中国公民的行政纠纷：发生与解决

摘 要 本文基于CGSS2010数据来考察中国公民卷入行政纠纷的总体情况，并分析公民在行政纠纷中的行动倾向，为拓展行政纠纷解决途径提供参考。研究发现，行政纠纷的发生因社会群体的不同属性而有所差异。一旦卷入行政纠纷，大多数中国公民会采取容忍的态度。其中，在国家纠纷解决机制内，中国公民更倾向通过政府渠道来维护权益。此外，相对于政府渠道，文化程度高者、经济发达的东部地区居民更擅长使用法律手段来解决行政纠纷。

关键词 中国公民 社会属性 行政纠纷 行动倾向

作者简介：李少雅，华东政法大学社会发展学院社会管理专业硕士研究生。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.051

一、 问题的提出

从一般意义上而言，纠纷与利益的调整和变动之间存在紧密的联系，纠纷是“社会主体间的一种利益对抗状态” 。在法学学者看来，处理和解决纠纷通常是司法的主要功能。相應地，我国法学学者长期钻研于法解释学的“应然”性上的讨论。然而，现阶段，我国正处于社会转型期，人际关系的复杂化、冲突的多层次化、价值观的多元化，这些趋势往往会激化社会群体之间的摩擦。在现代法治社会中，公权力与私权利之间、政府与公民之间是极易产生社会话题，引发纠纷的一对关系。如果单纯地从法解释学的方向来探讨并企图解决行政纠纷，难以满足实践中对纠纷解决机制多样化的需求。因此，法解释学上的“应然性”讨论虽不容忽视，但“实然”性的探析也不可小觑，比如关注法社会学的发展、吸取实证研究的方法。正如蔡仕鹏所提倡的，在关注法律规范的制定及其施行问题的同时，也有必要把法律施行对象的社会领域的结构变化及其种种因素纳入研究范围，进而探求法律与社会秩序之间的互动，实现法的规范性和社会性的统合。

基于上述认识，本文试图通过2010年中国综合社会调查数据（CGSS2010）来分析中国公民在行政纠纷中的行动倾向，了解公民的真正需求，以此为今后化解公权力和私权利之间的利益冲突，构建多元化的行政纠纷解决机制提供参考。

二、文献回顾及研究假设

（一） 行政纠纷的发生

纠纷的发生可以归结为“社会资源的稀缺性以及作为社会主体的人的理性之有限与德性之不足”。纠纷的发生可能因社会群体的差异而有所区别。一方面，社会群体卷入的事件不同，引发的冲突不同，所以会产生不同类型的纠纷。另一方面，即使发生同样类型的纠纷，具有不同特征的社会群体也会采取不一样的行动。比如，在中国，程金华、吴晓刚的研究发现，在不同的社会阶层中，民事纠纷的发生存在显著差异。个体户卷入日常民事（经济）纠纷的可能性最大，统治精英则最小；党员比非党员更少卷入民事纠纷（程金华、吴晓刚，2010）。在发达国家，拥有更高社会资本的群体，由于更多地参加投资贸易活动，因此会更多地卷入经济型纠纷（Sandefur，2008）。行政纠纷是一种特殊的社会纠纷，在面对握有公权力的行政主体时，具有不同社会属性的中国公民可能会有不同的应对方式。首先，提出假设1：在中国，行政纠纷的发生会因社会群体的不同属性而有所差异。

（二） 行政纠纷的解决

1.行政纠纷的解决机制

如果纠纷被诉诸行动，其形式也是多样的。总体来看，解决纠纷的途径可以是司法渠道，也可能是非司法渠道。就非司法渠道来看，人们可以是诉诸党政机关，或是民间协商，或是私下报复等等。不论在什么年代或是哪个国家，解决纠纷的渠道大致就是这些。在公民权利和国家权力博弈的过程中，行政诉讼是“保护公民权利的最后一道屏障”。然而，我国通过司法途径来解决纠纷是近代移植西方法律制度的结果，而我国传统对权力的崇拜更多是对行政权而不是司法权的崇拜（贺奇兵，2012）。相应地，自古以来，中国人并不习惯于打官司（瞿同祖，1981），通过上访来解决纠纷也是目前中国公民较为普遍的做法（ Michelson，2008 ）。因此，提出假设2：相对于司法渠道，中国公民通过政府渠道来解决行政纠纷的比例更大。

2.不同社会群体对行政纠纷解决机制的选择偏好

从某种程度上来看，纠纷当事人的应对方式时常与其社会经济地位、社会资本、权力威望等因素相关。当事人双方的力量对比在很大程度上左右着纠纷的发展趋势和处理结果，但法律规范又可以改变当事人之间的力量对比（蔡仕鹏，2006）。在实际生活中，人们要么基于认同、要么基于理性选择，或两者兼而有之地诉诸法律来解决自己的问题，这个过程，一般被称为“法律动员”（Lempert，1976）。在法律社会学中，不少学者把社会群体与法律动员关联在一起，以研究特定社会群体发生纠纷时选择法律的意愿和能力 （Merry，1990；Hoffmann，2005） 。研究发现，在中国，不同社会阶层对是否动用法律来解决纠纷有不同的偏好（程金华、吴晓刚，2010）。因此，提出假设3：相对于文化程度较高群体，弱势群体更少使用法律手段来解决行政纠纷。

三、数据、变量与方法

（一）数据

本文使用的数据时香港科技大学社会科学部和中国人民大学社会学系合作的CGSS2010数据。该调查采用多节分层概率抽样设计，覆盖了全国100个县（区）、480个居（村）民委员会、12000户家庭，获得的有效样本总量为11783个。

（二）变量

林莉红（2015）指出，在行政纠纷中，造成权益损害的对象既包括违法行政行为，也包括不当行政行为，即违背行政合理性原则的行为。 因此，本研究的因变量——行政纠纷，不仅包括诉讼法意义上的行政诉讼，还包括中国公民同行政部门或工作人员之间的产生的各种纠纷。该变量采用CGSS（2010）中对“在过去一年中，您是否受到过政府有关部门或工作人员的不公正对待？”的回答。其中，有1065位（占总样本的9.04%）回答“是”。endprint

为了进一步了解中国公民如何应对卷入的行政纠纷，选取了CGSS2010調查问卷中设置的一组问题。即对于那些实际卷入行政纠纷的被访者，提问“您或您家当时采用了以下那些解决途径呢？”为了方便分析，本文把供选择的13种途径归纳为如下三种机制。国家纠纷解决机制包含“政府渠道”和“（准）司法渠道”。其中，“政府渠道”包括当事公民“单独向上级领导或部门投诉（包括单独上访）”和“联合向上级领导或部门投诉（包括集体上访）”。而“（准）司法渠道”则包括向法院起诉和具有准司法性质的行政复议。社会纠纷解决机制则包括“把事情曝光到网上”、“寻求非政府组织的帮助”、“私下报复”和其他类型的纠纷解决途径。自变量采用社会群体的属性指标。包括 “经济状况”、 “党员资格”、 “文化程度”三个测量相关资本的变量以及区域、性别、居住地（城镇或农村）和居住地区等人口学变量。

（三） 方法

本文主要在于探究中国公民行政纠纷的发生与解决，因此，将对近一年来卷入实际行政纠纷的公民分布及其行动策略进行描述性统计分析。另外，通过统计学上的logit回归分析法来考察中国公民是否卷入实际纠纷的决定性因素。

四、中国公民行政纠纷的发生

（一）中国公民卷入行政纠纷的分布

行政纠纷是行政诉讼的前提。如表1所示，我国行政诉的讼代理案件基本上呈逐年增长的趋势。据此可以看出，行政纠纷急剧增加。当前，我国正处于社会转型时期，社会矛盾错综复杂。在面对大量复杂的行政问题和不同的社会群体时，行政机关在依据相关政策规范的基础上，有时也需要充分发挥自身的主观能动性，因此，行政纠纷的发生概率在不断增大。如表2所示，根据CGSS2010数据整理得出，在近一年中，实际卷入行政纠纷的被访者有1065位，占总样本的9.04%。

表1：全国行政诉讼代理案件年度数据

（数据来源：中华人民共和国国家统计局。）

表2：实际卷入行政纠纷的样本百分比

本文依据社会群体属性对被访者进行了分类考察。如表3所示，行政纠纷的分布存在显著的群体差异性。具体来说，其一是性别差异，男性公民卷入实际行政纠纷的概率（9.72%）远高于女性（8.4%）；其二是党员资格差异，非党员公民卷入实际行政纠纷的概率（9.35%）远远高于党员同志（6.84%）；其三是单位性质差异，个体户卷入实际行政纠纷的可能性最大（12.21%），公营单位的公民卷入实际行政纠纷的可能性最小（7.29%）；其四是经济状况差异，经济水平最低的公民卷入实际行政纠纷的可能性最大（16.29%），其次是经济状况最好的公民（11.9%），而经济水平一般的公民卷入行政纠纷的可能性最小；其五是居住地差异，农村居民卷入实际行政纠纷的可能性（10.26%）远高于城镇居民（8.27%）；其六是居住区域差异，东部和中部居民卷入行政纠纷的可能性（7.94%、8.88%）低于西部居民（11.35%）。这些差异在统计学上意义明显显著，P值均小于0.05。而文化程度差异虽然存在，但不具有显著意义。

表3：中国不同社会群体实际卷入行政纠纷的百分比

（二）中国公民卷入行政纠纷的决定因素

上述关于行政纠纷的描述性分析呈现了不同社会群体属性与行政纠纷发生之间的关联性。为了进一步探究被访者中卷入和没有卷入实际行政纠纷的中国公民存在显著的群体差异性，接下来将对被访者是否卷入实际行政纠纷作的决定因素作多变量的回归分析。使用的统计工具是Logit模型。因变量是被访者在被访时近一年内是否卷入行政纠纷（是=1，否=0），自变量仍旧是社会群体的属性指标，包括政治、经济、文化等资本拥有状况和相关社会人口学指标。

如表4所示，在控制其他变量之后，党员资格、性别、居住地、经济状况等因素在不同程度上决定着中国公民实际卷入行政纠纷的可能性。具体来说，其一，党员比非党员更少卷入行政纠纷（P<0.05），这可能是因为在中国，拥有政治资源可以减少公民卷入日常纠纷的概率；其二，男性比女性更容易卷入行政纠纷（P<0.05），这可能是由于男性在外工作更容易涉及相关行政事务，接触政府部门的机会更多；其三，农村居民比城镇居民更容易卷入行政纠纷（P<0.01），这可能是因为农村居民对相关行政问题知之甚少，当问题发生时不能及时处理，从而容易发生纠纷；其四，经济状况最差的公民比其他任何公民都更容易卷入行政纠纷，其中，经济状况一般的居民卷入行政纠纷的概率最小（P<0.001）。

表4：决定中国公民实际卷入行政纠纷的logit模型

（注：*** 表示p<0.001， ** 表示p<0.01， * 表示p<0.05。）

此外，本文还发现，虽然单位性质、文化程度与居住区域不是中国公民是否卷入行政纠纷的决定因素。但是，在多元分析中可以看出，第一，在实际行政纠纷中，公营单位的工作者比其他任何单位性质的工作者都更少卷入纠纷。其中，他们和个体户的差别在统计学上意义显著（P<0.01）。公营单位的工作者既然享有国家的铁饭碗福利，就可能会尽量避免与国家公权力发生冲突以影响自己的事业。第二，从正系数可以看出，小学及以下文化程度者比其他较高文化程度者较少卷入行政纠纷，其中，他们和大专以上文化程度者的差别在统计学上意义显著（P<0.001）。这可能是因为文化程度较高的公民对相关行政法律法规较为熟知，会借助相关知识来保护或争取自己的利益。第三，东部地区的居民比中西部地区的居民更少卷入行政纠纷，其中他们和西部地区居民的差别在统计学上意义显著（P<0.001）。由此可以得出结论，假设1成立。

五、中国公民行政纠纷的解决

（一）中国公民行政纠纷的解决机制

纠纷发生之后，当事人首先要考虑采取何种解决机制来应对当前情况。在实际纠纷中，由于被访者可能选择了不止一种处理方式，因此，解决纠纷行动的总次数（1135次）多于实际发生纠纷的总人数（1065位被访者）。endprint

如表5所示：

第一，在于政府有关部门或工作人员发生實际纠纷后，超过一半的中国公民最终选择不行动策略（占所有实际解决途径的69.69%）。从中可以看出，对日常纠纷忍气吞声是中国公民常见的态度。这可能是中华民族的特性，受儒家“无讼”思想的感染，我国公民宁愿“大事化小、小事化了”。当今社会也一直延续传统，追求构建和谐社会的理想目标，在这种和谐观念的引导下，国家与社会、政府与个人的冲突局面并不是中国公民所向往的。

第二，国家纠纷解决机制（22.02%）比社会纠纷解决机制（8.28%）更多被采用。这是因为行政纠纷涉及到公权力与私权利之间的纷争，通常来说，行政纠纷的解决机制应该是公力救济，而非私力救济。从目前来看，发展尚不完善的非政府组织很难作为第三方独立地、公平地对行政纠纷进行裁判。因此，中国公民更愿意相信国家的正义。

第三，在国家纠纷解决机制内部，政府渠道和（准）司法渠道显示出较大的差别。在卷入行政纠纷后，中国公民习惯向上级领导或部门投诉以及上访（17.44%），而把纠纷诉诸（准）司法渠道的公民仅占4.58%。这说明，找律师、上法院来解决纠纷并不符合中国公民的行为习惯。同时，也应该看到，中国公民更倾向于选择政府渠道这种非法治的方式来争取自身的正当利益。这也证实了王学辉所担忧的，中国公民对司法救济期望值过低而对政治救济的期望值过高 。由此得出结论，假设2成立。

表5：中国公民行政纠纷的解决机制

（二）不同社会群体对行政纠纷解决机制的选择偏好

如表6所示，不同社会群体对行政纠纷解决机制的选择有不同偏好。性别、党员资格、单位性质、教育程度、经济状况等指标都与人们如何选择纠纷解决机制在不同程度上相关联。其中文化程度、居住地和居住区域这三个因素对中国公民如何选择行政纠纷的解决途径有显著差异性。

从忍受这一种单方的行政纠纷解决机制来看，弱势社会群体（非党员、文化程度较低者、经济状况较差者、农村和中西部居民）比相对应的强势社会群体（党员、文化程度较高者、经济状况良好者、城镇和东部居民）更多愿意采取容忍的立场来应对行政纠纷。在制度层面上，作为当事人之一的行政机关握有国家的公权力，是公共利益的保护者，作出的行政决定往往难以质疑。在法律地位上，纠纷当事人双方的位置也是不平衡的。一方是负有管理职责的行政主体，另一方则是作为被管理者的公民。然而，在社会地位与社会关系、资源占有或能力等因素欠缺的现实情况下，弱势群体可能会更多地选择忍受的应对方式以减少力量的消耗。

从政府渠道和（准）司法渠道这一选择来看，弱势社会群体（非党员、经济状况较差者、农村和中西部居民）比相对应的强势社会群体（党员、经济状况良好者、城镇和东部居民）更少采取这一机制来解决行政纠纷。这可能是因为弱势群体拥有政治、经济资源较为缺乏，该渠道在实际应用中受制约较多。特别是司法渠道，正是由于它的专业性和正规性，公民在采用这一渠道时，往往面临着较高的门槛和成本。因此，我们在倡导通过司法渠道来维护自己利益的同时，也必须正视它在现实中的局限性。此外，虽然地域、文化程度这一因素对公民是否采用政府渠道来解决行政纠纷没有显著区别。但是这一因素对公民是否采用（准）司法渠道来应对行政纠纷具有显著的差异性，文化程度高者、经济发达的东部地区居民更多采用（准）司法渠道。这也证实了文化程度对法律动员的重要影响。因此，我们坚信不疑，随着文化教育的传播，社会法治意识的提升，越来越多的公民会信任司法。由此可以得出结论，假设3成立。

从社会纠纷解决机制这一选择来看，弱势社会群体（非党员、文化程度较低者、经济状况较差者、农村居民）比相对应的强势社会群体（党员、文化程度较高者、经济状况良好者、城镇居民）更少采取这一解决机制来应对行政纠纷。但是东中西部区域的居民在这一纠纷解决机制的选择上没有区别。

表6：不同社会群体对行政纠纷解决机制的选择偏好

六、 结论

本文基于CGSS2010数据分析主要得出以下几个结论。第一，在中国，行政纠纷的发生因社会群体的不同属性而有所差异。尤其是政治资本、经济资本、文化资本、居住地、单位性质等因素都对中国公民是否卷入行政纠纷有重要影响。第二，一旦卷入行政纠纷，大多数中国公民会采取容忍的态度，其次会选择国家纠纷解决机制，而较少公民采取社会纠纷解决机制。其中，在国家纠纷解决机制内，中国公民更倾向选择政府渠道来维护自己的权益。第三，相对于经济文化资本较弱的群体，文化程度高者、经济发达的东部地区居民更擅长使用法律手段来解决行政纠纷。

有纠纷并不可怕，可怕的是纠纷不能得到解决。假使公民的纠纷没有得到及时重视，不满情绪没能及时排解，从长远来看，可能会对整个社会造成严重的破坏作用。由上文研究可以看出，中国公民的社会群体属性决定了他们对行政纠纷解决渠道选择的多元性，而当下我国的纠纷解决机制尚且不能满足公民多样化的需求。在一个社会中，为真正达到定纷止争，实现社会正义，应当提供多元化的纠纷解决途径，并且应当赋予当事人有根据自身情况及切身利益考虑的相对选择权。因此，今后如何建立并完善多元化的行政纠纷解决机制值得进一步思考。

注释：

何兵.现代社会的纠纷解决.北京：法律出版社.2003.1.

蔡仕鹏.法社会学视野下的行政纠纷解决机制.中国法学.2006（3）.

林莉红.法治国家视野下多元行政纠纷解决机制论纲.湖北社会科学.2015（1）.

王学辉.群发性事件防范机制研究.北京：科学出版社.2010.8.

参考文献：

[1]程金华、吴晓刚.中国行政纠纷解决的制度选择.中国社会科学.2009（6）.

[2]贺奇兵.行政纠纷解决的国际经验与启示.理论与改革.2012（3）.

[3]瞿同祖.中国法律与中国社会.北京：商务印书馆.2016.

[4]王秋韵.重塑中国行政审判的价值追求与目标设定.法制与社会.2011（11）.

[5]Hoffmann， Elizabeth A. 2005， “Dispute Resolution in a Worker Cooperaticve： Formal Procedures and Procedural Justice.” Law and Society Review 39.

[6]Lempert， Richard O.1976， “Mobilizing Private Law： An Introductory Essay.” Law and Society Review 11.

[7]Michelson. 2008， “Justice from Above or Below？ Popular Strategies for Resolving Grievances in Rural China.” The China Quarterly 193.

[8]Merry， Sally E.1990， Getting Justice and Getting Even： Legal Consciousness among Working-Class Americans. Chicago： University of Chicago Press.

[9]Sandefur. 2008， “Access to Civil Justice and Race， Class， and Gender Inequality.” Annual Review of Sociology 34.endprint