规使自己的行为模式与之相适应，并成立了与教师资格考试制度相适应的组织，如教师资格考试领导小组、教育部教师资格考试中心等。这些组织一旦建立，便会在教师资格考试制度运行过程中不断学习并积累经验，反过来强化现有的考试制度，阻碍其变革。尽管我国中小学教师资格考试制度已由“省考”走向“国考”，实现了由扩大教师规模向提高教师质量的转变，但这一考试制度始终未突破基于单次标准参照性考核来衡量教师基本素质与能力的制度逻辑。

（2）协作效应

中央政府、地方政府以及高校是促使中小学教师资格考试制度变迁的行为主体。与既定的教师资格考试相一致的法律法规或者惯例，使得这三个主体之间产生高度的协作效应，共同朝着既定制度方向前行。在教师资格考试制度的变迁过程中，中央政府的行为方式主要是制定政策；而地方政府和高校的行为方式主要表现为贯彻落实相关政策。在教师资格考试政策的具体实施过程中，地方政府和高校会发现其存在的缺陷，但由于教师资格考试制度的创新势必需要付出较高的实施新政策的“实施成本”和终止旧政策的“摩擦成本”，因此，他们会习惯性地选择“搭便车”，尽量适应现有的教師资格考试制度，不对其做出较大的改变。由此，中央政府、地方政府和高校的高度协作，使得以单次考试衡量教师质量的教师资格考试制度得以保持并强化。

（3）适应性预期

制度变迁是一个在新旧制度之间进行选择的博弈过程。同时，参与者的感知会对组织及其成员的选择产生影响[5]。人们对制度未来走势的判断基于过去的制度运行情况。中小学教师资格考试制度的确立、完善和改革，均由中央政府自上而下推行，不确定因素也随之减少，降低了地方政府和高校的质疑。在无法估量何种情境下所获得利益更大时，地方政府和高校就会根据原有教师资格考试制度的实施情况对现行教师资格考试制度的未来发展产生一个基本预期。这种适应性预期，使得教师资格考试制度的内在逻辑始终是基于单次标准参照性考试来评估教师的合格性。

四、推进中小学教师资格考试制度改革的建议

作为教师职业的“入口关”，教师资格考试制度必须适应提高国家教育质量的需求，以保障学校教育教学工作的质量。因此，中小学教师资格考试制度亟待创新。

1.完善教师资格考试制度体系

目前，我国中小学教师资格考试的考核形式包括笔试和面试。笔试环节未对教师资格申请者的学科背景做出具体要求，导致教师资格申请者的专业学习与教师资格考试相脱节。只通过考试，而没有经过专业课程的学习和实习的教师资格考试制度，根本无法辨别考试通过者是否为合格的教师[6]。此外，有限的面试时间和单一的套路式说课方法，再加上其他诸多不可控因素，很难如实考核面试者的教育教学能力。

为了有效考核教师资格申请者的教育教学能力与素质，应将知识储备阶段和实践运用阶段纳入教师资格考试制度体系之中，形成“知识储备—能力和素质考核—实践运用”三个阶段相互衔接的教师资格考试制度体系。其中，知识储备阶段指的是在职前教师教育阶段必须通过严格的专业课程学习并获得相应的教育教学技能；实践运用阶段指通过教师资格素质与能力考试的准教师应参加教育实习，以便考察并加强其对教育知识、技能的掌握程度和运用程度。

2.遵循过程性考核逻辑

我国中小学教师资格考试制度从“省考”到“国考”，是在结果考核逻辑框架下的变迁。单一的结果考核容易生成偶然性的评估结果，不能充分发挥教师资格考试本应具有的“甄选合格教师”这一功能。

因此，中小学教师资格考试制度必须突破结果考核逻辑，向过程性考核逻辑转变。遵循过程性考核逻辑的教师资格考试制度强调对考试者从为教师资格考试做准备到取得教师资格证书这一整个过程中的学习和表现进行多方面、多层次的分阶段考核，既关注教师资格申请者在各个阶段的学习过程，也关注其在各个阶段的学习成果。这里的分阶段考核与教师资格考试制度体系的“知识储备—能力和素质考核—实践运用”这三个阶段是一致的，只有各个阶段的考核都合格后方有资格申请教师资格证书。以过程性考核为逻辑组织教师资格考试，能够有效排除考核过程中的部分偶然因素，全面考核教师资格申请者的教育教学能力与素质，满足学校对高质量教师的需求。

3.突出教师专业化的价值取向

《教师法》第三条指出，“教师是履行教育教学职责的专业人员”。具备特有的教师职业要求和职业条件，形成一套专门的教师培养制度和管理制度，是教师专业化的重要体现[7]。教师专业化是进一步完善教师资格制度的主要依据[8]；而教师资格考试制度是保障教师专业化的重要举措。

因此，我国需建立以“教师专业化”为价值取向的中小学教师资格考试制度。其专业化价值取向应从教师资格考试制度体系的三个考核阶段加以体现，即体现为学科专业化、考试专业化以及教育实践专业化。我国中小学教育教学分学科进行，这就要求教师在职前教师教育期间获得某一学科领域的专业知识和专业技能，体现学科专业化。教师资格考试能否考察以及能在多大程度上评估考试者的教育教学能力，取决于考试标准的科学性和考试内容的效度与信度。目前，我国缺乏专业的、独立于政府的测验开发人员参与教师资格考试标准和大纲的制订和审定，难以保证测验的内容效度。因此，有必要发展专业化的第三方教师资格考试组织，突出教育教学能力与素质考试的专业化。对教师的教学设计能力和教学实施能力的评价要在实际的课堂教学中进行，进而体现实习的专业化。

参考文献

[1][英]斯蒂芬·鲍尔.政治与教育政策制定：政策社会学探索[M].王玉秋，孙益译.上海：华东师范大学出版社，2003：7.

[2]李新翠.我国中小学教师配置标准政策变迁的制度逻辑——基于历史制度主义的分析[J].教育研究，2015 （10）：74.

[3][美]奥斯特罗姆，菲尼，皮希特.制度分析与发展的反思：问题与抉择[M].王诚译.北京：商务印书馆，1992：138.

[4]吕普生.中国行政审批制度的结构与历史变迁——基于历史制度主义的分析范式[J].公共管理学报，2007（1）：26.

[5][美]道格拉斯·诺思著.理解经济变迁过程[M].钟正生，邢华译.北京：中国人民出版社，2013：2.

[6]朱旭东，李琼.论我国教师教育的二次转型[J].教育学报，2014（5）：99.

[7]曹慧英.我国小学教师专业化发展战略与路径选择[J].教育研究，2014（3）：141.

[8]管培俊.强化教师资格制度中的能力导向[A].中国教育部教师资格认定指导中心.教师资格制度的选择与理论建构：第二届教师资格制度国际学术研讨会论文集[C].北京：北京师范大学出版社，2010：19-21.

（责任编辑 郭向和）endprint