浅析行政纠纷非讼纠纷解决方式之完善

摘 要 在我国，以行政复议、调解、信访制度为主的行政纠纷非讼解决方式已经形成，但是在实践中其适用存在诸多问题，本文认为应当在借鉴域外相关经验，立足中国国情的基础上，进一步完善相关规定。确立行政复议前置程序，进一步强化诉前调解和加强信访制度的法治化，注重非讼纠纷解决方式与行政诉讼的衔接与配合，充分发挥其在解决行政纠纷，保障相对人合法权益方面的作用。

关键词 非讼纠纷 解决方式 行政复议 诉前调解 信访制度

作者简介：章玉洁，中南民族大学法学院硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.012

当前我国解决行政纠纷的方式多样，但是并不是所有的纠纷都应当通过司法审判这一诉讼程序解决，当前社会环境下，许多冲突和争议不涉及法律问题或者通过法律途径难以得到较好的解决，应该通过各种非讼的方式，在不危及社会和谐稳定的情况下促进纠纷的和平解决。 非讼纠纷解决方式又称“ADR”，即Alternative Dispute Resolution，该词源于美国，可译为“替代性纠纷解决方式”、“非讼纠纷解决方式”、“非诉程序”等，广义的“ADR”既可以包括当事人在其他组织或者个人的帮助下通过协商而达成的和解，也包括行政机关和其他社会性组织进行的行政性和准司法性的纠纷解决机制。 即将行政诉讼与仲裁排除在外的纠纷解决机制。我国行政纠纷解决方式分为诉讼方式与非讼方式，诉讼方式主要有行政诉讼和仲裁，非讼方式主要有行政复议、调解、信访等，本文主要介绍行政复议、调解与信访这三种纠纷解决方式的完善。

一、非讼纠纷解决方式在我国实践中的窘境

我国现行立法例中的《行政复议法》、《行政诉讼法》、《信访条例》等相关法律对于行政复议、信访和行政诉讼中的调解作出了相关规定，但是无论是在立法上，还是在实践中，这三种非讼纠纷解决方式都存在一些问题。

（一） 行政复议“形同虚设”

行政复议是指行政相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向行政机关提出复查该具体行政行为的申请。 行政复议作为非讼纠纷解决方式之一，具有极大的优越性。一方面，行政纠纷一般涉及专业性与技术性较强的领域，行政机关在长期的工作实践中积累了处理相关案件的经验，行政复议更有利于纠纷的解决；另一方面，行政复议具有无偿性，成本较低，时间较短，有利于保障相对人的合法权益。从理论上讲，行政复议应当成为当今解决行政纠纷的首要方式。

然而，司法实践中，行政复议的适用情况却不尽如人意，适用率不高与复议“维持会”的现象比较普遍。鉴于此，笔者查阅了“中国法制信息网”中“国务院法制办公室”对于2014、2015、2016三年行政复议案件的司法统计，数据显示，2014年行政复议案件123859件，复议维持率在59.73%；2015年行政复议案件121968件，复议维持率在54.59%；2016年行政复议案件157660件，复议维持率在48.48%。由这些数据可以看出，当前我国行政复议适用率不高，行政复议快速解决解纷，高效快捷保障相对人合法权益的优势无法发挥；复议维持率较高，解决解纷的较差，复议作为非讼纠纷解决方式的功能未能发挥，行政复议“形同虚设”。

（二）诉前调解工作缺位

所谓调解是指在人民法院的主持下，双方当事人就争议的实体权利和义务自愿协商，达成协议，解决纠纷的活动。修改前的《行政诉讼法》第50条明确规定行政诉讼不適用调解， 2015年修订后的《行政诉讼法》第60条对调解制度进行了适度修改，对于行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。由此可见，我国行政案件只能依法审判但是不能以调解的方式结案。然而在司法实践中，法院在行政诉讼中都会进行调解工作，例如法院在立案后向双方当事人邮寄《协调（调解）告知书》，告知双方当事人有调解的权利；审判中询问当事人是否同意调解。实践中存在许多因为调解而撤诉的案件，这就导致行政纠纷的撤诉率较高。然而，行政诉讼原则上不能以调解的方式结案，并不意味着人民法院不能进行调解工作。2012年修订的《民事诉讼法》增加了先行调解制度，根据该法第122条的规定，在诉讼之前或者庭审之前双方当事人可以通过调解化解纠纷，进一步推动了争议的迅速解决和案件的分流。我国《行政诉讼法》中对于诉前调解未作规定，将调解工作放在审判过程之中，一方面调解工作的滞后使得当事人通过调解方式保障自身权益的时间推后，另一方面也会使得大量案件进入诉讼程序，导致司法资源的浪费。

（三）信访制度法治化欠缺

2005年修订的《信访条例》第2条规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级人民政府工作部门反映情况、提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关机关处理的活动。信访制度历史悠久，古代传统法制所许可的“喊冤”制度就是信访的方式，信访作为中国特有的非讼纠纷解决方式，自古以来在维护社会稳定、解决纠纷、监督行政等方面发挥着重要作用。当前群众通过信访渠道反映问题的意愿仍然很强烈，然而我国信访机制不健全，缺乏法治化，“信访不信法“、”信上不信下”等现象普遍存在，信访工作中存在的外延过大、工作失范以及涉及体制机制的深层次问题，制约着信访工作职能作用的有效发挥。同时，信访既不属于行政法调整的范畴，也不属于民法调整的范畴，《信访条例》既没有明确规定应该受理的事项，也没有完备的受理办理程序，导致实践中信访工作难以进行，一方面信访救济与司法救济不衔接，另一方面，“闹访”现象难以根治，解决纠纷的效果不理想。权利救济应当通过法律途径来实现，信访救济应当作为复议救济与诉讼救济的补充，而不应当成为权利救济的首选方式或主要途径。特别是在当前信访制度缺乏法治化，相关机制不够健全的现实情况下，要发挥信访制度的职能，当务之急应当用法治方式处理信访工作中的矛盾与问题，用法治意识引导群众表达诉求，加强信访制度的法治化，构建高效规范、和谐有序的信访工作新格局。endprint

二、行政纠纷非讼纠纷解决方式完善之必要性

非讼纠纷解决方式在实现案件分流 ，加快纠纷的解决，保障相对人合法权益方面发挥着重要作用，其设置对于在当前司法资源有限的条件下解决行政纠纷可谓意义重大。

（一）案件数量增加，行政纠纷类型多样

2015年修订后的《行政诉讼法》确立了立案登记制度，使得大量行政案件数量增加，根据2016年第4期的《最高人民法院公报》中的“司法统计”的数据显示，2015年全国法院审理行政一审案件一共220398件，其中涉及城建、资源、公安、劳动和社会保障、乡政府、交通、工商、计划生育、卫生、农业和税务等领域。2016年3月13日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上，最高人民法院院长周强所作的最高人民法院工作报告中指出，2016年各级法院受理一审行政案件24.1万件，审结19.9万件，同比分别上升59.2%和51.8%。可见，行政纠纷的数量增加，法院审判压力增大，如果大部分案件都通过诉讼途径解决，一方面解决纠纷的时间较长，另一方面诉讼成本较高，不利于保障相对人合法权益。应当进一步完善非讼纠纷解决方式，发挥行政复议、调解、信访等制度的优势及协调作用，促进纠纷在诉讼之前得到较好的解决。

（二）公众维权意识较高，诉讼需求多样化

随着法治社会的发展，公民维权意识增强，诉讼需求呈现出多样化的特点，公众不仅追求行政行为的合法，而且要求行政行为高效、便民。在自身权益受到侵害时，公众一方面需要多样化的救济途径，促进纠纷的公正解决；另一方面需要实现最短时间、最低成本得解决纠纷。诉讼的最终目的是为了解决纠纷，保障当事人合法权益，但是当前我国行政案件数量较多，诉讼时间较长，在司法资源有限的条件下，要实现最大程度地保护公民的合法权益，应当建立诉讼与非讼纠纷解决方式相配合的权利救济方式，以满足公众不同的需求。这对于实现行政纠纷的诉前分流，落实“司法为民”的理念，促进纠纷的迅速解决具有重要意义。

（三）建立诉讼与非讼多元化纠纷解决机制的需要

当前我国行政纠纷案件数量增加的同时，意味着行政纠纷类型以及当事人诉讼需求的多样化，只有建立多元化的纠纷解决机制才能满足社会主体的诉讼需求。然而，由于司法权力逐渐增大，公众对诉讼产生了巨大的信任与崇拜，面对纠纷通常选择诉讼的方式解决，很少使用非讼纠纷解决方式。诚然，诉讼作为一种相对公正合理的纠纷解决方式，在很长一段时间仍然是行政纠纷的主要解决方式，但是社会资源的稀缺是绝对的，由于解决行政纠纷的司法资源是有限的，法治的可持续发展要求将有限的社会资源以最优的方式进行配置， 诉讼方式应当与其它非讼解决行政纠纷的方式保持必要的联系和牵制。因此在立法中进一步完善非讼纠纷解决方式的相关规定，实现诉讼方式与非讼纠纷解决方式的衔接。从而实现各纠纷解决方式的相互配合和相互补充，实现行政纠纷多元化解决方式的建立。

三、我国行政纠纷非讼纠纷解决方式之完善

行政纠纷非讼解决方式存在自身优势，对于促进纠纷快速解决，保障相对人合法权益，实现案件分流，减轻法院负担起着举足轻重的作用。如前所述，我国行政纠纷非讼纠纷解决方式存在诸多问题，应立足于我国非讼纠纷解决方式的适用情况，借鉴域外和我国民事诉讼中的相关经验，进一步完善我国行政纠纷非讼纠纷解决方式。

（一）确立“行政复议前置”程序

如前所述，行政复议具有高效快捷的特点，有利于纠纷的迅速解决，根据我国《行政诉讼法》第44条的规定，除了法律特别规定某些案件应当先进行行政复议之外，公民、法人或其他组织可以选择先复议再起诉，也可以直接起诉。可见，我国行政复议以当事人自由选择为原则，行政复议前置为例外。由于在当前司法条件下，一方面当事人对行政复议了解甚少，部分当事人对于申请行政复议此项权利无从知晓；另一方面，行政复议是否可以前置这一问题，无论对于法院还是行政相对人都难以准确判断，这就导致在实践中，行政复议的适用率极低，行政复议未能发挥相应的作用，而使大量案件进入诉讼，导致法院审判压力较大。由此，笔者拙见，可以借鉴美国行政法中的“行政救济穷尽原则”，即当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的、最近的和简便的救济手段，然后才能请求法院救济。 将行政复议作为诉讼的必经程序，一方面，充分发挥行政复议高效便携解决纠纷的优势，给予行政机关自我纠错的机会，另一方面，在诉讼之前实现案件分流，减轻法院审判压力，提高解决纠纷的效率，保护相对人合法权益。

虽然行政救济穷尽原则有许多益处，复议前置有一定的科学性，但根据现实中的具体情况，行政救济穷尽可能只是徒劳，行政相对人最终还是要进入诉讼程序解决行政纠纷，鉴此在确定复议前置为原则的前提下，可以设置一些例外，美国后期的司法实践中逐渐确立为以下几种：（1）纯粹法律问题的争议；（2）行政机关无管辖权；（3）行政机关无意或者不能提供行政救济；（4）问题涉及行政处罚。基于此，联系我国行政复议适用的实际情况，确立我国行政复议前置的适用例外。（1）法律规定不适宜行政复议的案件，或者已经明确规定可以通过其他法律途径进行救济的案件；（2）需要通过诉讼采取紧急措施的案件，例如需要进行证据保全的案件，我国相关法律对于行政复议阶段的证据保全没有明确规定，行政诉讼的诉前保全措施并不完善，但是无论在何种阶段的保全措施，都需要在法院的主导下进行，因此这类案件无需通过行政复议，一旦复议会拖延采取保全措施的时间，不利于保障当事人的合法权益；（3）经过听证或已向上级机关征询意见，这些案件在诉讼之前已经征求了行政機关的意见或者进行了类似于行政复议的程序的案件可以不经过行政复议，直接起诉使得当事人获得及时救济。

（二）强化庭前调解

如前所述，我国行政诉讼原则上不适用调解，但是在实践中，诉前调解的缺位，导致行政案件大量进入诉讼程序后撤诉率较endprint