汕头市社会工作服务机构的发展与反思

李炯标

（韩山师范学院政法学院社会工作系，广东 潮州 521041）

汕头市社会工作服务机构的发展与反思

李炯标

（韩山师范学院政法学院社会工作系，广东 潮州 521041）

社会工作服务机构的发展是推动社会工作发展的重要载体，也是一个地方社会工作发展水平的重要标志。汕头作为粤东区域中心城市，在推动社工机构发展上进行了有力的探索和实践。但总体上，目前汕头社工机构的数量少、规模小、实力弱。因此，汕头地方政府和社会需要结合本土场域，从政府制度、社会环境和机构内部治理等方面加以完善，从而推动汕头社工机构的精细化、专业化和本土化发展。

欠发达地区；汕头；社工机构；专业化；本土化

截止2015年底，广东省成立民办社工机构1018家，设置社工岗位超过1.6万个，持证社工4.3万人，年经费投入近11亿元。[1]广东社工发展在全国名列前茅，但粤东区域中心的汕头，其社会工作发展总体还处于初期推动的阶段，社工机构数量少、规模较小、专业服务能力较弱。汕头市政府及其相关部门在推动社工事业发展上进行了积极的探索和努力。但目前，从学术或理论层面对汕头社工事业特别是社工机构的发展现状、存在问题及其未来方向进行总结、提炼和梳理的尚未有之。特别是如何在经济欠发达地区结合本地“场域”环境特征，融合潮汕地区的社会文化特质，有力有效推动潮汕地区社会工作机构的专业化、本土化发展，成了本研究的出发点。本文运用实证的定量与质性研究相结合的方法，通过对12家社工机构相关负责人发放调查问卷，并结合个别化的深度访谈、实地考察等形式进行研究。访谈问卷涉及机构负责人基本信息和机构的制度建设、内部结构及管理、服务领域及人群、财务管理、项目运行、政府和行业支持及机构未来发展等方面的内容。特别是笔者有幸作为汕头本土评委之一，先后参与社会工作服务项目的中期、末期评估工作，比较全面深入获取了汕头社工机构的相关数据和信息，为客观地分析汕头民办社工机构的现状和发展方向提供了有利契机。

一、汕头社工机构的发展现状

（一）数量及成立时间

截止2016年5月，汕头市登记在册的社工机构共有12家。其中，汕头市金凤花社会工作服务中心是汕头市最早也是粤东首家成立的专业社会工作服务机构，该中心于2013年正式挂牌成立。从时间点看，汕头市社工机构的发展于2016上半年出现“量”的突变，相对快速地增加了5家。

（二）注册级别及区县分布

从机构的注册级别看，其中市级注册的有8家，区级注册的有4家。见表1，2所示。

（三）机构创办的动力和背景

通过问卷和访谈，大部分负责人认为成立社工机构的主要原因和动力在于“政府推动要求”和“原有社会服务的转型和延伸”。近年来，在全国特别是广东省快速推动社会工作的背景下，作为经济特区、粤东区域中心城市的汕头，总体上社会工作的发展比较滞后，因此推动社会工作的开展既是社会发展的客观要求，也是政府的行政责任。但鉴于汕头目前社会工作资源相对有限，地方政府结合当前本土其他类型的社会服务机构或服务基础，积极推动其服务转型或延伸，以此鼓励和支持其创办社会工作服务机构。如推动汕头市福利院设立福利社会工作服务中心，推动汕头学康自闭症儿童康复中心设立学康社会工作服务中心，推动相关心理咨询中心设立社会工作服务中心等（见表3）。其次，引入外部资源，借鉴珠三角发展经验，探索符合本土发展的模式。如汕头市濠江区惠民社会工作服务中心的成立，得力于汕头市积极引进广州市恒福社会服务社的督导服务和服务技术，以本地、外地和社区居委会三方合作的形式，推动机构和服务项目的有效发展。[2]

表1 汕头社会工作服务机构汇总

表2 汕头社工机构县区分布情况

表3 汕头部分社工机构的服务转型前后对比

（四）机构运行的基础条件

首先，在机构场地上，由于机构规模偏小、服务项目内容不多，大多数机构在办公配套设施、设备方面的情况是“基本满足”，有个别机构办公场地的情况是“非常满足”（见表 4）。

表4 机构办公场地情况

其次，机构专职人员人数一般2-5人，负责人普遍反映专职人员特别是专业服务人员欠缺。但现实中也有个别机构没有专职人员，短期内也没有开展相应的项目和服务活动。在机构负责人方面，其中男性有3人，女性有9人，基本无社会工作专业背景出身。年龄普遍介于36-55岁，文化程度都在大专以上学历，有个别机构负责人拥有博士学位、教授职称。在职业证书方面，负责人除了3人未考取社工证，其他都持有社工证或心理咨询证，个别负责人拥有社工师和心理咨询师“双证”。

（五）财务薪酬情况

从问卷了解到，机构财务状态普遍不佳，“支出大于收入”的有7家，机构的收入基本来自市政府福彩公益金资助的小额服务项目，个别机构有社会捐赠或收费服务收入。但普遍依赖于原有服务机构的收入来维持现有社工机构的运行。机构财务管理上有待进一步规范化，如有时没有月度财务报表或票证不齐全、机构资金与项目资金不分离。同时，除了一家没有专职社工外，机构社工工资偏低、薪酬内部吸引力不强、外部的竞争力不大（见表5）。

表5 社工月薪酬（包括奖金、福利等）

（六）机构运行状况

在机构总体运营上，除了新注册未符合条件的，其他机构也没有获得社会组织的等级评比。各机构的战略规划和制度建设、组织文化相对比较欠缺，特别是机构内部治理的结构有待进一步完善，有些机构没有设置理事会或监事会，或理事会、监事会流于形式。从社工人员流动频率看，由于机构成立时间比较短，专职人员人数偏少，大多数机构的社工相对比较稳定。从对机构负责人“您觉得目前机构运行总体状况是怎样的”主观性和整体性评价的调查中，结果如表6所示。

表6 社会工作运行总体状况

二、汕头社工机构发展的特点与问题

（一）机构创办的“延伸化”和运行的“依存性”并重

作为经济欠发达地区，汕头社会工作发展在专业人才资源、政府财力支持、社会现代公益文化等方面亟待提升。因此，为了让有限资源利用最大化，并有效快速推动本土社会工作服务机构的发展，汕头市政府积极促进相关社会服务机构结合原有的服务基础和服务内容，成立社会工作服务机构并承接社会服务项目，这种做法对于欠发达地区探索社工发展具有积极的作用。但创办模式的“延伸化”也容易导致新成立的社工机构缺乏独立性，依存性较重。首先表现为人员依存，个别机构存在“两个牌子一套人马”，机构负责人身兼两个社会服务机构的“首长”，社工机构的服务经常要依赖于原有服务机构的人员来开展。其次，体现为财务依存，大多数社工机构支出大于收入，多数负责人坦言，如没有借助原有的服务机构和服务项目，社工机构很难运行和生存。最后，专业服务依存。在项目设计上，大多数的服务领域和服务对象也往往局限在原有的服务基础上，难以开发设计具有创新价值、品牌特色并符合汕头本土需求的社工项目。

（二）服务方向的“社工化”和实际执行的“义工性”相左

汕头社工机构发展的历程较短、基础较弱，亟需政府和社工机构上下一致，通过专业人才培训、引进督导服务等渠道提升机构的专业服务能力，努力实现服务人员、服务理念、服务方式、服务内容和服务项目的“社工化”。由于汕头大多数社工机构的成立与项目运行处于同一时间，先天地政府的“催生性”强、原有服务基因存留明显，导致服务升级转型不彻底，社工专业性严重不足。具体表现在项目服务的社工专业理念欠缺，服务设计非系统化，服务介入浅层化，服务手法“义工化”，服务效果短期化。由于社工的欠缺，个别机构联合或自行建立自己的义工团队，按照“社工+义工”的形式推动工作开展，在很多情况演变为义工为主，社工为辅，或者全部由义工提供服务，导致服务的“义工味”十足。在专业督导方面，除了由汕头民政局向广州恒福社会工作服务社购买而提供的督导服务外，目前只有3家机构有意识、有经费自行聘请督导服务，一年开展1-5次督导服务。由此可知，缺乏足够有效的督导服务，机构在专业的服务水平和服务质量上都难以得到有效保障。

（三）管理结构的“能人型”和人才结构的“短板性”同在

当前，从社会组织的生命周期看，汕头社工机构普遍处于组织发展的初创期，由于内部的组织结构不完善、运行规则相对不健全，团队人员少，“能人型治理”的现象比较突出。在调查中发现，机构负责人在服务的规划和实施、财务管理、外部资源链接和整合投入了大量的时间和精力。总干事处于“总是干事、总有事干”，有个别机构存在负责人“单干”的现象，或大小事情都得亲力亲为的角色冲突和混乱的状态。由于机构人才缺乏，管理团队年龄结构“断层化”、能力结构存在“拔高化”的迹象，个别机构由资历尚浅或刚大学毕业不久的员工为主要负责人。机构高层管理人员代表机构发展的使命和目标，专业人才特别是高级管理人员缺乏必将影响机构可持续发展。因此，从长远看，推动社工机构做大做强，必须逐步消除“能人治理”的现象，机构负责人要有意识地授权赋能，培养适合的接班人，引进志同道合的管理同伴，改善团队结构，建立梯次的年龄结构、整合的能力结构和互补的知识结构，为机构的持久发展奠定专业的人才基础。

（四）资源获取的“有限性”与机构发展的“有效性”相冲突

资源依赖理论认为，组织无法生产自身所需要的所有资源，会依赖于其所处的环境或与环境中的组织产生依赖关系。目前国内的社会工作机构由于其自上而下的发展模式，本身不具备产生资源的能力，而现阶段其外界环境能为其提供资源的基本是政府扶持参与，以及少部分的社会捐赠。[3]但由于汕头社工机构的规模较小、人数偏少、专业也偏弱，机构对外获取资源的能力有限。目前只能承接小型项目，难以承接比较大型和专业化程度高的社工服务项目。因此，大部分的机构项目来源单一，基本都是来自于市福彩公益基金资助的项目。对于省级项目其他基金会的只有个别条件较好的机构能承接。与此同时，由于汕头地方财力有限，为了让政府资源发挥最大的效益，增加受益覆盖面，扩大社会影响力，政府通过用小项目资助的形式，一般资助的额度是2-8万，资助方主要来自民政局或社工委，以此培育社工机构，也希望撬动社会其他资源来支持机构做大做强。小项目小资助能确保基本每年每家社工机构都有机会拿到这样的资助经费。但相关的访谈得知，这种做法也让机构陷入两难的境地，有个别机构负责人认为，不承接政府资助的项目，社工机构“名存实亡”，但即使承接，也难以抵扣运行的人工、场地等成本，机构难以有效聚集专人，开展深度、专业的服务，这样反而影响了机构的做大做强。在“认为汕头社工机构发展最大的困难”的问题调查中，普遍认为本地政府财力有限、支持力度不大；而在“希望政府在哪些方面支持社工机构的发展”问题调查中，多数机构希望政府提高项目经费额度、增加项目购买数量，加大扶持社工发展的力度和有效性。

三、加快推动汕头社工机构发展的对策与建议

当前汕头社工机构所呈现的特点，既是社会组织发展初期的一般体现，也是汕头社会经济文化地方“场域”所催生的特征。加快推动汕头社工机构的发展，应该遵循社会组织发展的一般规律特征，更需结合汕头本土社会的特点进行系统规划和反思。笔者认为，在当前可以从以下几个方向探索推动汕头社工机构的发展。

（一）加大政府对社工机构的引领力度，推进整体性发展

1.建立政府对社工发展的整体性制度和政策体系。社会工作发达的先进地区，基本上建立健全了政府购买社工服务制度、社工发展的组织领导体系、社工职业晋升机制、政府评估监管机制、社工督导人才培养机制、社工上岗和继续教育制度等社会工作制度体系，有力推动了社工机构的发展。因此，汕头地方政府更要发挥好特区的立法权优势，强化社工制度“整体性”规划、设计和实施，尽快出台一批扶持和鼓励社工机构发展的配套文件和法律法规，建立符合汕头地方发展需要的社会工作“社会服务项目制”。社会服务项目制是一种系统，从构成要素看，包括资助机构、服务机构、服务对象等项目主体子系统；从制度规则看，包括制度背景、正式制度拿牌和非正式安排；从项目的运作过程看，包括识别需求、提出解决方案、执行项目、结束项目四个阶段，这四个阶段构成了一个完整的项目生命周期。[4]目前，汕头市及其有关部门应强化对社工机构项目运作的全程化、一体化和制度化的介入，构建多方的沟通协商、服务管理、资源整合的平台和机制。首先，应该强化对社工该机构的事前干预与指导。现阶段资助方对社工机构前期项目的申请指导不够、要求不细，再加上社工机构对项目的需求调查不足、服务目标不准，造成诸多项目在执行过程中难以操作或无法实现，导致服务目标偏离或打折。其次，在项目执行中，也应强化对社工的督导、机构的督导与项目的督导有机结合，提升督导对项目的目标制定、进度管理、财务管理等方面的功能管理；再之，在借鉴先进地区的评估体系和指标中，仍需构建本土化的评估标准；同时，在评估过程中要摒除“只见项目，不见机构”或“不见社工”的评估偏差，更应注重服务绩效评估和社工个体成长评估相结合，应该注重项目个别管理评估和机构发展整体评估相结合。最终通过项目制真正实现项目的成功运行、社工的有效成长和机构的整体发展。

2.联动社工发展的整体性力量和资源。首先，构建“大社工”的部门制，推动党政部门的整体性执行联动和资源的整体性投放。当前，在汕头财政相对有限的情况，不可能像广州家综、深圳社区中心那样“大手笔”的资源投放，更要强化资源的整体性投入，推动社工委、民政局、妇联等相关部门的联动合作，撬动社会资源、政府资源、市场资源的整合，培育和优化资源配置，推动社工岗位购买与项目资助、社工站孵化与社工机构培育、义工组织与社工组织的相互融合，改变资金和项目的平均分配向适度竞争型、精准性投放，通过重点项目、重点资源带动社工机构聚集更多的人才、资源和服务，为机构的做大做强奠定资源基础。

3.推动统筹区域的整体性均衡发展。目前，在潮阳、潮南、澄海、南澳等县区，对社会服务和社工服务的需求更大更多，更要积极引进外地机构进驻，鼓励本地社工机构开办驻点社工（站）中心，推动当地社工站的转型升级，培养其运作的独立性和专业性。

（二）社工机构要强化内部善治，打造精细化发展

1.进行管理的有效匹配和组织程序的再造。组织具有复杂性和多样性特征，现代组织理论将组织视为一个具有生命力的有机体，典型的组织生命周期一般都包含孕育、成长、成熟、衰落、消亡等阶段。[5]因此，必须基于组织的性质和生命周期制定不一样的组织策略、管理方式和制度设计，进行有效有力地匹配。从社会组织周期论看，汕头社工机构整体处于组织产生阶段，在这个阶段，组织规模小、组织关系简单、组织员工认同度高，领导者权力高度集中、组织的发展依赖于组织领导者的素质和创造力。[6]在资源和能力有限的情况下，作为落后之地，要形成后发优势、后来居上，更应该强化内部治理结构的完善，注重理念、制度和规则等顶层设计，建立科学、有效、系统的管理机制，包括明确的组织使命和目标、规范的治理结构、科学的管理系统。同时，要重视人才的分层分类培养、引进和发挥，注重机构高层领导宏观管理才能的提升、中层管理人员项目运营能力的培养、基层服务人员专业服务技术的强化，探索潮汕本土督导人才的培养和储备。

2.强化“引进来”策略与“精细化”战略的实施和执行。目前在本土资源有限的情况下，更需注重积极引入外部资源，要结合省社工师联合的“牵手计划”，推动发达地区品牌机构对接本地机构，在机构宏观管理、项目运营、服务技术等方面进行帮扶。鼓励外地机构与本土机构在督导服务、项目合作、人才培养等方面进行合作创新。从珠三角社工机构发展历程和经验看，社工机构之间日益分化、竞争日烈，社工机构更加注重服务领域、服务人群的专业化、精细化和品牌化。因此，汕头社工机构也要在服务上做深做细、做专做强，找准服务人群和领域，做到错位发展、良性竞争，形成各自的特色和品牌。

（三）构建社工机构发展的社会生态系统，培育本土化发展

1.重视汕头发展本土社工事业的社会基础和优势。对于政府资源相对有限的地方政府，更要挖掘本土社会的优势和基础，营造有利于机构发展的社会化格局。英国社会工作起源于民间公益慈善的探索，在民间发展200多年积累了丰富的经验之后进行规范和统一。[7]同样，汕头具有良好的慈善氛围，社会组织特别是慈善义工团队比较发达，本地慈善文化浓厚，义工服务覆盖面广，社会效益相对明显，汕头本土很多义工组织也在积极探索和推进专业化的服务模式，因此要形成专业社会工作与志愿服务工作统筹推进的模式，推动传统慈善与现代公益的融合，推动全民义工与专业社工并进局面的形成。

2.创新性探索本土“企社”合作，做大资源支撑。可以借鉴中山市、东莞市等公益创投的经验和做法，完善相关制度政策配套，利用本土民间资本丰厚、民营企业发达的优势，开创性地推动“企社”合作，推动企业和社工机构的对接与合作，发挥本土企业在机构管理、资金经费、场地设备等方面的精准帮扶，探索本土社会企业的发展方向。

3.积极推动“校社”联动，借助高校智力支持。借助本埠现有的汕头大学、韩山师范学院、汕头职业技术学院等高校资源，开展“校社”合作，联合建设学生实习实践平台，鼓励社工专业教师参与当地社会服务项目的教育、评估和督导等工作，以此弥补当前社工人才的不足，推动社会工作人才和教育的本土化。同时，要积极借助李嘉诚基金会或外部基金会资源，特别是要发挥好汕头农村社区福利会等地方传统性慈善资源和组织的作用，开展有针对性的项目和服务合作，为汕头社工的发展提供经费和项目的保障。

［1］广东省民政厅关于开展“专业社工全民义工”试点工作的通知[Z].粤民发[2016]24号.[2016-02-02].（2016-03-02）社工中国网http://www.swchina.

［2］周敏.“三社联动”五年后覆盖百社区[N].汕头特区晚报，2016-02-17.

［3］赵光荣.社会工作机构发展的困境研究——基于东莞市的个案研究[D].长沙：湖南师范大学，2013：9.

［4］陈为雷.社会服务项目制的建构及其影响研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015：12.

［5］胡硕兵.基于组织生命周期的催化型领导方式探讨[J].领导科学，2011（9）：52.

［6］王守文.“SCC”理论：中国社会组织评估机制研究[D].武汉：华中科技大学，2013：31.

［7］方英.从英国经验看社会工作发展与NGO及政府的关系[J].社会建设，2015（4）：54.

（责任编辑：汪小珍）

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1001-4225（2017）08-0061-05

2016-07-27

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李炯标（1983-），男，广东汕头人，韩山师范学院政法学院社会工作系助理研究员。