美国海洋保护区的建设和管理及中美交流合作研究

李韵洲，纪毓鹏

(中国海洋大学水产学院 青岛 266003)

美国海洋保护区的建设和管理及中美交流合作研究

李韵洲，纪毓鹏

(中国海洋大学水产学院 青岛 266003)

文章以美国海洋保护区的主要类别即海洋庇护区和海洋保护工作开展较为成功的加州为例，介绍美国海洋保护区在制度框架、选址规划和监测评估等方面的管理模式。基于我国海洋保护区的现实情况以及中美双方共同的利益和诉求，从建立全国性的制度框架、完善海洋保护区的科学选址和合理规划、完善海洋保护区的监测评估体系以及建立中美海洋保护区对话机制等方面，探讨中美在海洋保护区领域开展交流合作的潜在机会，从而促进我国海洋保护区建设和管理的发展。

海洋保护区；中美交流合作；制度框架；选址规划；监测评估

1 美国海洋保护区的建设和管理

目前美国在其五大湖和专属经济区内已建有1 700余处海洋保护区，总面积约为320万km2，覆盖美国约26%的海域面积[1]。美国联邦政府负责管辖3～200 n mile内海域的海洋保护区，州政府负责管辖0～3 n mile内海域的海洋保护区。本研究将从联邦政府和州政府2个层面阐述美国海洋保护区的建设和管理情况：在联邦政府层面，以美国海洋保护区的主要类别即海洋庇护区(Marine Sanctuary)为例，介绍美国海洋保护区的选址规划和监测评估；在州政府层面，以海洋保护工作开展较为成功的加州为例，介绍美国海洋保护区的管理模式。

1.1 海洋保护区的选址规划和监测评估

1.1.1 全国性的制度框架

美国由联邦政府选划并管理的海洋保护区项目有6大类，包括：①国家海洋庇护区系统，依据1972年《国家海洋庇护区法》设立，由国家海洋与大气管理局负责，目标是促进海洋资源的保护、管理和可持续利用，提高公众认识以及维系生态服务；②国家河口研究保护区系统，依据1972年《海岸带管理法》设立，由商务部、国家海洋与大气管理局以及州政府负责，目标是保护河口陆地和水域；③国家海洋渔业服务项目，依据1976年《玛格努森-斯蒂文斯渔业养护与管理法》设立，由国家海洋渔业管理局和区域渔业管理委员会负责，目标是修复和维护可持续的渔业以及保护和修复海洋生物和栖息地；④国家公园系统，依据1916年《国家公园管理局组织法》设立，由内政部负责，目标是保护自然和文化资源以及国家公园系统价值；⑤国家野生生物庇护区系统，依据1997年《国家野生生物庇护区改进法》设立，由鱼类与野生生物管理局负责，目标是保护、管理和修复渔业、野生生物及其栖息地；⑥国家海洋文化遗址，依据1906年《文物法》设立，由国家海洋与大气管理局以及鱼类与野生生物管理局负责，目标是保护历史遗迹。

为加强现有海洋保护区的管理和保护以及扩大或建立新的海洋保护区，美国于2000年建立全国海洋保护区系统，目前已有近25%的海洋保护区被纳入该系统[1]。为确保各管理机构的高效合作，美国还建立了全国海洋保护区中心及其网站，其主要职责是提供信息和技术以指导和协调全国海洋保护区系统的建设。为落实该系统的建设，该中心编写了全国海洋保护区系统框架，对系统的管理目标、管理机制、规划准则、资源共享和评估手段等作了详细说明[1]。

虽然美国建立了全国海洋保护区系统，但联邦海洋保护区的选址规划、日常管理和监测评估仍是由各个联邦机构独立负责，具体管理措施各异，难以一概而论。由于海洋庇护区与我国海洋保护区的保护目标较相似，本研究以美国海洋庇护区系统为例介绍其选址规划和监测评估。

1.1.2 海洋庇护区的选址规划和监测评估

1972年《国家海洋庇护区法》规定国家海洋庇护区的选址标准和流程，其中选址标准包括4项指标，即自然资源和生态系统、海底历史文化遗产、社会经济文化需求以及公众利益[2]。同时要求国家海洋与大气管理局提供海洋庇护区管理草案和环境影响分析报告，明确保护区的管理机制、管理目标、资源情况和开发利用情况等要素。

自2001年起，美国海洋庇护区系统开始执行全国监测评估体系。海洋庇护区的监测评估指标有4项，即水质、栖息地、生物资源和海事考古资源[3]。监测评估工作由各海洋庇护区的工作人员和专家共同完成，每5年开展1次，以保护区现状和变化趋势报告的形式发表[4]。

1.2 加州海洋保护区的管理模式

目前加州已建立124个海洋保护区，形成州海洋保护区网络，总面积占州属海域的16%[5]。加州海洋保护区是美国海洋保护区建设和管理最为领先的地区之一，是基于科学规划的重要成果。

1.2.1 制度框架

1999年加州颁布《海洋生命保护法》并于2004年正式执行。该法作为加州海洋保护区系统最重要的法律之一，解决了加州海洋保护区布局分散、管理复杂和混乱的问题，更加系统地规划并扩大了加州海洋保护区系统[5]。

该法提出海洋保护区6个目标，包括：①保护海洋生物的物种多样性和资源量以及海洋生态系统的结构、功能和整体性；②维持和恢复海洋生物种群；③增加海洋休闲娱乐、教育和研究机会，并协调好开发和保护之间的关系；④保护海洋自然遗产以及具有稀缺性、代表性和独特性的海洋生物栖息地；⑤确保海洋保护区设有清晰明确的目标、有效的管理措施和良好的执行能力，并基于切实的科学指导；⑥确保海洋保护区在最大限度上按照网络来设计和管理。

该法规定海洋保护区主要组织机构的职能，包括：①蓝丝带监管执行组，负责提供政策建议、监管整个规划过程和统筹公众参与；②区域利益相关者小组，负责提供各区域海洋保护区规划方案；③科学顾问组，负责提供科学建议、评估规划方案和科研调查；④理事会，负责最终确定选址规划方案；⑤信息共享和咨询委员会，负责促进联邦政府与州政府的协作管理[5-6]。

该法还提出总体计划框架，采取适应性管理模式,从而及时对保护区的规划和管理进行调整优化[6]。

1.2.2 选址规划

加州海洋保护区重视基于科学的规划。为响应州内海洋保护区网络的建立，《海洋生命保护法》划分3个生物地质区域，以确保保护区的选划具有代表性和重复性[7]。科学顾问组还制定海洋保护区及其网络的规划准则，为科学选址规划提供指南[7]。

加州海洋保护区主要的规划工具是MarineMap，是基于网络平台的海洋空间规划决策支持工具。利益相关者可直接在MarineMap上获取地理空间数据，依照相关法律和设计指南设定保护区界线，并得到即时的反馈意见[8]。与传统的由专家主导的选划和规划方式相比，MarineMap提供了信息共享平台，增加了公众参与度。

利益相关者和公众的参与被认为是加州海洋保护区建设和管理成功的重要条件[5,9-11]。加州政府提供多种机会推动利益相关者和公众的参与，如成立区域利益相关者小组和州利益相关者小组，负责海洋保护区的具体规划[9]；举办研讨会和培训班，让公众了解海洋保护区的规划过程[10]；MarineMap也为利益相关者和公众的参与提供了技术支持。

1.2.3 监测评估

加州海洋保护区的监测工作由加州渔猎部和其他组织机构联合负责，以区域为单位进行[12]。保护区的监测工作分为2个部分：①基线监测，即对保护区建立之初的基线数据进行采集和监测，具体监测对象包括栖息地、重要经济物种资源量和海域使用状况等；②长期监测，即对保护区的自然环境和生物资源进行长期监测，从而掌握其状况和变化趋势，为保护区的评估提供科学依据[12]。

加州海洋保护区每10年进行1次评估，主要从生态、社会经济和管理3个层面开展[12]，其中生态评估基于长期监测获取的数据和政府报告完成。在《海洋生命保护法》提倡的适应性管理模式的框架下，管理者根据评估结果进一步完善保护目标和管理措施，从而提高保护区的保护效果(图1)[11-12]。

图1 加州海洋保护区适应性管理模式

2 中美海洋保护区的合作交流

截至2015年5月，我国共建有海洋保护区260处，面积达9.9万km2，约占我国管辖海域面积的3.3%，在保护海洋生态环境、生物资源和推动沿海地区经济发展等方面发挥着重要作用[13]。根据《海洋自然保护区管理办法》和《海洋特别保护区管理办法》，我国海洋保护区可分为海洋自然保护区和海洋特别保护区，其中海洋特别保护区又包括海洋公园；此外根据保护区和保护对象的科研、保护价值及其在国内、国际的影响力，可分成国家级海洋保护区和地方级海洋保护区。

我国海洋保护区的建设和管理起步较晚，仍处于摸索期，在制度框架、选址规划和监测评估等方面仍存在一些不足。借鉴美国海洋保护区建设和管理的经验，积极开展中美海洋保护区合作交流，推进和完善我国海洋保护区的建设和管理，对我国统筹资源开发和海洋生态文明建设具有重要意义。2015年6月，在美国华盛顿特区举行的第七轮中美战略与经济对话期间，中美双方有意共同提升海洋保护区的有效性，并计划加强在海洋保护区方面的信息交流[14]；2016年6月，在北京举行的第八轮中美战略与经济对话将中美海洋领域合作提升到新的高度，双方决定深化拓展在海洋保护区方面的沟通合作[15]。中美同为海洋大国，在海洋开发和生态保护方面具有共同的利益和诉求，也具有良好的交流合作前景。

2.1 建立全国性的制度框架

中美海洋保护区均存在类型多、管理机构和目标不同的问题，美国已建成的全国海洋保护区系统在制度框架上有所创新，可为我国海洋保护区的建设和管理提供思路。中美可围绕制定统筹海洋自然保护区和海洋特别保护区的法律框架和管理机制、设立海洋保护区管理的协调机构并明确其职能以及完善海洋保护区立法等方面开展交流合作。近年来以加州为首的美国西海岸各州逐渐发展地方海洋保护区网络建设，构建海洋保护区网络的相关立法成为美国乃至全球目前正在进行并将长期延续的立法趋势[15]，而这一领域在我国海洋保护区立法中仍是空白，也可纳入中美海洋保护区的交流合作计划。

美国的联邦制度决定了州法在海洋保护区建设和管理中的重要性，我国地方性法规在当地海洋管理中也起到越来越重要的作用。如，近年来发布的《山东省海洋特别保护区管理暂行办法》和《浙江省海洋特别保护区管理暂行办法》等与现行法律法规相衔接，并结合自身情况，为进一步加强海洋保护区的规范化建设和管理提供法律依据。因此，如何充分发挥地方性法规在区域海洋保护中的作用是值得中美交流合作的课题。

适应性管理模式在美国部分海洋保护区已开展应用，这种“从管理中学习”的模式已被广泛认可能够系统化地减少管理上的不确定性；但适应性管理模式的执行需要长期、大量的投入，对责任分配机制和跨区域、跨部门协作管理的要求比较高。目前我国在海洋领域对适应性管理理论和实践的研究不足，我国海洋保护区的建设和管理也存在决策的执行基于有限的科学依据以及各部门竞争有余而协作不足的问题，因此中美围绕适应性管理模式的交流合作可加深我国对该模式的认识，提升我国海洋保护区的协作管理水平。

2.2 完善海洋保护区的科学选址和合理规划

美国海洋保护区的选址规划严格依据科学数据，同时建立高效透明的公众参与机制，值得我国借鉴。①科学选址规划的实现需要数据和决策工具的支撑。一方面，目前我国在海洋保护区建设和管理领域的科研投入不足，海洋生物普查信息不完整，监测工作也不完善[16]；另一方面，目前我国海洋保护区的选址规划缺乏科学指南和技术支持，多数保护区的划分是基于产业政策和行政区域，而非基于保护对象的分布或生态系统的重要过程。此外，选址规划时对当前海域使用情况分析和环境影响评估存在不足，资源保护与开发利用有时形成冲突。②我国海洋保护区在选址规划过程中公众参与度不够，尽管听证会和社区共管模式已逐渐在海洋保护区的建设和管理中推广，但利益相关者和公众参与的形式仍较单一和被动，尤其在信息不透明的情况下难以真正发挥作用。利益相关者和公众参与的核心是信息的共享和交流，尤其是在其对现状缺乏认识的情况下，当务之急应是让其了解问题所在，而不是盲目地灌输解决方案[8]。

结合上述情况，中美在海洋保护区选址规划方面潜在的交流合作机会包括：①加强科研和教育方面的交流合作，在明确目标的基础上进一步细化海洋保护区选划标准，编写海洋保护区规划和管理指南；②通过举办研讨会和培训班的形式加强决策工具使用方面的交流合作，如MarineMap；③将海域使用分析和环境影响评估纳入海洋保护区选址规划的过程中，对开发和保护进行权衡分析(trade-off analysis)；④建设更加高效透明的信息共享平台、公众参与平台和中美海洋保护区优秀管理案例推广平台，促进决策者与利益相关者和公众之间、不同海洋保护区之间以及中美之间的信息交流合作；⑤了解利益相关者和公众参与的多种形式，制定公众参与和监督机制。

2.3 完善海洋保护区的监测评估体系

目前我国海洋保护区的监测工作尚不完善，评估体系侧重于管理机构设置和基础设施建设等方面，而对保护对象的保护效果、开发利用对资源环境的影响以及保护区建设对利益相关者和公众的影响等的评估比较薄弱。作为海洋保护区建设和管理中至关重要的环节之一，监测评估可作为中美交流合作的重点。

根据美国在海洋保护区监测评估方面的成果，可就3个方面开展交流合作：①加强监测体系的建设，尤其加强对海洋保护区外部资源环境的监测；②选择合适的海洋保护区监测评估指标，合理分配管理绩效、自然环境和社会经济等评估指标；③制定有效的监测评估机制，为适应性管理提供反馈信息。

2.4 建立中美海洋保护区对话机制

中美在海洋保护区交流合作方面已取得良好开端，但目前的交流合作主要通过中美战略与经济对话机制和其他国际会议场合。为维系中美在海洋保护方面密切、长期的交流合作关系，双方应开展广泛深入的对话，开拓多领域交流合作机会，如海洋保护区科学研究和生态旅游等。

近年来，我国海洋保护区建设和管理发展显著，一些海洋保护区表现突出，如浙江温州南麂群岛国家级自然保护区和海南三亚珊瑚礁国家级自然保护区等；自2011年起国家海洋局先后分5批批准42个国家级海洋公园，以促进海洋生态环境保护和滨海旅游业可持续发展。我国可借中美海洋保护区交流合作的契机，与美国海洋保护区建立姊妹保护区，加强双方人员的沟通和学习，内容可包括管理计划和目标的制定、管理人员的培训、利益相关者和公众参与机制的建立、海洋保护区的监测评估和生态旅游等；从提高单个海洋保护区自身建设和管理能力着手，逐渐形成国内外海洋保护区交流合作网络。

[1] National Marine Protected Areas Center.Framework for the national system of marine protected areas of the united states of America[EB/OL].(2008-03-15)[2017-01-04].http：//marineprotectedareas.noaa.gov/nationalsystem/framework/final-mpa-framework-0315.pdf.

[2] The United States Congress.National marine sanctuaries act[EB/OL].[2017-01-05].http：//sanctuaries.noaa.gov/library/national/nmsa.pdf.

[3] National Oceanic and Atmospheric Administration.Sanctuary nomination process guide[EB/OL].(2017-07-16)[2017-07-23].http：//www.nominate.noaa.gov/guide.html#section3.

[4] Office of National Marine Sanctuaries.Channel islands national marine sanctuary condition report 2009[EB/OL].[2017-01-04].http：//sanctuaries.noaa.gov/science/condition/pdfs/cinms_conditionreport09.pdf.

[5] GITTINGS S R,TARTT M,BROUGHTON K.National marine sanctuary system condition report 2013[EB/OL].(2016-11-21)[2017-01-05].http：//sanctuaries.noaa.gov/science/condition/.

[6] KIRLIN J,CALDWELL M,GLEASON M,et al.California’s marine life protection act initiative：Supporting implementation of legislation establishing a statewide network of marine protected areas[J].Ocean & Coastal Management,2013(74)：3-13.

[7] MIZE J.Lessons in state implementation of marine reserves：California’s marine life protection act initiative[J].Environmental Law Reporter News & Analysis,2006,36：10376.

[8] California Department of Fish and Game.California marine life protection act：Master plan for marine protected areas[EB/OL].[2017-01-04].http：//dfg.ca.gov/mlpa/pdfs/revisedmp0108.pdf.

[9] SAARMAN E,GLEASON M,UGORETZ J,et al.The role of science in supporting marine protected area network planning and design in California[J].Ocean & Coastal Management,2013,74(3)：45-56.

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[12] GLEASON M,MCCREARY S,MILLER-HENSON M,et al.Science-based and stakeholder-driven marine protected area network planning：a successful case study from north central California[J].Ocean & Coastal Management,2010,53(2)：52-68.

[13] 国家海洋局.新增三个国家级海洋保护区[Z/OL].(2015-05-09)[2017-01-06].http：//news.xinhuanet.com/video/2015-05/09/c_127781606.htm.

[14] 人民日报.第七轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明[N].人民日报,2015-07-02(22).

[15] 人民日报.第八轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合成果情况说明[N].人民日报,2016-06-09(4).

[16] California Department of Fish and Wildlife.California marine life protection act master plan for marine protected areas[EB/OL].(2016-11-04)[2017-01-05].https：//www.wildlife.ca.gov/Conservation/Marine/MPAs/Master-Plan.

ConstructionandManagementofMarineProtectedAreasintheUSandthePotentialOpportunitiesforSino-USCooperation

LI Yunzhou,JI Yupeng

(College of Fisheries,Ocean University of China,Qingdao 266003,China)

This paper introduced the management model of marine protected areas of the US,on the institutional framework,site planning,monitoring and evaluation,taking the main categories of marine protected areas in the US,namely,marine sanctuaries and marine protection work in California.Based on the reality of China’s marine protected areas and the common interests and aspirations of both China and the US,a nationwide institutional framework will be established to improve the scientific site selection and rational planning,the monitoring and evaluation system of marine protected areas,and the dialogue mechanism,etc.,to explore Sino-US cooperation in the field of marine protected areas of the potential opportunities for cooperation,so as to promote the construction of marine protected areas and management development.

Marine protected areas,Sino-US exchanges and cooperation,Institutional framework,Site planning,Monitoring and evaluation

2017-01-23；

：2017-07-25

中央高校基本科研业务费专项“海州湾重要渔业资源种类的监测与评估研究”(201612002).

李韵洲，硕士，研究方向为海洋保护区建设和管理

纪毓鹏，工程师，硕士，研究方向为渔业生态系统检测与评估、海域规划

P74

：A

：1005-9857(2017)08-0054-05