云南省推进教育治理能力现代化的现实与未来

陈顺 李慧勤 王艳玲 李鹏

中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。这是自20世纪五六十年代提出四个现代化之后，党和政府所提出的第五个现代化。紧接其后的2014年全国教育工作会议，时任教育部部长袁贵仁提出“教育治理”理念，并强调要围绕教育治理体系改革、教育治理能力提高、深化教育综合改革这三方面全面促进教育科学发展。

作为教育治理的重要组成部分，教育治理体系是关于教育制度的设计，包括法律法规、体制机制等方面；教育治理能力则是教育治理主体在教育治理实践中为达成教育治理目标而拥有的能力。教育治理现代化势必要推进教育治理体系与治理能力现代化。

教育治理能力现代化是在教育治理实践中对教育治理主体提出的要求，是指教育治理主体不断适应满足教育现代化的需要，将制度优势不断转化为教育治理的能力和水平。对于教育主体的划分可以分为两类，第一类是原教育治理主体，这里主要指政府；第二类为新加入的教育治理主体，主要指社会组织、市场和学校。对于第一类教育治理主体，在教育治理能力现代化的要求下，需要重新定位，由“掌舵”转换为“划桨”，转“管理”为“治理”，做到“政府归位”，为其他治理主体留出发展空间。对于第二类治理主体，在教育治理能力现代化的要求下，必须积极、广泛、合法参与到治理中来，加强沟通协商，形成广泛参与、责任共担的局面。

边疆民族地区是国家教育治理体系中的“洼地”和“瓶颈”。作为集边疆、民族、贫困等特征于一体的省份，云南省想要推进教育现代化，就必须推进教育治理能力现代化。因此，分析云南省教育治理能力现代化存在的问题、研究推进举措，无疑对推进该省乃至边疆民族地区教育治理能力现代化，有着重要的现实意义。

一、云南省推进教育治理能力现代化的现实基础

为厘清云南省教育治理能力现代化的现状和存在的问题，项目组对昆明、保山、楚雄、大理、德宏、丽江、临沧、普洱、曲靖、西双版纳、昭通等10余个多民族聚居的边境州市和非边境市进行了问卷调查，调查对象包括州市、县市区教育行政部门、中小学管理者（含各级校长和中层管理人员），以及城市和乡镇的高中、初中、小学教师。本次问卷调查回收4 479份管理者问卷、9 361份教师问卷，剔除无效问卷之后，最终获得4 479份管理者问卷和9 348份教师问卷进行统计分析，其中管理者问卷的有效率为100%，教师问卷的有效率为99.8%。通过问卷分析，得出以下基本结论：

（一）教育治理的主体特征

调查结果表明，各级教育管理者中，91.8%的人都具有教育专业背景，并具有一线教育工作的经历。在教育治理观念/理念維度上，67.7%的教育管理者认为当地的教育发展具有比较清楚或非常清楚的思路，但并没能达到非常清晰而为相关各方都很明确的程度。教育治理的各方对当地教育治理的发展目标和思路上缺乏共识，教育治理中的多主体联合并没有普遍地体现。43.2%的教育管理者赞同要建立多方联合的教育委员会来进行民主管理，27.6%的教育管理者认为应该突出政府在当地教育治理中的主导地位，应由政府对教育统一进行规划、支持和监督；在教育治理价值取向上，教育管理者都赞同当地的教育事务应在国家政策法规要求下，由政府、学校、社会协同管理；在教育治理行为上，教育管理者普遍赞同由各类教育治理主体进行合作管理方式，但实际的教育管理决策仍具有明显的封闭性和依据经验。

（二）教育治理能力现状

教育治理能力即教育治理主体为达到共同指定的教育治理目标所具有的能力与素质。我们从规划能力、决策能力、执行能力、公平能力和教育法治能力五个维度对教育治理能力的现状进行调查。

各地的教育规划制定能力得到了大多数教育管理者和教师的肯定，但规划的制定、执行和监督等环节，一线教师的参与度明显较低。85.1%的教育管理者认为对单位的发展规划基本了解，并且76.2%的教育管理者认为发展规划得到了较好执行。但是相对应的，仅有61.3%的教师认为所在学校的发展规划得到了执行，另有25.1%的教师明确表示自己不了解学校的规划。

在决策科学化方面存在的主要问题在于与当地发展实际和教育资源的匹配程度难以令人非常满意，另外少数教育管理者认为大众传媒、专家和相关企事业单位对当地教育决策的影响作用，社会对于当地的教育决策参与度低。95.4%的教育管理者认为是政府和教育主管部门显著影响对本地教育决策，大众传媒、专家和相关企事业单位对当地教育决策的影响作用较少。

各地在政策、法规执行方面处于一种相对不理想的状态，当地的政策、法规的执行能力值得质疑。无论是教育管理者还是教师，对教育政策、法规的执行力度、效度和监督各项指标作出积极肯定选择的人数仅在56.1%-64.5%之间。

教育公平能力维度涉及的方面比较多，有各地的教育资源分配效率处于相对较低的状态，对学生的补助政策和对贫困家庭子女的就学保障相关的政策仍有较大的提升空间，控辍保学工作的成效不容乐观，教育投入校际差异仍然较为普遍存在，城市随迁子女的上学难问题也较为突出，保障少数民族学生就学方面需要更多投入。

在教育法治能力上，虽然各地行政部门在依法行政上做得较好，但在制度建设上还需要进一步加强。具体到学校层面而言，目前学校教学设备故障维修问题、补课现象和设置快慢班现象等仍存在较高比例。

（三）教育治理能力提升

关于教育治理能力的提升，在教育政策学习方面，很多教育管理者能够意识到由于自身具有的教育管理理论或实践经验的积累不足，在具有相应的激励和学习渠道的情况下，对与提升自己工作能力和业绩提升有关的教育政策，具有比较明确和较为强烈的学习意识；在教育管理学习方面，虽然各地对教育管理者开展的管理能力培训并不普遍，也未常态化，但是大多数教育管理者还是认可教育管理培训对于提升自身管理能力的必要性。最受欢迎的教育管理学习途径主要是培训、自学和考察，而喜欢脱产进修、借调和挂职锻炼的并不多。

二、推进教育治理能力现代化的途径

2014年，时任教育部部长袁贵仁在全国教育工作会议上指出： “大力推进教育治理体系和治理能力现代化，要以构建政府、学校、社会新型关系为核心，以推进管办评分离为基本要求，建立运行有效的制度体系，形成政府宏观管理、学校自主办学、社会广泛参与的格局。”教育治理实为强调政府、学校、社会等多主体共同参与、管理教育公共事务的过程，并在参与管理过程中不断提高自身的管理能力，需要政府部门在把握好自身“管理权”的同时，将“办学权”还给学校，“评价权”还给社会。

（一）政府——转变政府职能

政府是教育治理的主体之一，其自身的改革和完善是提高教育治理能力的重要条件。政府管理改革的中心任务是要推进法治建设，依照法律并完善法律，在法律的指引下进行教育治理；同时转变政府职能，积极简政放权，做到“小政府”和“服务型政府”的有机结合。

1.政府积极简政放权。现代教育治理理念下，政府、学校和社会都是教育管理权利的主体，但在我国以县为主的教育管理体制视域下，政府在教育治理中仍然占据主体地位，其他主体的作用空间未能充分发挥，如教育规划中社会参与度低，教育决策科学化、民主化程度不高，政策执行力度、效度不高等。这些都是由于政府部门机构繁琐，教育行政权力混淆不清所导致的。因此，政府要积极转变教育行政职能，做好简政放权工作。一是政府向学校“下放”权力，使学校成为自主办学的主体，实质上是要求学校进行校本管理；二是向市场“转移”权力。市场作为一种中介机制，对教育治理起着微观调控的作用；三是向社会组织“转移”权力。由于政府与市场都存在失灵的现象，社会组织作为政府与市场的中间调节机制，在一定程度上可以弥补政府与市场的缺陷，协调相关利益群体。

2.建立完善的跨部门协同规划机制。研究发现，云南省在教育治理过程中存在资源分配缺乏高效性，资源合理利用度不高，教育均衡有待推进等问题。解决这些问题，需要政府加强宏观管理，进行合理的资源配置；需要政府在简政放权的同时，适度集权以克服教育改革分散化、碎片化的问题。在纵向集权方面，主要是加大中央政府和省级政府统筹教育发展与改革的力度。横向集权方面，需要合理划分同一行政层级中教育行政部门与人事行政部门、党务组织部门、财政部门间的权责，加大各级教育行政机关统筹教育发展的权限，使事权、财权、人事权相对集中于教育行政机关，尤其是加大中央教育行政机关即国家教育部对于同一行政层级的相关部委的统筹能力。

3.做好教育督导工作。目前，我国的基础教育治理正处于过渡阶段，各方面制度不健全、基础教育治理各主体的职能边界尚不清晰，治理主体的主体意识、规则意识和责任意识尚未完全建立。在这样的背景下，如果单纯强调政府简政放权、强调多元主体的自愿合作，很有可能出现“相互推诿扯皮、责任体系混乱”的现象，从而弱化“共治”的合力，不利于“善治”的实现。只有进一步完善督学、督政、监测三位一体的教育督导体系，进一步完善教育督导制度，才能扎扎实实地推进教育发展，实现教育治理的现代化。有学者指出，可从以下几方面强化教育督导：一是实现行政过程中决策与执行的分离；二是教育督导职能实现由“控制”向“服务”的转变；三是教育督导队伍实现由“经验型”向“专业型”的转变。另有学者指出，在以县为主的教育管理体制下，加强教育督导主要表现在：第一，重视社会公众监督。社会监督是教育治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。第二，改变教育督导方式，由原来结果性的督导变成过程常态化督导，每一次督导报告都要向社会公示，每一件教育大事都要出教育督导报告。第三，倡导学校开放，对社会力量和社会组织进行大力扶持并积极引进到学校参与管理。

（二）学校——建立现代制度

学校是参与教育治理的主体之一，也是教育治理实践的落脚点。在教育治理过程中，学校对相关教育事务参与力度不够，弱化了教育规划和教育决策能力。因此，学校必须完善其内部治理结构，加强自身办学自主权建设，承担起相应的责任和义务，从而提高其办学自主性，推进教育治理的实践进程。

1.实现学校自治与内部分权共治。学校自治是指构建新型的政校关系，推进政校分开、管办分离，政府简政放权，改变直接管理学校的单一方式，减少不必要的行政干预，切实落实学校办学自主权，使学校真正成为独立的办学主体，能够自主管理、自主办学。学校分权共治是指多元主体对于学校内部事务的共同治理和民主管理。学校内部管理机构、教师、学生、家长、社会组织、专家学者都可以成为学校治理的主体。由于学校治理主体较多，在治理过程中，需要明确不同的主体、不同的管理事务、不同的管理环节之间的关系，亦即明确某一个主体对于哪些管理事务、在哪些管理环节上，具有哪些权利、义务和职责。学校可通过完善集体决策制度，健全师生参与学校治理的制度和建立健全家长参与学校治理的制度等，协调整合内部各主体间的关系，明确各主体的权责，实现学校共治工作有序高效开展。

2.推进依法治学。建立健全的学校法制体系，是增强學校自我管理能力的有效保障，也是教育治理现代化对学校治理改革的要求之一。当前，学校应在相关教育法律法规的指导下，结合本校实际设立相应的学校制度，建立健全“一个章程，三种制度”。“一个章程”是指建立一套具有指导意义和操作性强的《学校章程》，以云南省各学校建立健全决策、执行和监督体制机制治理体系为核心内容，完善目前实施的教学、安全、收费等学校日常管理具体制度，实现有章可循、严谨治学。“三种制度”包括：一是建立《学校民主管理制度》，旨在通过定期召开校务会、校务公开等措施，提升民主管理水平；二是建立《家校联系制度》，将家长参与学校发展规范化，设立学校开放日，密切学校与家庭之间的联系；三是建立《社会参与学校评价制度》，定期向社会和利益相关者通报学校办学水平，邀请家长和所在地乡镇、村委、社区及人大代表、政协委员等参与学校评价。同时，对学校其他的管理制度，如《设备管理使用制度》《财产管理制度》和《校务公开制度》等进行补充完善，对旧的、不合理的制度进行清理，根据当下的教育理念和学校发展的实际情况创造性地设立新制度，从而规范学校内部各部门的职责，理顺学校内部的关系。

3.构建校长、教师与学生联动发展机制。建立和完善相关制度，构建校长、教师与学生联动发展机制，有利于完善学校内部治理结构。校长——根据《义务教育学校校长专业标准》，建立《校长队伍管理制度》，对校长队伍定期开展培训，规范校长队伍的培养、选拔任用、轮岗交流、考核奖惩等工作。教师——建立《教师队伍管理制度》，规范对教师队伍的管理，严格开展教师的招聘、晋级、交流、考核等各项工作。同时，持续开展多形式能力提升工程，如名师工作室等，调动一线教师教学教研积极性，构建促进教师专业发展的支持体系，通过高校研修、名校挂职、导师指导、课题研究等措施，有力提升教师队伍的专业能力素质。学生——主要做好以下五项工作：一是建立平等对待每位学生的管理制度，根据国家规定，制定招生入学、均衡编班、控辍保学、随班就读等各项制度；二是完善学校课程体系，围绕促进学生全面发展这个核心目标，从文化环境、安全健康、德育工作、体育艺术、社会实践、课堂教学、发展评价等多方面入手，在严格落实国家课程标准的基础上，积极开发丰富多样的、适合学生身心成长并具备学校特色的校本课程，真正做到以学生发展为本；三是建立教学质量保障体系，根据学生的兴趣、动机和需要有针对性地开展教学，有效提升课堂教学效率和质量；四是健全学生减负机制，创新作业方式，避免以作业手段代替教学目的，加强日常管理，切实减轻学生过重的学业负担；五是建立学生综合素质评价体系，改变以往单纯以成绩作为评价标准、忽略学生全面发展的现状，摆正教育治理应追求价值理性的目标。

（三）社会——培育中介组织

何为教育中介组织？其称呼来自于西方话语体系，又称为缓冲组织、中介团体、志愿组织、第三部门等，在我国被称为民间组织或社会团体。在公共教育治理中，教育中介具有提供信息服务、提供决策咨询、推进政府教育职能转变、增强协调管理与监控、促进公众参与，实现教育善治等重要作用。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》 明确指出：“培育专业教育服务机构。完善教育中介组织的准入、资助、监管和行业自律制度。积极发挥行业协会、专业学会、基金会等各类社会组织在教育公共治理中的作用。”

1.明确政府部门与教育中介组织的关系。当前，我国现有的教育中介组织多为政府职能部门的延伸，将不可避免地受到政府的监督、领导和管理，其独立的主体地位难以真正得到确立，对政府部门存在较强的依附性，导致其在教育实践的过程中过于偏重政府要求，忽视学校和社会的利益诉求。但是，教育中介组织在本质上是一个民主开放的教育共同体，它要“以社会旨趣而非国家职能为基础”，这些教育中介组织越靠近政府，与其他社会主体的距离就越远。因此，教育中介组织要明确其与政府部门的关系，保证其自身独立性。第一，要求政府部门正确看待教育中介组织的作用。明确政府的权力界限并合理让渡权力，将其主要职能放在公共教育的整体性规划与宏观调控上，将部分权力转交给教育中介组织，尤其是将教育评估、考试、专业评议与咨询等专业领域的事项转交给教育中介组织。第二，赋予教育中介组织自主自治权。“鼓励教育中介组织根据发展的需要制定行业发展规则，并向政府部门提出制订修改和完善相关政策法规的合理建议，使其成为自主发展的主体”，保障教育中介组织的独立性。第三，政府与教育中介组织建立互惠合作关系。进一步完善政府购买服务制度。专业的评估、认证和咨询等服务由教育中介组织以合同竞标方式获得，为此政府必须完善竞争择优机制，对官办和民办教育中介组织一视同仁，刺激和督促各中介组织间的良性竞争，推动内涵式发展，提高服务质量，最终实现教育决策的针对性和科学性。

2.完善教育中介組织的社会沟通机制。教育治理背景下，教育中介组织在响应政府号召，关注基层学校发展之外，更应该关注社会公众利益诉求。一个良好的社会沟通机制是教育中介组织发挥其角色作用的必备条件。一是要建立健全信息交流机制。教育中介组织要关注一些存在较多争议的教育热点、难点问题，并从专业角度出发，给出相对客观、公正的回应，从而引导社会大众对该类现象有更深层次的认识。同时，将民众关注的教育问题进行收集、整理、分析，及时反馈给政府部门和学校，与其一起制定出相应的解决方案。二是要建立业务活动公开制度。教育中介组织要通过新闻媒体、人脉关系等多种渠道进行相关活动的宣传，让社会成员了解其机构设置、业务范围、人员配备、工作计划等，充分发挥其社会影响力。

3.充分发挥社会监督作用。研究发现，学校和社会间的联系并不紧密，而且主要表现为学校和家长之间的联系。多数学校都成立了家长委员会，但通常情况下，家长委员会形同虚设，没有发挥其真正作用。可以看出，在教育治理过程中，社会参与、监督教育发展力度不够。社会力量的介入，不仅是学校从封闭式管理走向开放式治理的催化剂，也是基础教育治理主体多元化、治理过程互动化的题中之意，同时是实现基础教育治理目标、推进基础教育治理现代化的重要力量。首先，政府部门和学校要摆正心态，主动公开教育经费预算、课程设置等相关教育事务信息，主动让社会参与和了解。其次，吸纳社会公众参与教育决策。教育部门在拟出台相关教育政策制度之前，应向广大群众征询意见，在考虑群众需求的基础上进行修改制订。最后，学校要大力推进教育结果公开。侧重将社会各界均关注的结果，诸如教育质量评估标准、教育治理测评结果、学校的办学条件等向社会公布，并及时回应广大群众提出的问题，树立良好的形象。通过让社会提供智力支持，发挥社会的反馈监督作用，让社会参与教育治理进程，为教育治理提供智力支持和反馈意见，推进教育治理的科学化和理性化。