地下水环境污染防治体系架构的探讨

黄华坚

摘 要：针对地下水污染的发展形式，结合目前地下水环境监管取得的经验和存在的不足，从法律、行政管理和技术三方面探讨地下水环境污染防治体系的构建，从根本上防治地下水环境污染。

关键词：地下水；污染；防治体系

中图分类号：P641.8 文献标志码：A 文章编号：2095-2945（2017）26-0014-02

1 概述

根据《2011中国国土资源公报》，全国200个城市地下水水质监测中，水质呈较差级的占40.3%，水质呈极差级的占14.7%。总体上讲，我国地下水质量状况堪忧，加强地下水污染防治，保障地下水环境安全势在必行。2011年12月，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》（国发[2011]42号）[1]，要求推進地下水污染防控，开展地下水污染状况调查和评估，对地下水进行区划，加强重点行业地下水环境监管。2011年10月中华人民共和国环境保护部印发《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》的通知（环发〔2011〕128号）[2]，要求深入贯彻落实科学发展观，坚持保护优先的总体方针，加大对地下水污染状况调查和监督力度，健全法规标准，完善政策措施。到2020年，全面监控典型地下水污染源，有效控制影响地下水安全的土壤，科学开展地下水修复工作，地下水环境监管能力全面提升，建成地下水污染防治体系。可见，构建一套完整的地下水污染防治体系既是现实的要求，也是我国未来几年环保工作的一项重要任务。

2 地下水污染防治体系的构建

2.1 法律体系

2.1.1 加强立法工作，提高立法实效

目前我国尚未形成一部完全意义上的有关地下水污染防治的法律法规和标准体系，现行的法律法规主要为《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》，以及围绕该两部法律制定的各种行政法规，对我国及地方地下水资源污染防治起到了一定的指导作用。但是大部分条文分散且不系统、缺乏针对性、可操作性不强，并且明显滞后[3]。在当前地下水污染形势日趋严重的情况下，立法工作远达不到要求。

我国首部涉及地下水污染防治的法律文件为1956年发布的《矿产资源保护试行条例》，之后发布的各种相关的法律法规、部门规章和发展规划等均涉及到地下水污染防治工作，可见，我国在地下水立法方面已经具备了一定的基础。另外，我国地下水污染防治工作已经进行了多年，具备了丰富的地下水监管、治理等实践经验和研究基础[4～7]，为地下水污染防治立法提供必要的指导。另外，国外多个国家已经形成具体、有效的地下水污染防治法律体系，部分学者也结合我国当前的地下水立法工作现状进行了比较分析，提出重要的研究策略[8～11]。

我国近年重点加强地下水污染防治工作，部分地区出台了有关地下水资源保护和污染防治的规范性文件，目前已经形成一定程度的地下水污染防治规范体系，包括《辽宁省地下水资源保护条例》、《北京市城市自来水厂地下水资源保护管理办法》、《江苏省水资源管理条例》、《山西省地下水资源管理暂行办法》、《广东省地下水保护与利用规划》等等。这些文件大部分是在研究地区特点的基础上对《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的进一步补充，具有一定的指导性和针对性。但是，就全国范围来讲，部分地方地下水污染防治立法工作还需加强，并且在具体的实施细则方面需进一步完善，提高可操作性，增强立法的实际效用。

2.1.2 完善地下水污染防治法建议

（1）确立主导地位、明确管理职责

目前，单行法律中有关水资源保护和污染防治的主体部门规定较多，在地方立法上，首先要确立环境保护行政主管部门的主导地位，明确各部门的职责，整合各部门的资料数据、技术储备等有关资源，提高政府管理效率。同时，建立地下水资源保护和污染防治的问责制度。

（2）立法必须体现系统性和全面性

由于地下水不是单独存在的一个主体资源，而是与地表水、土壤等生态系统紧密连接并相互影响的。因此，地下水立法必须体现系统性和全面性，把地下水污染和地表水污染、土壤污染等结合起来。

（3）完善公众参与机制

形成公众信访制度、监督举报制度、新闻舆论监督制度、听证制度和公益诉讼制度为主要内容的公众参与制度。美国公众参与机制完善，利益受损的公众善用诉讼来维护权益，并已形成以公众、地下水商业咨询、诉讼律师团为一整体，这种自下而上的公益诉讼制度对美国地下水污染防治工作起到关键性作用。

2.2 行政管理体系

2.2.1 构建地下水环境监管队伍组织

加强地下水专业技术人员的培养，重点推进地下水环境监察、环境监测培训，构建一支地下水环境监测、环境执法、科研人才队伍。增加资金投入，针对目前持久性有机污染物、重金属等污染日趋严重的形势，购置相应监测设备，提升监测技能，满足监测任务需求。

2.2.2 加强环境管理，注重污染预防

加强排污许可证制度建设，以排污许可证制度为核心，实行污染源排污动态管理，推行企业清洁生产，实施总量控制。严格禁止无证排污和超总量排污，对污染严重的生产企业实施限期整改，淘汰落后工艺设备，转出或淘汰落后产业。

加强建设项目环境影响评价制度和环保验收制度建设。以环境容量为基础，完善规划环评和项目环评制度，尤其是对地下水水质、水位有影响的新建、改建和扩建项目。严格执行“三同时”制度，加强工程监理，强化工程竣工验收管理。

加强对工业危险废物堆放场、石化企业、矿山渣场、加油站及垃圾填埋场地下水环境监察，强化纳入地下水污染清单的重点企业环境执法，定期检查重点企业和垃圾填埋场周边地下水的环境状况。

加强地下水信息化建设，对地下水监测、监察执法、项目审批、行政处罚等信息进行整合、共享，强化信息流通。endprint

2.2.3 建立污染应急体系

建立地下水环境污染突发事件应急预案，成立领导小组，负责统筹协调各项工作。建立健全的地下水预测和预警系统，收集区域内外可能造成地下水污染突发事件的信息，加强动态监测、预测。同时完善应急处理设施，加强应急监测能力和应急监察能力建设。

2.2.4 建立污染防治绩效评估体系

为客观评价地下水污染防治取得的成效，有必要建立一个科学的地下水污染防治绩效评估体系。参考相关流域水污染防治绩效评估体系的研究成果[12]和目前发布的相关架构，提出如下评估指标，包括环境质量指标和环境监管指标。其中，环境质量指标包括：地下水功能区水质达标率、地下水饮用水源地水质达标率、土壤环境质量达标率。环境监管指标包括：生活用水处理率、工业废水达标排放率、削减COD排放量完成率、工业用水重复利用率、单位GDPCOD排放量、单位工业增加值COD排放量、生活垃圾无害化处理率、地下水环境保护投资指数、地下水环境信息公开情况、公众对地下水环境满意程度。

地下水污染防治评估指标体系如图1所示。各指标权重应根据各地的具体情况设定。

2.3 技术体系

2.3.1 建立健全的地下水环境监测体系

在区域已有地下水监测工作基础上，充分衔接“国家地下水监测工程”20445个监测站点的全国性的地下水监测网络，整合和优化地下水监测点位布设。建立国家对地下水环境的总体监控，建立重点地区地下水污染监测系统，实现对人口密集和重点工业园区、地下水重点污染源区、重点水源等地区的有效监测。增加监测项目，提高监测精度，强化地下水水质突变等异常因子识别。

2.3.2 构建地下水污染防治区划

地下水污染防治区划是评价地下水污染状况的基础。《国家环境保护“十二五”规划》（国发[2011]42号）和《全国地下水污染防治规划（2011-2020）》（环发〔2011〕128号）均指出要建立地下水污染防治区划体系，划定地下水污染治理区、防控区和一般保护区。可见，构建地下水污染防治区划工作是十分必要的。

地下水污染防治分区应在综合分析调查区地下水防污性能，地下水质量与污染现状、地下水资源可开采量及开发利用，并参考土地利用分区、污染源分布及社会经济发展规划的基础上进行[13]。目前，地下水污染防治分区技术已取得一定的研究成果，对地下水污染防治区划工作起到很好的指导作用。王俊杰等人[14]从与地下水污染源及含水层相关的本质角度及外在的社会经济角度、政策角度综合考虑，将地下水污染风险评价、地下水价值、地下水源保护区划分，利用层次分析法及相应的叠加原则进行耦合，构建了一套地下水污染防控区划体系，并应用于北京市平原区（不含延庆） 的地下水污染防治區划建设。

2.3.3 加强污染防治技术研究

以地下水污染治理技术和环境修复技术为核心，加大科技研究投入，提高地下水污染防治技术水平。鼓励高校、科研单位与企业加强具有针对性和实用性的地下水污染防治技术研发，积极引进国外先进的治理技术。积极开展节水、污水治理、中水回用、污水地下回灌等技术研究，为地下水污染防治工作提供必要支撑。

3 保障措施

3.1 实施统一领导

对地下水污染防治工作进行统一领导，以地区市一级领导执行管理，落实分工和责任范围，逐步完善相关管理规定，从而落实全市、全区、单位及个人行为的规范管理。

3.2 加强资金支持

将地下水污染防治工作纳入地区建设计划，安排必要资金，重点支持地下水监管能力建设、污染源整改、污染防治技术研发和推广等。加强征收排污费制度，确定收费标准和收费范围等。鼓励多渠道多方面筹集资金，按照“谁污染谁治理”的原则，要求排污企业承担相当一部分治污资金，同时积极引进外资建设。

3.3 加强宣传教育

加强公众环境保护宣传教育，尤其是对地下水污染严重的重点企业环境保护观念的树立，强化节水意识；联合各相关部门对社会各层面进行节水政策、节水知识的宣传教育工作，营造良好的社会节水氛围。

参考文献

[1]国务院.国家环境保护“十二五”规划[R].2011.

[2]环境保护部.全国地下水污染防治规划（2011-2020）[R].2011.

[3]方玉莹.我国地下水污染现状与地下水污染防治法的完善[D].中国海洋大学，2011.

[4]江茜.论我国地下水立法中的基本原则和基本制度[A].水污染防治立法和循环经济立法研究-2005年中国环境资源法学研讨会（年会）论文集[C].2005.

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[11]臧冰洁.韩国地下水资源法律保护的借鉴[J].经济师，2014（1）：96-100.

[12]陈荣，谭斌，陈武权，等.流域水污染防治绩效评估体系研究[J].环境保护科学，2011，37（5）：48-52.

[13]DD2008-01.地下水污染地质调查评价规范[S].

[14]王俊杰，何江涛，陆燕，等.地下水污染防治区划体系构建研究[J].环境科学，2012，33（9）：3110-3116.endprint