基于利益相关者模型的邻避冲突协调治理探析

王雨薇��

摘要：随着我国现代化和工业化的发展，城市规划进入一个新的的阶段。大量邻避设施被建成，由于其自身的负外部性会导致附近居民利益受损，由此引发群体性事件即邻避冲突。因此试图通过利益相关者模型对邻避冲突的利益相关者进行分析，并提出建立协同机制和信息沟通平台、完善引入机制等方法解决邻避沖突的困境。

关键字：利益相关者；模型；邻避冲突；协调

中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.043

1引言

目前，随着城市化与现代化的快速发展，城市发展中对于土地的需求量日益增加，公众对绿色城市的要求不断提升，为了满足公共服务项目建设的需要，快速增长，城市中如垃圾处理厂、化工厂、污水处理厂、化工项目、变电站等公共设施快速增长。由于邻避设施自身的特殊性，其为公共带来正效益的同时，也同样会造成一定程度的负效应，此时这些负效应所造成的后果往往由设施周边的居民业主承担，并且对于邻避设施附近居民而言，工程建设带来外部负效应要大于收益，因而周边地区的居民会对这种情况采取集会等集体行动措施，当诉求等不到满足时慢慢演变成邻避冲突。伴随着社会公众权利意识和风险意识的增强，民众对绿色生活环境和自我健康强健的重视程度大大提升，对邻避设施产生的负外部性反映急剧上升，邻避冲突所具有的易发动，且议题易激化并升级的特点，使其成为当下新兴的、发生频率较高的一类环境冲突事件。不断上演的群体事件表明，随着经济的快速发展和城市化进程的推进，我国正逐步进入邻避冲突多发的“邻避时代”。这对我国经济的可持续发展、政府的城市治理造成了极大的负面影响。而面对社会利益格局多元化的现状，我国公共管理者在处理邻避设施的选址时并未有效处理好不同利益主体间的诉求与矛盾，单方面的普遍采取“拖”、“堵”的做法来缓解矛盾，最终引发邻避冲突，不仅导致政府公信力下降的，同时也使承建项目相关企业利益受损，附近居民生活环境遭受破坏。因此，本论文运用利益相关者理论构建分析模型，从而分析出污染项目兴建的相关主体：公民、企业、政府等进行研究，找寻有效的邻避冲突解决之道，提出具有针对性的对策措施来积极化解邻避冲突。

2邻避问题的利益相关者分析模型

邻避问题的利益相关者是指诱发邻避冲突形成，并与邻避冲突结果有关及受邻避冲突影响的相关主体。邻避设施一方面需要作为城市公共管理主体的政府相关部门根据城市规划进行具体的邻避建设项目的兴建和推进，从而实现民众所需要的公众服务的需求。另一方面，由于邻避设施具有显著的负外部性的特点，其项目的进程也会影响到周边居民或商户的自身利益。具体而言，可分为以下几个方面：

一是地方政府，即邻避冲突的诱发者。在我国，政府作为公共政策的执行者和执行者，但由于不同利益阶层和个人需求不同，导致了公共政策的制定并不能满足所有人的需求。同时，政府也具有极强的自利性，由于政府根据效益考核，不少政府工作人员过于追求城市GDP的发展，往往对不合规的公共建设视而不见，因此难以保证邻避设施相关政策的科学性、合理性和平等性。

二是利益集团，这是负责邻避基础设施的发展与建设的实体。开发商、运营商和其他利益集团已经成为一种最为活跃的主体在相邻的基础设施项目中，他们以追求利润最大化为目标，忽视整体效益和社会影响，通过各种非正当途径和方式影响邻避项目的建设和推进。

三是直接利益相关者，如：附近居民、商户和所覆盖到的企业。邻避设施选址地区的居民分享共同的生活空间和社会环境，因而具有相同的环境利益。由于在邻避设施的建设中存在着其固有选址的局限性，而作为居民的有限理性分析，常常导致居民淡化了其“受益人”身份的概念，讲自己定位成一个简单的利益受害者。

四是社会大众，即被邻避设施所满足需求的社会群众。邻避设施本身就是源于城市建设的发展，为了满足社会公众对与公共服务的需求，因此邻避设施虽收到一部分选址附近居民排斥，但仍然能为城市大部分居民提供其所需要的公众服务。

五是专家型的人才，即提供科学支持与相关专业知识的人。他们凭借着自身的科学素养，在邻避冲突的进程中占有重要的引导性作用，而科技专家在秉承其理念的同事也有一种追求自身利益的本能，使他们很容易失去他们的社会责任感，成为邻避设施建设中强势一方的支撑，从而失去公信力。

六是边缘性的利益相关者。新闻舆论和非政府组织在作为当代社会信息传播中不可或缺的一部分，一方面促成了相关信息交流与沟通，促进了分析和讨论公共问题的解决，有助于避免设施选址决策的科学化民主化，另一方面也为邻避问题的多重利益博弈冲突提供交流的平台和第三方支持。

3广州番禺区反对垃圾焚烧厂事件利益相关者分析

3.1事件概述

番禺区位于广州市东南部，近年来随着广州发展计划的施行，番禺市城市规划日益增加，对于垃圾焚烧厂的需求不断上升，现有垃圾填埋处理方式已远远不能满足生活垃圾的处置问题。广州市政府按照相关文案要求，预计在广州在建一个垃圾焚烧厂，选址于广州市南郊番禺区的会江村。在广州市政府正式发出兴建通知之后，大批新闻媒体开始报道相关信息，垃圾焚烧厂开始进入公众视野，邻避抗争开始。

3.2利益相关者分析

根据案例可知，广州番禺区反对垃圾焚烧厂事件的利益相关者主要有广州市政府、广州市环卫局、规划局、公安等其他部门及番禺区政府、广日集团、参与抗议的业主、环评专家、广州《新快报》等媒体、垃圾焚烧厂受益民众、旁观者。根据本文对利益相关者的分类，可讲该事件利益相关者做出分类。

广州番禺区反对垃圾焚烧事件中，核心的利益相关者为广州市政府、番禺区政府、广日集团、参与抗议的相关业主。潜在利益相关者为广州市规划局、环卫局、公安、市政等其他部门、环评专家、广州《新快报》等媒体、垃圾焚烧厂受益民众。在此次邻避冲突的潜在阶段，番禺区邻避冲突起初只是个别业普通的民意反映，并未进行大幅度抗争。而在9月之后，当番禺区政府提出项目开工且被媒体大量报道后这一项目被部分媒体大篇幅报道时，居民们感知到风险，抗争正式开始。邻避冲突发生阶段冲突更为激励明显，在番禺案例的这一阶段番禺区政府冷处理的方式明显转变，自2009年10月中旬后，公安等部门开始介入，这种软暴力的处理方式使得政府与业主的对立更明显，关系更加紧张，邻避冲突逐渐升级。邻避冲突的发展阶段往往表现出冲突的进一步加剧、冲突规模扩大和升级等，在这一阶段，由于事态双方力量相互博弈变化，使得邻避冲突的局面随之改变。

4邻避问题治理的策略探析

一是重视在利益相关者中的核心相关者之间建立协同机制，完善信息沟通的平台，使各种利益相关者的需求都得以表达实现。在我国的邻避设施选址过程中，地方政府与城市居民之间存在高度的信息不对称性，导致附近居民邻避设施风险意识增大，因此往往在不安与惶恐之中进行非理性的集团行动。

二是边缘利益相关者完善其引入机制。在邻避冲突事件中，媒体和非营利组织对于邻避事件的后期发展有着关键的引导作用。大众媒体已经成为引领舆论的重要的社会导向。因此大众的正确报道及引导占有非常关键的作用。非营利组织作为政府与社会之间的第三部门，通过沟通协调在二者间充当着媒介的作用，可以为两者间提供及时有效的沟通平台。而目前在我国，非营利组织独立性不强，在邻避冲突中非营利组织数量十分有限，在协调治理邻避冲突的能力较弱，根据数量记载，在我国近年来发生的邻避冲突中，非营利组织参与的数量极少。因此重视非营利组织的引入机制也迫在眉睫。

三是重视潜在利益相关者的作用。随着邻避冲突事件的发展，往往有大量的旁观者关注着邻避事件的进展，而此类潜在利益相关者极易受到舆论的引导，产生或积极或消极的作用。因此在协调各种相关利益者时，也应留意潜在利益者的动向。

参考文献

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