领导干部经济责任债务审计服务国家治理研究

【摘 要】 地方政府性债务问题是关系国家经济安全和政治稳定的重大问题。文章分析了地方政府性债务审计监督的现状，阐述了国家审计机关的经济责任审计是监督地方政府性债务的主要形式，并以信息理论和免疫系统理论作为地方政府债务审计与经济责任审计的内在理论基础，提出通过审计地方政府党政领导干部债务受托财务责任、绩效责任和偿还责任，维护国家财政安全，保证经济社会健康运行，发挥预防、揭示和抵御地方政府性债务风险的“免疫系统”功能，以“还离任者清白，给接任者明白”，强化地方政府性债务的审计监督，促进国家善治目标的实现。

【关键词】 经济责任审计； 地方政府性债务； 债务审计； 国家治理

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）18-0097-05

一、引言

近年来，我国各级地方政府为弥补地方财力不足、推进经济发展方式转变、抗击自然灾害、改善民生、改善生态环境、应对和抵御金融危机冲击等，通过各种方式舉借了大量的政府性债务。随着我国地方政府性债务规模的日益膨胀，一些地方政府债务水平甚至超过其财政承受能力。全国人大常委会通过实地调研发现，有些地方政府甚至连债务利息都无力偿还。可见，由此诱发的地方政府性债务风险日渐凸显。地方政府性债务不仅影响地方政权的正常运转，而且诱发了一系列社会问题，逐渐引起了全社会的广泛关注和担忧。尽管谁都知道地方政府性债务规模已经相当庞大，但据调查，到目前为止，中国人民银行、银监会、中央财经领导小组、财政部、社科院、国务院发展研究中心各抒己见，没有一个部门能够准确掌握地方政府承担的债务规模，这说明中央政府对地方政府性债务缺乏有效的监控机制。如果地方政府性债务长期处于中央政府的监督之外，必将成为诱发国家债务危机的重要因素，也成为困扰中国经济可持续发展的巨大隐患。因此，亟需采取有效的对策来化解地方政府的债务危险。中共中央办公厅和国务院办公厅联合颁布《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号），首次将“政府债务的举借、管理和使用情况”纳入对地方各级党政领导干部审计的范围。为了有效监督各级地方政府债务举借、使用、偿还等，国家审计机关必须将地方政府债务审计作为地方政府党政领导干部任期经济责任审计的重要内容之一。

国家审计机关重建30多年来，在国家治理中日益发挥着重要的作用，但学术界尚未对国家审计在债务治理中发挥的作用进行系统的研究。理论研究的缺乏导致没有相应的审计理论指导开展经济责任债务审计。通过研究地方政府党政领导干部债务审计，理顺与国家治理的关系，对全面认识并规范我国地方政府性债务，降低其债务风险，维护地方政治稳定和国家经济安全等具有深刻的现实意义。本文首先分析地方政府性债务审计监督的现状，阐述将国家审计机关的经济责任审计作为治理地方政府性债务的主要形式，并以信息理论和免疫系统理论作为地方政府债务审计与经济责任审计的内在理论基础，进而提出治理地方政府债务的具体路径，以强化地方政府性债务的审计监督，服务国家治理的善治目标。

二、地方政府性债务审计监督的现状

修改前的《预算法》第二十八条规定，地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。可见，地方政府完全可以量力而行去发展经济，不必突破公共预算约束。但是现行的制度设计缺陷使得地方政府党政领导干部不仅突破公共预算约束，而且为实现经济增长目标，不顾当地财政状况而大规模举债，致使地方政府性债务规模急剧膨胀。地方政府为了规避《预算法》的约束，大都采取了间接举债的方式。这使得地方政府性债务大多为隐性债务，缺乏有效的规模确认、计量、记录、报告及披露，使得中央政府和社会公众难以全面、及时、准确地掌握地方政府性债务情况。

根据审计署网站公布的地方政府债务审计结果可知，截至目前，审计署分别于2011年3月至5月、2013年8月至9月开展了两次全国政府性债务审计，于2012年11月至2013年2月开展了1次部分地区政府性债务审计。可见，从审计次数来看，地方政府债务审计监督力度明显不足，不能充分发挥“免疫系统”功能。通过地方政府债务审计肯定了地方政府债务在促进地方经济社会发展、加快基础设施建设和改善民生等方面的重要作用，指出了其中隐藏的风险和带来的问题，总体把握了地方政府债务情况。同时发现我国政府性债务风险总体可控，一些地方政府偿债压力较大，存在一定的风险隐患。

（一）地方政府债务审计监督缺少依据

目前，国家审计的主要内容是国家机关财政收支和国有企业财务收支的真实性、合法性、效益性，这些方面的审计有明确的法律依据和固定的审计程序。但对地方政府性债务的审计只是了解地方政府的举债情况，举债规模是否合适缺少评价的依据。尽管一些地方政府如安徽省、湖南省等陆续颁布实施地方政府债务管理办法，将地方政府债务的举借、使用、偿还纳入审计范围，而且湖南省还提出对地方政府过度举债的行为要追究相关党政领导干部的责任[ 1 ]，但截至目前仍缺乏全国性的债务审计法律法规，致使债务审计无法可依。

（二）地方政府性债务审计监督力度不够，风险监控没有常态化、系统化

行政事业单位会计报表的编制基础是收付实现制，地方政府性债务在发生时不在总预算会计账务核算和报表中反映，而在财政实际支付利息或归还本金时才反映为当期支出。国家审计主要审计公共财政资金，延伸审计公共财政资金的去向、使用各方面，地方政府举债资金并不是公共财政资金，所以也就不会将其作为重点审计内容。目前，地方政府性债务审计主要审计地方政府性债务的成因、类型、规模、结构、资金投向、管理等情况，目的是掌握债务的基本情况和潜在风险，而没有对地方政府党政领导干部开展经济责任债务审计，这无法客观评价地方政府性债务资金的受托财务责任、绩效责任和偿还责任，也无法有效地规范地方政府债务管理，防范债务风险[ 2 ]。在实施审计过程中，审计机关即使发现地方政府党政领导干部在任职期间存在过度举债的现象，也并不能说明其中存在问题，除非存在债务资金违规使用等现象。而且债务审计结果很少写进审计报告，从而使地方政府性债务审计边缘化。endprint

（三）地方政府性债务审计建议不具有强制性

只要地方政府党政领导干部在法律法规允许的范围内举借债务，国家审计机关是认可的。如果债务风险过高，审计师也会在审计报告中提醒地方政府关注债务规模，但这一审计建议并不具有强制性。截至目前，还没有发现哪位地方政府党政领导干部由于债务风险过高而承担责任的现象[ 1 ]。

（四）地方政府性债务审计结果利用不充分

一般而言，对党政领导干部的审计结果应作为领导干部调动、职务晋升等的主要参考依据，即先审后离、先审后升。但在实际工作中，通常是党政领导干部“先调离，后审计”“先任命，后审计”，并成为常态化。审计工作滞后导致审计结果无法成为组织人事部门考核评价的依据，导致国家审计对公共权力的制约和监督流于形式。因此，审计对党政领导干部履行受托责任的评价就大打折扣，对党政领导干部的过度举债行为也发挥不了制约作用。

（五）地方政府性债务问责没有引起充分的重视

目前，党政领导干部问责重点集中在经济增长、安全生产、环境保护等方面，并不包括地方政府性债务问题。过高的地方政府性债务如果不能及时防范和化解，容易引发债务风险，进而影响地方政府的正常运转和地方经济的可持续发展。可见，地方政府债务本应成为问责的重点，但事实上却没有引起应有的重视[ 3 ]。截至目前，没有一个地方或个人因违规举债被问责。

三、治理地方政府性债务的审计形式——国家审计机关的经济责任审计

国家审计监督属于主动性监督、经常性监督，对其法定审计范围内的所有事项，无论是否发生问题，审计机关均可以进行审计检查、审计监督[ 4 ]。詹姆斯·M.布坎南在《公债的公共原则》一书中指出，公债并不是由现代人的“牺牲”所负担的，而是转移给了后代。可见，对下届政府是不公平的。要维护“届际公平”，就需要对地方政府性债务进行审计，对“我们借债，子孙还钱”“前人栽树，后人乘凉”两种不同的行为进行合理的鉴定、评价，发挥国家审计的“免疫系統”功能。

经济责任审计是融审计监督、组织监督、纪检监督于一体的监督手段，是为了完善政治体制的一项制度安排，是我国审计理论界的创新。由于地方政府性债务的规模与当地党政领导干部的决策直接相关，所以应将地方政府性债务纳入地方政府党政领导干部经济责任审计范围，建立常态化的审计监督机制，制约地方政府领导干部公共权力的滥用，即将地方政府性债务的举借、使用、偿还作为经济责任审计的内容，审计地方政府领导干部举债行为的真实、合法、效益情况，将其作为干部选拔、任用的重要依据，避免为了追求政绩而不顾财政承受能力大规模举债现象的发生[ 5 ]，从而抑制地方政府领导干部非理性的举债行为，遏制债务资金的违规使用，提高债务资金的使用效益。地方政府领导干部在任期内所形成债务的规模、能够偿还债务的数量、管理地方政府债务的措施，都可以作为其政绩的评价依据[ 6 ]。领导干部经济责任债务审计有助于及时掌握地方政府债务资金“借、用、还”情况，找出政府债务管理中的薄弱环节，建立科学的政府债务风险预警、控制机制和偿债准备金制度[ 7 ]。通过审计结果为政府相关部门提供信息支持，为政府机关相关人员提出债务治理的对策。地方政府债务审计与经济责任审计的内在理论基础如下：

（一）信息理论

国家审计与信息密不可分，地方政府债务审计的过程是一个不断搜集、处理、传递、利用有关信息的过程。由于中央政府与地方政府之间存在利益不一致和信息不对称，统计债务的口径不同，计算出的债务数字也不同。中央政府无法准确掌握地方政府债务的真实情况，而且地方政府很有可能提供不完整、不真实的信息，这种信息会导致中央宏观调控政策的失败。提高地方政府债务信息可靠性的唯一方法就是地方政府领导干部债务审计，通过审计监督地方政府领导干部是否履行了其受托责任，是否将债务资金高效地用之于民，将审计中发现的问题和隐藏的风险反馈给地方政府及相关部门，提请其关注债务风险，从而控制经济、政治及社会层面的信息风险，增加债务信息的价值，将地方政府可能承受的风险降至最低。

（二）免疫系统理论

2008年，刘家义审计长提出，国家审计是经济社会健康运行的免疫系统，发挥着不可替代的作用。其作用机理是：发现病毒→风险预警→产生抗体→发挥免疫功能。地方政府债务审计的目的在于通过发现问题的风险趋势，预测风险可能引发的宏观经济问题，提出国家经济风险预警，最大程度减轻对国家经济系统的危害。具体包括：（1）预防功能。通过审计摸清地方政府性债务的规模、结构、资金投向等情况，获得真实、完整的信息，进而进行综合分析，客观评价偿债能力和偿债风险，预防局部性债务风险演变为全局性债务风险。（2）揭示功能。国家审计揭示地方政府债务资金使用及管理、政府融资平台管理机制、地方经济运行中的潜在风险等问题[ 6 ]，引起中央的高度重视和社会各界的广泛关注，让审计人、被审计人及利益相关者在共同的信息平台上作出相应的决策，这样可以有效防范风险。（3）抵御功能。通过地方政府债务审计不仅要督促相关部门及时整改所发现的问题，而且要改革体制障碍、消除制度缺陷、矫正机制扭曲及堵塞管理漏洞，抑制地方政府性债务中的领导干部腐败问题，发挥抵御功能[ 8-9 ]。

四、地方政府领导干部经济责任债务审计实现国家治理的路径选择

（一）审计地方政府领导干部的债务受托合规、使用及偿还责任服务国家治理

地方政府党政领导干部举借债务的受托经济责任包括受托合规责任、受托效益责任、受托偿还责任。经济责任债务审计是指国家审计机关对地方政府党政领导干部借入债务、使用债务、偿还债务整个过程的审计，通过对举债资金是否合理使用、使用过程中产生的经济和社会效益如何以及地方政府偿还债务的能力等方面进行审计监督，客观评价地方政府领导干部的政绩，确保地方政府性债务资金得以有效利用，提高其使用效率[ 6 ]，避免产生新的“政绩债务”，发挥国家审计的“免疫系统”功能，实现国家“善治”。endprint

1.审计地方政府领导干部的债务受托合规责任服务国家治理

地方政府领导干部债务受托合规责任是指地方政府有责任用适当的方法和程序来保证举债过程合乎法律、法规的规定。通过审计确保合规性，化解债务风险，防止转化为金融风险，维护国家经济的良性运行。

（1）地方政府性债务举借的合规性审计。审计机关通过审查地方政府及相关部门会议纪要等资料，分析举债原因是否科学，融资额度是否合理，举债程序是否合规，较大规模的举债是否经过集体研究讨论、是否经上级有关部门批准；审计借款协议是否显失公允，是否存在与国家现行的债务政策、法律、法规等相冲突的内容；审查党政领导干部作出的举债决策是否经过民主决策和科学的论证；审查抵（质）押物是否合法；审查在发行债券过程中提供的资料和提供资料的方式是否符合法律法规的规定；审查相关部门有无违反国家规定，向单位职工或社会公众集资；审查地方政府部门及相关事业单位、社会团体是否出具承诺函、担保函、安慰函等直接或变相担保协议，是否为其他单位融资违规担保，是否在预算外与其他单位签订回购协议[ 10 ]；审计是否存在以担保方式通过企业融资，补充预算资金的不足和工程项目支出，加剧政府债务负担；审查是否存在未经本级政府债务管理部门批准擅自举债；审查通过地方政府融资平台获得贷款的手续是否合规，是否存在弄虚作假问题；审查是否存在以其他单位或个人名义套取信贷资金，通过虚假改制、变更性质等方式突破融资平台贷款限制获得贷款[ 5 ]；审查是否存在变相举债现象；审查是否存在违规通过融资平台举债、向非金融机构和个人借款；审查国债资金、世行贷款等债务是否严格执行国家的审批规定，手续是否完备。通过地方政府性债务举借的合规性审计，确保地方政府在法律法规允许的范围内举借，服务国家治理。

（2）地方政府性债务使用的合规性审计。科学地使用举债资金，既可以缓解地方财政压力，又可以促进经济繁荣和社会稳定。审查地方政府在使用债务资金过程中是否存在债务资金长期闲置浪费问题，是否随意改變借款用途用于经常性支出；审查债务资金运用是否符合国家产业政策；审查是否存在违反国家产业政策规定投向“两高一剩”（高污染、高能耗、产能过剩行业）、低水平重复建设项目和楼堂馆所项目；审查举债建造的项目是否存在领导干部腐败问题；审查举债资金有无违规进入资本市场、房地产市场等竞争性领域现象，是否存在违规使用、挪用债务资金的现象；审计债务投资决策是否经过可行性论证，是否存在通过虚假合同划转资金问题；通过分析建设资金挤占挪用率、套取贷款资金比率等指标，来评价地方政府使用债务的合规性；通过审计对债务资金使用不规范的项目及时提出审计建议，监督相关责任人及时改正，对违规使用债务资金的现象移送相关部门处理，确保债务资金的合理使用，减少债务风险和损失，维护债权人与债务人的正当权益和信誉，维护地方经济的稳定。

（3）地方政府性债务管理的合规性审计。审查地方政府举借的实际债务是否与账面债务相符，有无未入账债务或虚拟债务等问题；审查地方政府在管理过程中是否存在或有债务，对于或有债务审查是否根据离任时的或有概率合理估算其数额。

（4）地方政府性债务偿还的合规性审计。审计地方政府及相关部门是否按照约定的时间按时还本付息，是否以实物资产等偿还，采用实物资产偿还的，其评估价格是否合理，是否存在国有资产流失或者利益输送等问题。

2.审计地方政府领导干部的债务受托绩效责任服务国家治理

地方政府领导干部的债务受托绩效责任是指党政领导干部负责债务资金使用的经济性、效率性和效果性，杜绝浪费和避免损失，促进举债资金合理高效使用，提高地方政府性债务资金使用的经济效益和社会效益。审查党政领导干部是否存在搞“形象工程”“政绩工程”而导致地方政府增加债务、形成财政包袱等问题；审查地方政府债务资金使用是否取得预期的效果；审查地方政府发行债券的收益是否能够足额偿还其本金和利息；审查国债专项资金的使用是否取得预期效果；审查建设项目投入运营后是否实现预期的经营收入，是否符合经济可持续发展要求。

3.审计地方政府领导干部的债务受托偿还责任服务国家治理

地方政府性债务的真正风险不是规模大小，而是谁承担责任，并按时足额偿还。偿债能力不仅是借债的前提，而且也是偿还债务的保证。开展经济责任债务审计就是要促进地方政府党政领导干部树立“偿还债务也是政绩”的理念，克服唯GDP政绩评价论。即考核评价领导干部不仅要看其任期内“政绩”如何，还要看其在任期内偿还债务情况，增强领导干部的接力意识。同时，把偿还债务作为一个硬指标纳入地方政府党政领导干部经济责任考核内容，以提高其偿还债务的积极性，克服和避免新官不理旧账陋习的发生，促使党政领导干部既对上负责又对下负责。统计地方政府还款的集中时段，分析未来可能出现的偿债高峰期，结合财政部门提供的综合可用财力数据，测算偿债资金来源是否有保障；审计地方政府领导干部是否统筹安排本地区综合财力，制定合理有效的偿还计划，设立政府偿债基金，逐步消化债务风险；审计地方政府承诺或担保的二类项目是否由最终债务人偿还；审计投资有收益的项目建设形成的政府债务是否以项目收益偿还，收益不足偿还的差额是否由政府统筹偿还；审计投资没有收益的项目形成的政府债务是否按预算审批程序由财政统筹安排偿还[ 11 ]；地方融资平台公司存量债务是否按照协议约定偿还，是否单方面改变原有债权债务关系；审计地方政府是否存在拖欠债务或者逃避、转嫁偿债义务，是否存在为转嫁其所属企业的债务负担通过破产、重组等方式帮助地方企业逃避银行债务，是否存在通过举借新债或挤占、挪用专项资金甚至向职工集资、拖欠职工工资等方式来偿还[ 12 ]；审查债务偿还是否存在较大的缺口，是否存在偿债风险等。通过分析负债率、债务率、偿债率、债务逾期率等指标，评价地方政府债务偿还压力，科学分析地方政府潜在的债务风险，对债务高风险地区进行风险预警，督促党政领导干部重视和解决债务问题，从而为中央政府的宏观决策、宏观调控提供依据。endprint

（二）公告地方政府党政领导干部经济责任债务审计结果服务国家治理

国家审计署自2003年向社会公告审计结果以来，国家审计结果公告已经成为透明政府建设的重要内容，并成为社会各界关注的热点。定期公告地方政府性债务经济责任审计结果，一方面有助于弥补问责机制缺陷，另一方面有助于实现国家审计对债务资金监督的常态化。经济责任债务审计公告的内容具体包括地方政府性债务的基本情况、经济责任债务审计发现的问题、经济责任债务审计评价、经济责任债务审计处理意见、经济责任债务审计建议。通过公告经济责任债务审计结果，利用公众舆论监督促进地方政府建立、健全地方举债融资机制，加强债务管理，防范、化解潜在风险。另外，通过定期公告地方政府性债务审计结果，避免社会各界对地方债务和政府融资平台情况的各种估算、推测和争论[ 13 ]，政府部门也可以及时掌握大致情况，尽早作出应对，从而服务国家治理。

（三）地方政府债务审计问责以服务国家治理

通过建立常态化的问责机制并公开化，形成组织监督、纪检监督、公众监督及舆论监督于一体的多层次综合监督体系，从而服务国家治理。

1.通过债务审计问责促使党政领导干部树立正确的政绩观

随着党政领导干部流动速度加快，一届地方政府任期内有可能经历多位执政者，这样就加剧了地方政府党政领导干部追求政绩短期化的倾向。通过审计发现盲目举债搞低水平重复建设造成重大损失浪费，疏于管理造成债务偿还困难，挤占挪用、贪污浪费、恶意拖欠和逃废债务造成地方政府信誉受到损害等行为，要强化经济责任债务审计问责，追究有关党政领导干部的责任，督促地方政府领导干部科学、高效地使用债务资金，防范债务风险；通过问责规范地方政府债务举借、使用、偿还各环节的权力责任，严格控制地方政府债务担保行为；通过问责破除“现任举债不还债”“新官不理旧债”等现象，将领导干部任期内地方政府性债务指标纳入考核体系，让他们为自己制造的“政绩”“埋单”，这样就能促使党政领导干部在追求政绩的过程中抛弃那种不惜举债的做法，形成科学的政绩观，抑制地方政府党政领导干部的举债冲动，使地方债增长速度、规模和风险处于可控之中，摆脱“政绩虚高”背后的“政债”困局；通过问责债务规模较大、债务风险较高地区的领导干部，处理一批典型案件和个人，扭转“重借轻还”倾向，控制地方债务规模。

2.通过债务审计问责减少党政领导干部债务举借责任与偿还责任在时间或空间上的不对称

举借债务通常给本届政府带来政绩，而偿还债务责任大多留给下届政府或寄望于上级政府救助，出现了举债权利与偿债责任相脱节[ 14 ]。从时间上看，本届地方政府拥有举借债务的权利，而实际承担偿还债务责任的却是下届政府，即在本届政府与下届政府之间存在权责不对称；从空间上看，本级政府具有举借债务的权利，但最终为地方政府债务承担责任的却是上级政府，即在本级政府与上级政府之间存在权责不对称。在权责时空分离的条件下，地方政府领导干部为了在任期内做出政绩，甚至不考虑其偿还能力而大规模举借债务，从而促使地方政府债务不断扩张[ 15 ]。建立地方政府党政领导干部举债的问责制，明确党政领导干部的风险责任，防止由地方政府的财政风险扩散为中央政府的财政风险。如果审计发现地方政府领导干部违法举债或者担保，不得安排财政资金予以偿还，并追究相关领导干部的行政责任乃至刑事责任。

五、研究结论

通过开展党政领导干部的经济责任债务审计，审计其债务受托合规责任、使用责任及偿还责任，公告经济责任债务审计结果，加强地方政府性债务审计问责，防范和化解地方政府性债务风险，可充分发挥经济责任债务审计预防、揭示、抵御的“免疫系统”功能，促进地方经济平稳较快发展，有效地服务国家治理。

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