公私伙伴关系：高等职业教育市场化推动下校企合作机制创新模式

曹梦婷?方华明

摘 要 高职教育市场化内涵与高等教育市场化基本一致，但其行动表现却具有特殊性，即以“校企合作、协同育人”为核心。当前校企合作机制仍面临中央集权式管理倾向、利益相关主体参与积极性低两大困境。这些内外部动因催化了校企合作办学机制创新进程，而公私伙伴关系成为探索革新校企合作机制的积极尝试。观念转变，坚持有效性、效率、公平和受益人、可持续发展原则，形成“识别定位、协调管理、评估反馈、变革转型”的跨界机制成为引入公私伙伴关系推动校企合作机制创新的三大策略。

关键词 公私伙伴关系；高等职业教育；市场化；校企合作；机制创新

中图分类号 G717 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2017）22-0008-07

按照十八届三中全会关于“政府购买服务”的政府改革精神，以《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》中“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”来激活职业教育办学活力为着力点深入探讨可以发现，在中国特色社会主义市场经济转型时期，公私伙伴关系（Public-Private Partnerships，PPP）成为探讨我国高等职业教育市场化推动下校企合作机制创新的一条新思路，其能极大调动社会参与积极性，在实现资源优化配置的同时，实现高等职业教育治理与教学服务质量的提升。尽管在教育领域践行PPP引来了不少争议，反对者认为，PPP将会导致教育私有化，降低政府对公共服务的控制力等，而且作为确定利益相关者的教师和其他雇员认为，公私合作伙伴会威胁其工作稳定性，进而做出反抗[1]。然而，职业教育领域的PPP极具活力、灵活性与吸引力，它能带来一些明显的效益，即成本效益，克服对集中化和刚性政府官僚机构过度依赖地方需求的应对，以及对行业引导的持续知识创新刺激下的工作实践变革的适应[2]。另外，国际良好实践证明，PPP的引入并不会使人力资本的渴望和学校教育的长期社会公平价值观对立，是一种对既不违背公平与效率价值又不否定有偿回报的社会治理措施的尝试[3]。随着以校企合作为核心的高等职业教育市场化实践的推进，引入PPP不失为校企合作机制革新的第三条道路。本文将沿着高等职业教育市场化内涵及其行动表现的探索，寻求我国高职引入PPP的必然性与创新机制框架。

一、高等职业教育市场化内涵及其行动表现

高等职业教育市场化是高等职业教育发展变革的趋势之一，也是提升我国高职质量的必经过程。比较普遍的观点认为，高等教育市场化是指引入市场机制，使高等教育具有市场性[4]。其表现主要包括：解除管制、消除垄断和私有化（民营化）[5]。高等教育市场化的具体表现主要包括全球化影响下宏观层面政府监督下放宽高等教育服务市场准入，通过市场竞争促进资源优化配置，提升教育质量，中观层面政府下放开高等院校财务、人事、课程等决策权，以及微观层面高等院校的市场化运营。但是，市场化并不是把教育一味推向市场，而是避免“单一财政视角”教育改革的局限[6]。显然，作为高等教育中的重要组成部分，高等职业教育市场化内涵与高等教育市场化内涵基本一致，但其行动表现既有延续性又有类型特殊性。作为与普通高等院校不同类型的高等职业院校，有着与行业企业、劳动力市场相对复杂又密切的联系，以高素质技能技术人才为培养目标以及“接近于完全竞争市场，同种产品差异化小的市场结构”等特点[7]。因此，全球化影响下高等职业教育市场化行动表现为：

（一）协同行业企业实现高等职业教育走出去

高等职业教育国际化是高等职业教育发展到一定阶段的必然产物，其与高等职业教育发展水平、社会经济发展状况紧密相关，是提升高职院校办学水平、提高我国高等职业教育国际影响力的有效途径[8]。随着我国高等职业教育在数量与规模上迅猛发展，探索高职教育如何走出去成为高等职业教育国际化发展的重要突破口之一，且已有的关于高等职业教育走出去的政策规定（如2002年教育部发布的《高等学校境外办学暂行管理办法》以及2014年国务院发布的《关于加快发展现代职业教育的决定》中“推动与中国企业和产品‘走出去相配套的职业教育发展模式”）、“教育输出”相关理论研究以及“发展阶段”实践探索经验等已经为高职教育走出去奠定了一定基础[9]。

值得指出的是，在“一带一路”国家战略推进下，我国协同企业“走出去”的高等职业教育重新焕发出跨境办学、境外校企合作办学的活力，为企业与高等职业教育共同“走出去”提供了典型实践示范与模式探索。截至2016年12月底，已有十余所高职院校与行业企业在境外合作办学，为当地和我国海外企业培养急需的应用型技术技能人才。例如，基于多年援外培训实践与经验，2016年10月，宁波职业技术学院与浙江天时国际有限公司、贝宁ERCO学院等共建中非（贝宁）职业技术培训学院，培养贝宁地区急需的专业技能人才，如发电机维修、汽车维修、建筑设计与施工等专业人才，而招生则结合中资企业推荐和学校自主招生来确定[10]。

（二）在政府监督与行业指导下，企业与院校成为高等职业教育办学双主体

高职院校的法律地位具有双重性，即在行政领域内“以行政相对人或行政主体的身份”运作，在民事领域“以平等主体的身份参与市场经济活动”[11]。这就意味着政府、高职院校与市场之间有着复杂的互动关系。高职院校如何不再依附政府，从其行政管理中解绑出来，在市场中与行业企业建立独立、平等合作关系的问题自高职院校产生之初就一直伴随其中。作为授权性行政主体，高等职业院校具有《教育法》《高等教育法》《职业教育法》等规定的招生权、人事权、学生管理权、学位与证书授予权等，以及逐渐在高职院校章程中日益明确的内部管理制度规定的专业设置与教学权，开展科学研究、技术开发与社会服务，境内外院校、行业企业合作培养与科研等相关活动权力和资产管理权等。这些授权让高职院校从依附行業政府机构与教育政府机构的行政机构向拥有独立法人权利的事业单位转型落到实处提供了基础，政府对高职院校的行政管理职能向服务监督转型，充分发挥全国行业职业教育教学指导委员会对相关教学工作进行研究、咨询、指导和服务的智囊团作用，厘清政府、行业企业、院校三方权力关系，实现相关利益者共赢，见图1。endprint

（三）抱团取暖，通过与企业、社会团体合作实现资源优化配置，提升教学质量，打造品牌院校

高职院校一直被称为“二流院校”，很大程度源于其办学特色不明。院校为效率和消费者注意力而竞争，公立院校的这部分市场因为行政垄断的原因竞争较弱，如果放松管制，供给会快速发展起来，竞争也会激烈起来，目前民办院校竞争已接近完全竞争[12]。因此，面对如此恶性循环的激烈竞争现状，加大规模化发展进程，抱团取暖，实现资源优化配置成就品牌院校成为高职教育发展的重要趋势。自20世纪90年代起，职业教育集团化办学实践初露端倪就引起国内研究的重视，历经二十多年的发展，集团化办学逐步成为中国特色职业教育改革发展的模式创新，其核心就是在资源共享、优势互补、合作育人、合作发展的基础上形成了一批有特色、有规模、有影响的职教集团，提升了高素质人才培养质量。而在合作基础上建立的职业教育集团如何推动集团内一批院校主动创新，打造成品牌院校仍值得进一步探索。

从以上论述可以看出，高等职业教育市场化行动表现的核心在于政府与行业指导监督下，以校企合作办学为中心实现资源优化配置，在保证教育公平价值的基础上提升效率，达成多方利益共赢与高等职业教育国际化发展。而高等职业教育市场化需要继续深入、健康推进，就必须解决我国高等职业教育校企合作体制机制中面临的困境。

二、我国高等职业教育校企合作体制机制困境

自改革开放以来，我国高职发展规模成效喜人，已占据高等教育的半壁江山，然而从规模的扩大到质量的跨越仍步履艰辛。2002年，国务院《关于大力推进职业教育改革与发展的决定》明确提出，职业教育要形成以服务为宗旨，以就业为导向，面向社会、面向市场办学方针，深化职教办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。然而政府集权式管理倾向、运行过程中利益相关主体参与积极性低依旧是推进高职改革与发展、落实校企合作体制机制必须克服的两大桎梏。

（一）政府集权式管理倾向

目前，高职教育管理高度集中于各级各类政府，职业院校办学主体单一，自主办学权仍未切实落地，行政上仍属于政府主导干预模式，教学改革难以在院校层面推进等等，这些显然成为高职院校进一步发展的重要桎梏，高职教育变革如何走好“自主办学市场化”路径仍是难题[13]。当前我国高职教育政府集权式管理倾向主要表现为职业院校产权主体单一，行政管理日趋僵化，办学自主权仍被悬置，资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利难以实现。

第一，职业院校产权主体单一，社会力量办学参与不足，政府并未放开这一部分市场。目前我国高职院校办学主体主要包括中央部委、地方教育部门、地方其他政府部门、地方企业以及其他社会力量，前三类主体办学院校归为公办性质，后两类主体办学院校归为民办性质。教育部统计数据显示，高职（高专）公办院校数量约占总数的73.55%，民办院校约占26.45%，其中地方企业办学仅占3.32%，见图2。中等职业学校公私立数量分布情况也类似，除技工学校以外，公办、民办数量占总数的比例分别为73.27%和26.73%。可见，国家财政拨款作为办学经费的公办院校仍是职业院校主体。然而这种办学体制显然与我国经济体制不匹配，“根据目前我国国内生产总值和全部工业总产值中各种经济所占比重，非公有制经济不仅应当成为职业教育办学主体，而且要成为占有一半以上办学份额的重要主体”[14]。这种办学体制成为制约资源优化配置的最大障碍。因此，如何打破单纯公、私立办学性质，以公办为主的办学结构，引私入公，公私合作，实现职业教育办学主体多元化仍有一段较长的路要走。

第二，行政管理日趋僵化，职业院校办学自主权仍被悬置。办学自主权无法落实主要表现在职业院校与政府依法行政关系上。高职院校与其他学校一样，上世纪80年代起，《民法通则》《教育法》逐渐确立了学校的法人身份，“赋予这一身份的目的在于使学校排除教育行政部门的过度干预，以获得办学自主权”，然而学校至今仍面临“行政权力和民事权利的冲突”“公共服务目标与营利行为的冲突”“民事权利和民事行为能力的限制”等身份“困惑”与难题 [15]。职业院校在多数情况下仍是政府附属行政机构身份，并未确立其主体地位，即“使学校成为自主经营、自负盈亏、自我发展和自我约束的法人实体”[16]。这使得职业院校往往缺失参与市场交易活动的主体资格，导致企业与职业院校合作出现不可跨越的鸿沟。然而，“学校办学自主权的扩大并不是要把学校推向市场，而是改变国家管理教育的方式”[17]。因此，教育行政管理模式由国家控制模式向国家监督模式转型，政府职能由管理向服务转变仍是我国职业教育管理面临的重大挑战。

第三，高职教育引入市场机制的行政桎梏下，相对缺乏实现资本、知识、技术、管理等各要素优化重组或经营管理权受让的框架模式与良好实践经验。尽管20世纪80年代起，我国股份制办学已经开始兴起，并迅速成为我国“民办学校最普遍和最重要的资本组织与运行方式之一，在改造传统公办教育中也发挥了独特作用”[18]。然而由于缺乏政府管理职能的转变，社会力量参与办学仍显得举步维艰，通过产权变更把企业和学校的职责和风险捆绑在一起，可能会给院校发展带来极大的不稳定因素，难以实现高质量校企合作的可持续发展。这就需要一种新的突破，即重塑职业教育领域公共部门和私人部门之间的关系成为校企合作机制创新的新方向，而PPP则能通过融资完善职业教育服务供给，创新政府向社会力量购买服务机制，以法治、现代国家治理基础上的契约形式拓宽社会力量参与职业教育办学的渠道，創新管理机制，形成稳定的利益共享机制、灵活的退出机制以及监督评价机制，以保证校企合作办学的有效实施。PPP模式可以有效破除人才培养壁垒，共同跨越职业教育和企业之间因社会分工异化而存在事实上的人才培养的“中间地带”，这成为职业教育校企合作引入PPP模式的逻辑起点 [19]。endprint

然而，PPP模式引入高职教育领域的框架模式与实践经验都相对缺乏。PPP实践形式主要包括共建职业院校基础设施、公立职业院校管理受让、教学服务交付契约签订，以及能力开发服务提供等四种。目前我国存在的形式主要有前两种，如：财政部的高职领域PPP项目共建实训基地，充分发挥PPP模式的融资功能；民办齐齐哈尔工程学院接受委托，代管公立黑龙江省甘南县职教中心，前者选派管理团队进入后者，并植入先进的管理模式，有效盘活了后者的教育资源[20]。目前，我国并没有形成本国特色的理论研究基础和典型案例，仍未进入实践经验推广阶段。

（二）校企合作运行过程中，利益相关主体协调困难重重

第一，在发展校企合作關系上，企业参与动力不足，显示出“一头冷，一头热”“校企合作失灵”的现状，具体表现为：校企合作更多处于“人脉合作”层面，缺乏制度化安排；“很多合作项目都是靠校长或系主任的私人关系维系，或是由政府部门（行业主管部门）对相关利益主体（学校、行 业、企业）之间的指令性合作”[21]等，职业院校自身实力不强、特色不显，各方合作目标未能达成一致、利益诉求矛盾冲突，政府政策制度保障措施缺失等等成为校企合作缺失发展活力的重要原因。

第二，在决策系统中，克服教育与产业沟通之间的信息不对称，行业/企业、学校和政府之间形成良性信息沟通平台与制度成为校企合作运行需要攻克的重要难题。职业教育决策系统的决策、指挥、组织、调节、控制等职能一般由决策管理机构、决策研究机构、决策信息机构来承担[22]。而信息不对称是阻碍校企合作健康运行的关键之一，这也是政府努力的方向。2004年，国务院同意建立职业教育工作部际联席会议制度；2010年起，教育部联合有关部门、教育学（协）会和行业协会，连续六年推动参与职业教育与产业发展对话活动，初步形成了职业教育产教结合、校企合作的对话协作机制。尽管这些为行业发挥指导作用提供了平台，然而涉及行业仍属少数，区域性对话与信息沟通仍较为欠缺，且信息决策转化程度与效度仍值得考量。如何进一步深化校企合作对话协作机制，尤其是朝向服务区域性校企合作对话平台建设发展成为重要趋势。

第三，运行过程中，表现出“协作多，融入少”。由于职业院校与企业文化不同而难以融合，在合作过程中普遍存在“认知实习、生产实习”等简单协作，院校和企业难以找到合作意识、利益诉求等契合点，职业院校自身能力弱难以满足企业需求等等原因[23]，校企合作仍处于浅层次阶段，能否融合以及如果融合发展成为实现校企深度合作亟待解决的问题。

第四，第三方机构对校企合作运行进行评估与监督缺乏标准化评价指标。目前，我国已经形成了一批相对成熟的第三方评估机构，如零点有数（原零点研究咨询集团）、麦可思等等，尤其是麦可思自2011年起在我国各省市高职质量与院校质量年报中对校企合作/产学研合作进行了一定程度的考察和评估，然而这些机构并未形成成熟的评价指标，对校企合作运行改善的影响力仍相对较弱。

对于目前高职校企合作机制中的以上困境，我国已有不少理论分析视角与解决策略，如马克思主义企业理论、资源依赖理论、利益相关者理论等等，其核心都是为衔接校企之间人才培养的“中间地带”。相较于这些理论视角而言，PPP模式引入我国高职教育校企合作既有一定的政策引导基础，又有一些国内外典型实践指导案例。

三、PPP：高等职业教育市场化推动下校企合作机制创新模式

PPP是指“政府公共部门与民营部门合作过程中，让非公共部门所掌握的资源参与提供公共产品和服务，从而实现政府公共部门的职能并同时也为民营部门带来利益。其管理模式包含与此相符的诸多具体形式。通过这种合作和管理过程，可以在不排除并适当满足私人部门投资营利目标的同时，为社会更有效率地提供公共产品和服务，使有限的资源发挥更大的作用”[24]。在我国政策文件与项目实践中，“政府和社会资本合作”模式替代PPP模式，形成一个具体且狭义的内涵，即指“政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，引入社会资本参与城市基础设施等公益性事业投资和运营，以利益共享和风险共担为特征，发挥双方优势，提高公共产品或服务的质量和供给效率”[25]。随着2013年我国掀起新一轮PPP模式实践推广高潮，我国高职教育领域运用PPP模式的项目突增，仅2013、2014、2015、2016四年财政部入库的高职院校、实训基地建设项目就有66项，约占教育总项目数的12%[26]。从表1可以看出，高职PPP项目多数采用建设-经营-转让（build-operate-transfer，BOT），且多停留于识别、准备阶段，合作期限在10至50年不等。若干高职示范项目已经严格按照《政府和社会资本合作模式操作指南》等文件精神推进中，这对我国进一步在高职领域推广PPP模式提供了典型项目示范。然而，高职领域公私合作伙伴项目多停留在融资层面，并没有很好地激发出PPP模式的另外两个特殊功能，即“利用新技术”和“机制创新”，前者包含“生产技术”和“管理技术”，后者主要指向在经济社会生活中促进机制转换、制度创新和资源配置效益提升。PPP模式注重的是均平、公平与效率的有机结合，在尽可能小地损失效率的情况下实现社会发展中的公平，同时在尽可能小地损失公平的情况下提高经济资源特别是公共部门资源的使用效益和综合效率[27]。

综上所述，PPP管理模式的运用能很好地消除我国一直以来“单一财政视角”改革的残留弊端，且在融资建立职业院校的基础上，切实落实校企深度合作，让本土或国际知名企业成为院校办学主体之一，积极参与技能型人才培养全过程，让高职院校学生在院校运营过程中拥有双重身份，即“学生”和“准员工”，在学习与实习中顺利交替进行。

（一）PPP模式在高职校企合作机制革新中的特殊功能

1.融资功能

发达国家的研究结果证明，高等职业教育的办学成本是普通高等教育的2.64倍[28]。而我国实际情况却出现严重倒挂现象，且高职院校总体投入水平区域差异大。以2010-2014年五年全国生均教育经费数据为例，尽管高职高专生均经费保持小幅波动上升趋势，但高职高专生均经费占本科学校的比例最高不超过59%，见图3。校企合作作为高职院校办学的重要路径，往往面临“一头冷，一头热”的尴尬困境，如何最大程度调动企业参与院校人才培养全过程，优化资源配置是亟须攻克的难题。而PPP模式具有的风险共担、利益共享特征为校企合作办学实践顺利开展提供了良好的开端：引入社会资本，增加高职院校经费筹措来源；更新实践设备与生产技术，为技术人才培养提供扎实基础。财政部入库高职领域PPP项目中有50项采用了BOT运行方式，而BOT正是众多PPP具体管理模式中融资功能表现最为明显的一个。然而，很多高职教育项目却多止于这一功能的利用。endprint

2.治理变革功能

我国高职教育仍未形成有效的校企合作管理与运营机制，思路还不够清晰，制度尚不够完善，措施还不够得力，经验也不够成熟，特色不够鲜明[29]。为了保证PPP模式在校企合作管理与运营机制革新中发挥其功能，需要明确以下三点：第一，政府的赋权与监督。需要明确诸如学生实习工作授权许可、学生在企业中工作的安全许可等相关法律规定，并获得课程变革与开发以及确立教学制度安排的自主权。此外，政府需要完善相關价格、税费等优惠，带头讲诚信，绝不能随意改变约定，绝不能“新官不理旧账”[30]。第二，结合院校所在地域产业特色，以企业需求为导向，把课程开发、教学方法革新、教师培训等贯穿项目始终。第三，利用互联网技术，建立校企合作网络平台，组建由政府官员、行业企业管理者、院校管理者等组成的专业管理机构，协调管理项目运行，使其运行过程公开、透明，保证政府、院校、企业等参与方职责分配清晰且可问责。

3.发展股份制、混合所有制高职院校，实现校企合作办学机制创新

《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出要“激发职业教育办学活力”，“引导社会力量兴办职业教育。……探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。目前高职院校中普遍开展“联盟”“集团”等都没有涉及实质性的“产权”合作或者资金投入，进而导致这些组织性质一直难以明确。因此，通过特许经营方式，组建股份制、混合所有制高职院校正是这一文件精神所需要探索的一个重要内容与突破口。

（二）引入PPP模式推动校企合作机制创新的策略

首先，转变传统的校企合作观念。改革开放以来，思想观念直接引导着中国制度安排的变迁。随着高等职业教育市场化影响的推进，高职院校校企合作必须保持主动姿态，开放思想，在坚持育人目标的基础上融入市场活动中，拓展学校教育的内涵，围绕应用型人才培养积极与行业企业进行深度合作，利用行业企业在技术、资本与人才培训方面的优势。值得注意的是，市场需求“必须以人的认同感悟或职业志趣为前提，给学生创造一个发现自我，亲身体验、反复练习、深层理解、志趣明确、目标坚定的学习环境”，而不仅仅是“看企业眼色，跟在企业后面跑，为企业做总结”[31]。与此同时，在高职教育校企合作的推进过程中突破政府垄断公共产品供给的传统观念与做法，引入市场机制，从政府主导向多方合作转型，实现技术人才培养过程中的多元主体合作，从行政命令式管理到共同利益下的合作共赢。

其次，为了保证效率且不损害教育公平价值，高职校企合作引入PPP模式需要坚持四大原则：一是有效性，即合作方达成预期结果的能力。需要严格识别合作方，形成共同愿景，并把愿景转化到合作目标中，明确这些目标如何使主要受益人获益；界定并认同达成目标的必备资源、能力、知识和技能，在合作方各自付出和知识产权问题上达成共识；协议需清晰界定各合作方的角色和责任；形成恰当的协议；在治理、管理、监测和报告成果或影响的模式上达成一致；形成中长期的扩展或推出战略规划协议。二是效率，即用最少成本达成结果。主要表现在进行物超所值评估。三是公平与受益人。需厘定谁是实际受益人；需厘清各合作方与其相对资源定位一致的不同意义；了解中介机构有误认为是受益人的风险。四是可持续发展。确定认同风险/利益分配和风险规避策略与退出策略；维持私人部门的欲求和能力的定期评估机制[32]。

最后，形成“识别定位、协调管理、评估反馈、变革转型”的跨界机制，促进高职教育领域PPP项目顺利运行。财政部2014年发布的《政府和社会资本合作模式操作指南》明确指出，PPP项目运行主要包括识别、准备、采购、执行与移交等五个阶段，这对高职教育领域PPP项目运行具有基础指导作用。然而，由于高职教育引入PPP模式起步较晚且对发挥其校企合作机制创新功能仍较少探索，其具体项目运行需要国际成熟实践经验。从澳大利亚昆士兰州政府2006年发起的校企对接项目（Gateway to Industry Schools program）分析得出，高职领域PPP项目运行框架被具体化为“识别定位、协调管理、评估反馈、变革转型”四个阶段，在项目运行中，政府主要通过经费支持、提供匹配资源、牵线搭桥等方式在“基础建设”方面给予全力支持，并加强全程管理监督，而项目的“执行运行”则由主要由合作行业企业主导，完成服务提供与提升职责，进而形成稳定、可持续的跨界机制，以有效推动校企深度合作。endprint