现代医院管理制度到底是啥

文/本刊记者 王朝君

现代医院管理制度，是指医院在新型的公共治理框架下形成的政府、所有者代表与医院之间责任和权利关系的一系列制度安排。我国要建立什么样的医院管理制度？日前，在2016中国医院大会“现代医院管理制度建设与医院管理体制变革”主题专场上，与会专家、院长认为，建设现代医院管理制度是一个长期的目标，在我国还有很长的路要走。这项制度建设不仅是医院改革，更主要是涉及政府层面的利益改革。

政府管理过紧与过松并存

国务院发展研究中心社会发展研究部部长葛延风：

自2005年以来，我国公立医院进行了一系列的改革，包括公共卫生体系建设，包括药物体系建设、与医保制度的衔接等，但是，目前公立医院改革相对比较滞后。

公立医院管理方式主要是“企业化”运行模式，政府直接投入有限，主要以服务收入的“利润”（包括药品、检查利润等）维持运行和发展。目前，公立医院收入基本医院自主支配，医务人员收入水平取决于与医院收入水平，所以仍普遍以“收入”最大化为目标。

同时，受“自由就诊”及医保可选择定点医疗机构数量过多等因素的影响，很多公立医院服务群体数量和来源不稳定，尤其是在大城市的大医院彼此之间仍是高度竞争的关系，服务内容多元，门诊、住院都提供，小病、大病都治，医院发展的随意性和自主性很大。

上海申康医院管理中心副主任郭永瑾：

有人这样评价，上海申康医院发展中心模式是最接近现代医院管理制度的范本。其实，作为市级公立医院国有资产投资管理运营的责任主体和政府办医的责任主体，申康中心实行理事会领导下的主任负责制。理事会成员包括上海市卫生计生委、国资委、发改委、财政局、教委、人保局、食药监局和医学院校等。

“该管的管起来”：上海市政府将市属医院的财政投入和干部任命部分交给申康中心统一管理，让申康中心成为实质上的“出资人”代表。申康中心主要负责公立医院办院方向、重大决策、干部培养任命、财务预决算等。

“该放的放出去”：申康中心将人事权、内部机构设置权、院级干部副职推荐权、中层干部聘用权、内部经济分配权、年度预算执行权和人才引进权等事权下放给公立医院。

首都医科大学附属北京朝阳医院理事长封国生：

迈进现代医院管理时代，首先要打开体制改革的大门。当前，我国大部分公立医院是财政投入的事业单位，难以建立真正意义上的现代医院管理制度。

比如，在政府层面，存在着管理过紧与过松并存的问题。长期以来，我国公立医院举办主体或出资人不明确，医院公益性的责任主体不明，政府办医职责分散在多个部门，筹资渠道多样、方式碎片化，价格与价值背离，激励机制扭曲。明确举办主体职能是实行公益性、调动积极性、形成可持续的前提。一些试点地区成立医院管理委员会，负责国有资产管理，行使所有者的重大决策和监管职责，如医院发展规划、财政投入补助水平、服务价格和收费标准、服务提供、结余监管以及院长聘用等。医院管理委员会作为政府出资人代表，履行公益性职责，对落实政事分开和管办分离进行了有益探索。

同时，政府对医院的行政管理过于微观，该管的没有管好，比如行业监管和对医院所有者的监管，再如医院盲目扩张问题，不该管的管了一大堆，比如人事和分配权等。使得医院本身无法有效发挥经营管理者的作用。转变政府职能，将微观管理或运行权力下放给医院本身，给医院松绑，既能够充分调动医院管理者积极性，更好地发挥其管理自主权，又能够维护医院所有者的利益和资产收益，满足社会公众的利益和公益性要求。

郭永瑾：

建立现代医院管理制度，引导作为法人主体的医院向政府想要的办医方向走，这是今后探讨的主要核心。在中国经济体制改革中，国有企业改革是经济体制改革的中心环节，政府提出建立现代企业制度的要求，但是公立医院和国有企业存在诸多的不同，结合申康10年的探索实践，我把现代医院管理制度的内涵概括为20个字：公益方向、管办分开、政事分开、权责明晰、监管科学。

葛延风

封国生

郭永瑾

朱夫

霍建新

公益方向，公立医院始终要把维护人民群众健康权益放在首位，形成以公益性为核心的公立医院管理模式。

管办分开、政事分开，政府行使医疗卫生全行业管理的职能与投资举办的公立医院分开，履行公立医院国有资产出资人职能分开，政府行使行政管理职能与公立医院经营管理职能分开。

权责明晰，办医主体出资人代表行使国有资产所有权与公立医院事业法人经营管理自主权适度分离，各就其位，各管其责。

监管科学，充分运用现代信息技术和专业化、精细化、规范化管理方法，既激发公立医院活力，又促使其规范运行。

康复医疗集团总院长、镇江市第一人民医院院长朱夫：

现代医院管理制度的提出是对应计划经济时代原来的制度，这是大的框架定义。它的内涵定义，现在没有清楚。目前只是套用产权清晰、职权清晰等，这几个要素能不能构成现代医院管理制度，这在理论界和实践界都没有说清楚的问题。

体制决定机制，机制决定效益，有什么体制就有什么运行机制，从而产生相应的效益。企业的目标是利益，医院的目标是健康责任。

建立现代医院管理制度主要是政府，不是医院。政府明确医院办成什么样，怎么管理医院。这些都讲清楚，现代医院管理制度才会产生。

制度是节制和规范行为标尺

葛延风：

谈到现代医院管理制度不可避免想到现代企业管理制度。

什么是现代企业制度？企业主要有4种类型：个人（家族）企业、合伙制企业、有限责任公司、股份制企业（上市公司）。国际上，通常把有限责任公司和股份制企业视为现代企业。对现代企业制度的分析概括也是基于这两类企业。

但是，企业和公立医院（包括非营利医院）在各个层面都有重大区别，绝不能简单套用“现代企业制度”的标准，来构建“现代医院制度”，两者差别非常大。

目前，我国医院法人治理结构的探索主要有3种模式：一是理事会制：政府以出资者、监管者的身份，建立公立医院理事会履行出资人职责，成员由出资者代表、职工代表及消费者代表组成；同时设立监事会，对理事会或管委会的职能行使进行监督。二是托管制：所有者将医院经营管理权交由专业机构，双方与政府订立合同，对医院所有者与经营者的权利、义务、分配，以及托管方的违约责任进行明确规定，达到效益最大化目标的制度设计。在托管制下的医院实行理事会监管院长负责制，理事会由所有方代表和托管方代表共同组成；院长由托管方提名，经理事会同意由托管方任命。三是目标职能制：政府与医院订立合同，明确双方角色，即医院具有自主行为的管理者、运营者身份和政府出资者身份；双方通过合同明确规定具体的目标体系、双方的权利和义务划分关系及各自的职能边界，并对相应的激励机制和责任机制的建立做出规定。

朱夫：

体制机制创新到底是什么？体制就是所有制，机制就是现代医院管理制度。公立医院改革，体制机制创新是个纲，纲举目张。许多人认为，“实现公益性就是纯政府办医院”，这样理解是不正确的。所有制与所有制的实现形式，公益性与公益性的实现形式不能混为一谈。

江苏康复医疗集团通过整合公立医疗机构，成立理事会聘任管理层，建立监事会，行使监管权，即建立法人治理结构。法人治理结构就是现代企业制度，对医院，就是现代医院管理制度。卫生行政管理部门不再直接管理医院，这样，责任明晰了，管办分离也做到了。理事会聘任院长，而谁当副院长，院长做主，组织部门备案。院长聘任科主任，科主任聘任科室人员。从而真正实现了院科两级负责制。

内蒙古科技大学包头医学院第一附属医院院长霍建新：

公立医院改革的目标是建立现代医院管理制度。而什么样的管理形式至关重要，因此，创新管理理念是医院改革和发展的关键。尤其是做好医院内部管理，倒逼改革，落实政府责任。

但是，建设现代医院管理制度。这是一个比较长期的目标，根据现状来说，在现代医院管理制度里面，医院内部管理制度改革有两个方面要加强。一是人事制度管理，下一步要面临取消编制和去行政化，对人才的培育和引进都有影响，应该预先有所作为；二是医务人员的薪酬，公立医院改革有两个目的，一方面为患者服务，另一方面为医务人员服务，医务人员的薪酬没有达到一定水准，医务人员的积极性没有提高，改革也是不可持续的。同时，在医院外部管理体制改革中要加强运行监管。

大连医科大学附属中山医院院长赵德伟：

从实践的角度来说，最关键的是大医院内部要做什么？

对于公立医院来说，现代医院管理制度的目标是建立产权清晰、权责明确、政事分开、管理科学为特征的医院制度，核心是探索在社会主义市场经济条件下，政府与公立医院责权关系和管办分开、政事分开的有效形式；建立决策、执行、监督相互分工、相互制衡的权力运行机制；落实公立医院独立法人地位和自主经营管理权。

比如，中山医院推行的民主管理制度。就是让所有医务人员参与到管理中，充分体现法人治理结构下的民主管理。医院管理层致力于推进民主建院的进程，实行教职工民主管理，对完善医院现代化管理体系，优化法人治理结构，构建和谐医患关系以及调动广大教职工积极性、主动性、创造性，促进医院持续健康发展起到重要的推动作用。

赵德伟

陈云芳

上海申浩律师事务所高级律师陈云芳：

公立医院的特殊性质是事业单位法人，从社会属性来说，是具有社会公益性，从所有制来说，是国有资产，从设立的目的来说，是向社会提供服务。所以公立医院一定是服务型的事业单位法人，这一点不容置疑。

但是，如何适应现在的形势来管理医院至关重要。先来理解一下管理和治理的区别，现在对公立医院是垂直的、从上往下的管理，政府花了很多精力来管理，但是忽略了医院法人主体资格。换句话说，目前医院是有能力自我运作的，所以要向现代社会治理途径去迈进。

在这些关系中绕不开是政府和医院，显然政府和医院不是简单的产权分离。机制和体制相匹配，如果改机制前提先改体制，体制不改，机制再改也是小打小闹，这是核心问题。

葛延风：

公立医院管理体制及内部治理问题很重要，但重要的不是“形式”，而是“实质”，实质性问题（包括规划问题、筹资问题、分配问题、内外部监管、质量管控，）涉及一系列的问题，不可能搞了理事会，就是现代医院制度。目前，现代医院管理制度虽然现在没有明确的概念内涵和外延，至少它有系统化的管理体系，需要一系列综合性的规律体系，而不是简单成立理事会，更重要的是要有实质性的改革。

当前的核心问题：明确政府和公立医院各自的权利、义务与责任，解决长期以来简单套用经济领域和企业改革做法导致的利益目标冲突及无序发展等问题。核心问题还是要明确政府跟公立医院的各自权利和义务。

封国生：

建设现代医院管理制度的责权要进一步理清。以前，我当过北京市医院管理局局长，现在当医院理事会理事长。当局长时，医管局管理医院，对医院设立各种的规章制度和机制要落实到位，否则就没有尽到管理职责。然而，现在作为医院理事长回过头来看，我觉得政府不应该干预太多，要权力下放。应该建立医管局、出资人和医院监督者三方中的法律、制度层面契约，让医院更好的运营，这是当前要解决的问题。

因此，政府应把精力放在管方向、管政策、管引导、管规划、管评价以及加大对医疗行为、医疗费用监管等方面。

建立现代医院管理制度主要包括以下几个方面：一是建立和完善法人治理结构，探索建立理事会为主要形式的决策监督机构，实行院长负责制和院长任期目标责任考核制度；二是优化医院内部运行管理，鼓励探索建立医疗和行政分工协作的运行管理机制；三是完善考核机制，建立以公益性质和运行效率为核心的公立医院绩效考核体系，考核结果与院长任免、奖惩和医院财政补贴和医院总体工资水平挂钩。

下一步，公立医院改革必须加快政府职能转变、推进管办分开、完善法人治理结构和治理机制。合理界定政府、公立医院、社会的责权利关系。

同时，为实现这一目标，国家要制定现代医院管理制度标准，破除旧的体制机制，建立新的管理体制和运行机制，形成政府举办、部门监管、医院依法自主管理的格局。