“农地入市”义乌试点：用宅基地贷款

南方周末记者 李在磊 南方周末实习生 王海云 杨滢玮

在“农地入市”试点中，义乌“往前走了一小步”：从试着发放宅基地抵押贷款，到为宅基地设立基准地价，使得放贷空间大大提升。

义乌推进宅基地改革，坚持了几条原则：保障农民财产性收益不受损；不能损害居住保障功能；不能让农民“流离失所”。其亮点在于，在保障屋有所居的前提下，解决了抵押物如何处置的问题。

南方周末记者 李在磊

发自浙江义乌

南方周末实习生 王海云 杨滢玮

2017年8月28日，浙江义乌市国土资源局对外宣布，全国首个农村宅基地基准地价体系已在义乌市建立。宅基地基准地价，是指由政府确定的，对不同均质地域的宅基地，按照法定用途评估某一时期内，其使用权区域的平均价格。

早在一年前，义乌市就与中国国土资源经济研究院合作，率先开展农村宅基地基准地价课题研究。课题组建立的宅基地基准地价体系，把覆盖义乌全市每个村庄的宅基地分成了九大均质区片，区片价格从最高25870元/平方米，逐步过渡到最低的2870元/平方米。

宅基地基准地价的建立，最大的作用是使银行在办理宅基地抵押贷款时，有了准确的价值评估标准，从而大大提升了放贷空间。

以义乌北苑街道黄杨梅村农民季建中为例，他分别在基准地价建立前后申请了宅基地抵押贷款。建立前，因为没有基准地价，他家占地126平方米的宅基地和地上的3间半农房，经抵押在2015年12月只申请到30万元的贷款；而建立后，他家的宅基地被列入第三档的基准地价，义乌市农商银行最终评估出300万元的价值。他以评估价6折的标准申请到了180万元的贷款。

据官方数据，截至目前，义乌市共有24家金融机构开展宅基地抵押贷款业务。累计办理宅基地抵押登记1475宗，贷款金额共计8.6亿元。

长久以来，中国物权法、担保法明确规定，集体所有的宅基地使用权不得抵押。受制于此制度障碍，宅基地与农村建设用地使用权一律不得向银行抵押贷款，被称为“沉睡的土地资本”。

2013年10月，党的十八届三中全会决定推进“农地入市”改革。2015年12月，全国人大常委会授权义乌等试点市、县，暂时调整实施物权法、担保法关于宅基地不得抵押的规定。2015年12月，全国第一笔宅基地抵押贷款在义乌发放。2017年，义乌又率先正式建立宅基地基准地价体系。

但在义乌国土局副局长张黎明看来，义乌的宅基地改革“只是向前走了一小步”。

此项改革的主要操盘手，金华市委常委、义乌市委书记盛秋平告诉南方周末记者，国土部对义乌给予了充分的肯定，要求义乌作为试验田要大胆的探索，“原来，中央要求谨慎，因为是牵一发动全身的改革，不能搞砸了，不能发生颠覆性的错误。现在，觉得步子还不够大，要进一步解放思想，加快推进，不断进行创新。”

“不用再求人了”

浙江省金华市下辖县级市义乌，是闻名遐迩的“世界小商品之都”。义乌国土局数据显示，全市大约拥有34.8万户经济主体，“平均每六个人一个老板”，可谓全民经商。

义乌许多农民身份的中小微企业主，经常通过亲友拆借、银行贷款等方式进行小额信贷融资。宅基地抵押贷款改革，可以使他们将自家商品化程度已经很高的农房、宅基地抵押给银行，获得更为便捷的融资通道。但这在两年前，还是不被允许的。

2015年9月份，季建中找到义乌农商银行北苑支行，想要贷一笔款。他开了一家塑料包装加工厂，小本经营，一年差不多有百十万的销售额。那一年，原材料价格出现了上涨，再加上尝试转型做电商，手头的流动资金有些紧张。

面对老主顾，北苑支行的工作人员告诉季建中，“不着急的话可以再等等，马上就有政策要出来。”该行行长吴晓华告诉南方周末记者，义乌市为宅基地抵押贷款做了多方面准备，银行系统当时能感受到改革破冰已箭在弦上。

2015年3月，义乌被列为全国农村土地制度改革试点县（市、区）。2015年12月27日，全国人大常委会授权国务院在全国59个试点县（市、区）暂时调整实施物权法、担保法中关于“集体所有的宅基地使用权不得抵押”的规定。义乌也被纳入试点范围。

“这个试点很解渴，我们一直在寻找契机。”张黎明向南方周末记者介绍，义乌承担起农村宅基地制度改革试点任务，着手将农村宅基地和农房纳入不动产统一登记，并于2015年7月份颁发农村宅基地不动产证书。

“农村的宅基地和房子之前是分开的，有了不动产证，两者就是一体的。有了这个证，就可以流转，办理抵押。”盛秋平对南方周末记者说。

以往，农村的工商业主们缺钱，一般是通过民间借贷。小额银行担保贷款的融资途径，需要提供担保人，“都需要拿着老脸去求人。”季建中对南方周末记者说。

2015年12月27日当天，北苑支行工作人员第一时间把“宅基地（使用权）可以抵押”的消息通知了季建中。“当天晚上就给我打电话，让我赶紧过去办。”季建中第二天一大早直奔银行递交早已准备好的申请材料，经过审核，当天就拿到了贷款。

吴晓华介绍说，办理宅基地抵押贷款，以前需提供《集体土地使用证》和《房屋所有权证》，现在统一变更为农村宅基地不动产证书，再加上村集体盖章证明，便可与银行签订贷款协议。

季建中成为第一个吃螃蟹的人。他将自家126平方米宅基地，和一套四层半的楼房作为抵押物，向银行申请了30万元贷款，年利率5.4%，比担保贷款低了不少。最重要的是，不需要担保人，“不用再求爷爷告奶奶了”。

义乌市北苑街道游览亭村是工艺品聚集村，村民陈庆伟在国际小商品城有一爿档口，与同村其他经营户一样，做小商品批发买卖。由于生意规模扩大，2017年4月份，他把家中的宅基地拿去银行抵押贷款，贷到140万元。“这个政策大家都知道，周围邻居贷多贷少，都有做的。”陈庆伟说。

中国人民银行义乌支行办事员余严轩向南方周末记者介绍，前期准备工作过程中，他们做过一番问卷调查，结果显示八成农户希望农房能用于抵押贷款，三成农户有农房抵押需求。

盛秋平告诉南方周末记者，义乌有22万户农村宅基地，平均一套房子能评估到150万，总共是接近3000亿的固定资产。“3000亿的固定资产就算折头打低一点，也可以贷出1500亿资金，就算只有三分之一的人使用这笔金融资产，那也能撬动500亿的贷款。”盛秋平算了一笔账，义乌大约是2200亿的金融贷款额度，存款是2700亿，“撬动500亿小微贷款，整个金融结构就会变得很稳，市场体系会更为活跃。”

“向前一小步”的 改革

义乌市农商银行北苑支行风险控制部主任楼志坚，与季建中有过多次业务往来。“他们家之前盖房子，贷款就是我们办的。”楼志坚向南方周末记者介绍，按照通常步骤，银行要对借贷人的借款用途、工厂经营状况等信息，进行一番尽职调查。打过几次交道之后，季建中留给楼志坚的印象是办事踏实、可靠，不太喜欢冒险，“是比较优质的客户”。

除此之外，银行敢于借贷的原因在于，作为抵押物的宅基地是值钱的资产。义乌是全球最大的小商品集散中心，楼志坚调研发现，义乌城郊农村充斥着大量的淘宝店、批发商、工厂等类型的中小微企业，都需要租住宅基地、民房用于日常运营，宅基地成为小商品生意中不可或缺的一环。

“普通农户的房子，一年的租金差不多有20万，经济价值很高。”楼志坚分析说，即便贷给季建中的30万元资金全部赔光，也不用过于担心会出现违约情景，“光房租就够还了”。

“市场有需求，就要承认它的价值。宅基地有市场化价值，要承认这个属性。一年的房租都有这么多钱，却不能用来抵押贷款，不符合价值规律。”2017年9月5日下午，谈及宅基地改革的初衷，从农村调研归来的义乌市国土资源局商贸聚集区分局副局长周尚志对南方周末记者说，义乌很多地方的宅基地早已超越居住保障这一基本功能，“尤其是城中村宅基地，百分之百都是为了经济收益。”

实际上，季建中、杨庆伟宅基地的价值，也远远不止30万元。但到底评估到多少钱才算合理价位呢？当时没有权威的评估标准，银行想多贷也没有依据。

宅基地基准地价体系在义乌建立后，季建中地处北苑街道的宅基地，以评估价六折的标准，最高可申请到180万元贷款。于是今年他以宅基地作为抵押，又从银行申请出150万元贷款。

在推行宅基地改革的过程中，张黎明深刻感受到两种观点之间的激烈争论。

一种观点认为，允许宅基地抵押贷款，以及突破村集体进行流通，存在很大风险，有可能导致农民“流离失所”；另一方则认为，宅基地流转范围扩大至市域范围之后，权属虽然较村集体内转让的范围有所扩大，但是仍远远不够，要进一步扩大范围，真正做到与商品房同权，才能保障农民利益最大化。

“第一种观点是要给农民当保姆，什么都要管。”张黎明通过反复调研，在与村民接触过程中发现，经历过市场经济层层磨砺之后的农民商人，对风险有着深层次的认知，“农民是理智的群体，有着自己的主张”。

比如，宅基地基准地价体系建立之后，进行过不动产登记的宅基地，都给出了最高限额的贷款标准。但到目前为止，大部分抵押贷款的农民商人，并没有用完自己的额度，而是根据自身经营情况“量入为出”。

“农民一般都会还上（贷款），不会让把宅基地收走，收走就没办法在村子里混了。”楼志坚说，相较于陌生人聚居的商品房小区，农民对宅基地大多还存有祖居意识，比较在意熟人社会邻里之间的看法，会充分考量抵押贷款的风险。

尽管如此，由于土地制度是国家的基础性制度，宅基地是农民唯一的不动产，义乌在改革过程中还是保持了足够的谨慎。“改革不可能不向前迈一步，但是迈得太快了也不行。”张黎明介绍说，义乌在推进宅基地改革时，坚持了几条原则：保障农民财产性收益不受损；不能损害居住保障功能；不能让农民“流离失所”。

“土地是集体所有，你的房子处理流转了之后，收益不能归你个人，集体作为所有权拥有者，权益怎么去保障，需要研究细化，整体上风险是可控的。”张黎明说。

结合两种争论，义乌拿出了当下的折衷方案。“农村宅基地改革，有义乌自己的智慧在里边，但是改革经验在别的地方也可以复制，尤其是发达地区。”张黎明认为，义乌的宅基地改革并非一步到位，“只是向前走了一小步”。

假如贷款还不上了

在宅基地抵押贷款政策出台之前，义乌农民之间私下里存在着不同程度的民间抵押借款现象，但这一做法因为没有法律保障，存在很高的风险。

“假如拿商品房抵押，贷款还不起时可以申请强制执行；如果抵押宅基地，违约了赖着不走，法院也没办法赶出去。”周尚志分析说，义乌宅基地改革的亮点在于，在保障屋有所居的前提下，解决了抵押物如何处置的问题。

2016年9月至10月，义乌先后出台了《义乌市农村宅基地使用权转让细则（试行）》和《义乌市农民住房财产权抵押贷款试点管理办法（试行）》，对宅基地抵押贷款政策的很多细则进行了规范。

首先，农民在申请宅基地抵押贷款之前，要用书面的形式，征询村集体的同意，并且保证拥有不少于人均15平方米的居所。“要保障有地方住，要不然不同意你去做抵押。”周尚志解释说。

除了先置条件之外，事后的处置环节，制度设计得更为复杂。义乌成立了1000万元的农村宅基地风险基金，防范贷款风险。假如出现违约现象，风险基金会率先将抵押物接盘，并给予农民两年时间的缓冲期。两年后有条件赎回，农户优先赎回，如果没有能力，再进行公开处置。

两年缓冲期过后，公开处置的时候，如若宅基地的价格出现了波动，转让价格达不到接盘时的标准，这中间的差价由风险基金与银行共同承担。“这种情况不会经常发生，但是制度设计还是要考虑到。”周尚志说。

盛秋平介绍说，这一制度设计，是为了防范法律上的困境，保障了改革不突破底线，“万一抵押失败，法院要拿出来拍卖，但不能流入城市居民手里。所以我们建立风险防控机制，用风险基金的钱从银行赎回这个地，继续在集体经济层面范围内进行流转。”

按照市场规律，宅基地使用权的公开处置过程中，流转市场越大，价值越高，“越同权，价值越显化”。假如宅基地像商品房一样，全国范围内都可以流转，那么宅基地的价值就会非常高，如若只能在省内、市内或者县内流通，那么价值会相应压缩。“如果只能在村里流转，价格就非常低了。”周尚志介绍。

但作为试点地区，义乌无权无限扩大宅基地流转范围，所以政府把流转范围扩展至市域范围内。为此，义乌设立了土地联合会，把全市集体经济体纳入土地联合会，这一范围内的集体经济成员，皆可以参与交易。这相当于把宅基地使用权的流转范围，由村镇扩大至全市农村人口。

不过，跨集体经济组织转让宅基地，受让人应与村级组织签订宅基地有偿使用合同，并按照不低于农村宅基地基准地价20%的标准，一次性缴纳土地所有权收益。

“这20%的收益，还是要归村集体所有。”周尚志说，制度设计得很灵活，有弹性，充分考虑了满足农民宅基地市场价值的“获得感”。

中国国土资源经济研究院协助义乌制定了宅基地基准地价体系，其研究员岳永兵密切关注义乌的宅基地改革，并撰写了调研报告。他告诉南方周末记者，目前，义乌宅基地抵押贷款政策实施过程中，还未发生违约现象。从严格的防范机制看，中短期内如若发生违约现象，也能够应对相应风险。

盛秋平认为，义乌宅基地改革属于典型的“帕累托式”改进，“没有既得利益者，老百姓普遍满意。”