中国主导湄公河次区域国际公共产品供给的路径分析

谈谭

中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法自2011年12月起，至今已完成四十七次。四国联合巡逻执法是四国合作提供区域性国际公共产品的一种方式和机制，其收益——打击跨国有组织犯罪、保障贸易通道顺畅、维护区域和平与安全——具有非排他性和非競争性，不仅区域内单个国家、公民团体或个人的安全，而且整个区域的安全都从中获益。然而，四国联合巡逻执法行动本身存在缺陷，主要是：执法行动的法律基础薄弱、执法行动中的成本分担问题、合作机制如何进一步深化、怎样与有关国际组织或区域外国家合作。中国作为本地区负责任的大国，可以通过提供区域性国际公共产品的方式与周边国家增加互信、提升自身国际形象和区域影响力。因此，中国应与老缅泰三国尽快签署《湄公河流域执法安全合作协定》；发挥四国联合巡逻执法实践的正外部性和示范作用，推动四国乃至区域内所有国家的全面合作；至少在经济合作领域，加强与区域外大国在湄公河地区的战略对话，处理好与相关国际组织和区域外众多公共产品供给者的关系。

区域性国际公共产品；供给机制；四国湄公河联合巡逻执法；中国外交

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最近十几年，随着人们对全球化、全球问题和全球治理的关注，国际公共产品的供给和管理已经成为各国政府、国际组织及学术界研究和讨论的热点。对于国际公共产品的理论渊源、定义、分类以及不同层次公共产品（国内公共产品、区域性公共产品和全球性公共产品）之间的关系，学术界已有比较一致的观点，本文对此不再赘述。根据公共产品的自身属性——消费上的非竞争性和收益上的非排他性——来判断，和平与安全是典型的公共产品（即纯公共产品），同时，由于和平与安全具有“正的外部性”，它们既是国内公共产品，又是区域性和全球性公共产品。尽管政府或社会组织可以通过有意识的政策选择来调整某种公共产品收益的非排他性，①但对绝大多数人来说，政府或社会组织的政策选择不会改变和平与安全是纯公共产品的性质，虽然不同的政策选择有可能增进或者破坏和平与安全的局面。

像中国、老挝、缅甸、泰国四国湄公河联合巡逻执法既是四国政府的政策选择，也是四国合作提供区域性国际公共产品的一种方式和机制。湄公河联合巡逻执法是由四国协商合作进行的，其收益——打击跨国有组织犯罪、保障贸易通道顺畅、维护区域和平与安全——具有非排他性和非竞争性，不仅区域内单个国家、公民团体或个人的安全和利益能借此获得保障，而且整个区域的安全也能从中获益。四国各自的能力尤其是四国合作的效率，决定着联合巡逻执法所能提供的区域性国际公共产品的质量和层次。本文以中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法为案例，分析中国主导区域性国际公共产品供给的途径，特别是对中国如何改进其区域性国际公共产品供给、进而改善自身形象提出政策建议。

一、 四国湄公河流域执法安全合作机制：背景与现状

“区域性公共产品是指其利益惠及一个确定的区域的公共产品。从外溢范围来说，区域性公共产品是指介于国内公共产品和全球公共产品之间的那类产品。”[美]托德·桑德勒：《区域性公共产品的需求与制度》，见[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮编：《区域性公共产品——丛理论到实践》，张建新等译，上海：上海人民出版社，2010年，第12页。换言之，区域性公共产品是指“那些仅仅在某一特定区域内供给和消费而非遍及全球范围的国际公共产品”。樊勇明：《从国际公共产品到区域性公共产品——区域合作理论的新增长点》，载《世界经济与政治》，2010年第1期，第144页。关于区域性公共产品的上述定义，有两点需要说明：第一，区域性公共产品的“区域性”不仅是指地理位置上的相邻，而且包括地理气候、语言文化或者政治安全领域的相似性和关联性。亚洲开发银行在支持启动湄公河流域六国（中老缅泰柬越）经济合作项目时，将“区域”这一术语特指作为整体的亚太区域，而“次区域”则特指亚太区域里的特殊国家集团或部分，比如，“大湄公河次区域”（The Greater Mekong Subregion，简称GMS）。借鉴此种说法，本文将中老缅泰四国联合巡逻执法的区域称为“湄公河次区域”，以区别于“大湄公河次区域”湄公河流域共有中、老、缅、泰、柬、越六国，但因湄公河河道有激流和瀑布落差，整条河道的上下游不能直接通航，其上游自中国云南思茅港至老挝琅勃拉邦港可以通航，因此，就六国利用湄公河河道而言，中老缅泰四国合作更为密切。。第二，“区域公共产品”“区域性公共产品”和“区域性国际公共产品”在中文语境中是同一个概念，具体使用哪一种表述取决于使用者的用词习惯和偏好，“全球公共产品”“全球性公共产品”和“全球性国际公共产品”在中文语境中也是如此。为行文方便，我们采用“区域性国际公共产品”这一表述。根据前述概念界定及说明，“中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法”不仅是一种区域性国际公共产品，而且也是提供区域性国际公共产品的方式和机制。

中老缅泰四国联合巡逻执法肇因于2011年10月5日发生的湄公河惨案（“10·5”惨案），该案造成十三名中国船员遇害和湄公河航运的长期中断。惨案发生后，四国尤其是中国政府高度重视。2011年10月31日，中老缅泰四国代表在北京召开湄公河流域联合执法会议，会后发表了《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，决定正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制，四国同意在该执法安全合作机制框架下，“建立情报交流、联合巡逻执法、联合整治治安突出问题、联合打击跨国犯罪、共同应对突发事件合作机制”《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》，中国政府网，http：//www.gov.cn/gzdt/201110/31/content_1982676.htm，2013年12月10日。。2011年11月2526日，中老缅泰四国执法安全部门代表在北京举行了“中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议”，会后发表了《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，决定：“在中国关累港设立中老缅泰湄公河联合巡逻执法联合指挥部，四国派驻官员和联络官，根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，按照协商一致的原则统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作。”《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，中国政府网， http：//www.gov.cn/jrzg/201111/29/content_2006374.htm，2013年12月10日。据泰国媒体报道，四国联合巡逻执法船队由三艘中国船和老缅泰三国的各一艘船组成。四国联合巡逻执法行动受到老缅泰三国政府乃至军方的积极评价，比如，2012年2月，泰国海军司令素拉沙（Surasak Roonroengrom）就表示将增派船只和士兵来强化泰国海军的湄公河沿岸行动部队（the Mekong Riverine Operation Unit），通过加强监视泰国境内湄公河水域的非法活动，来支持和辅助四国联合巡逻执法行动，打击毒品走私和其他犯罪活动。Jon Fernquest， “Mekong River Patrol： China， Thailand， Laos， Myanmar，” http：//www.bangkokpost.com/learning/learningfromnews/279036/mekongriverpatrolchinathailandlaosmyanmar， 20151030.2015年2月，印度曼尼普尔邦（Manipur）发行量最大的报纸《桑加伊快报》（The Sangai Express）在相关报道中也评论说：“四国联合巡航以来，湄公河沿岸的安全措施、多边合作和情报共享有了相当的改进，现在该区域的犯罪势力正经受着四国联合执法力量的压制。”Puyam Rakesh Singh， “Crossing the Mekong River to Open the Eastern Gate to Lao PDR，” http：//www.thesangaiexpress.com/page/items/48635/crossingthemekongrivertoopentheeasterngatetolaopdr， 20151030.endprint

从2011年12月10日中老缅泰湄公河联合巡逻执法首航仪式举行以来，到2016年6月24日中老缅泰第四十七次联合巡逻执法顺利完成，四国湄公河流域执法安全合作机制已顺利运作将近五年时间。目前，湄公河的国际贸易航运和沿岸旅游业已经全面恢复，四国湄公河沿岸没有发生大的枪击事件，沿河两岸居民满意度和安全感有较大提升，湄公河水域及沿岸的治安状况明显改善。四国联合巡逻执法模式也不断创新，四国相关执法部门已初步建立了治安动态信息共享、违法犯罪活动联合查缉打击、突发情况联合处置、水上搜救行动联合安排、重大疫情联合控制等执法合作机制，有效地维护了湄公河流域的安全和稳定。

在此期间，中老缅泰四国执法部门还开展了三届湄公河“平安航道”联合扫毒行动，第一届于2013年4月20日在中国云南省景洪市启动，历时2个月；第二届自2015年1月15日在泰国清迈启动，历时6个月；第三届从2016年6月21日开始启动。联合扫毒行动的目标是提高湄公河流域禁毒执法能力、加强易制毒化学品查缉、联合侦破重大毒品犯罪案件、追捕重要涉毒逃犯、严厉打击“金三角”地区制造毒品活动。正如中国官方新华网在报道中指出的，“平安航道”联合扫毒行动是中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制的重要合作形式，该联合行动得到了中国政府的大力推動和在资金、技术等方面的大力支持。《第二届中老缅泰“平安航道”联合扫毒行动取得阶段性成果》，新华网，http：//news.xinhuanet.com/201502/07/c_1114291801.htm，2015年10月22日。“平安航道”联合扫毒行动使四国执法部门之间的交流交往日益密切、合作的层次也有所深化。

二、 四国湄公河流域执法安全合作机制的主要特点与不足

根据中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法行动的实际运作情况，我们可以归纳出当前四国湄公河流域执法安全合作机制的四个主要特点：

首先，中老缅泰四国联合巡逻执法行动的法律基础是2011年10月四国代表北京会议后发表的《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》和2011年11月四国执法安全部门代表北京会议后发表的《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》。正是依据这两个《联合声明》，中老缅泰建立了湄公河流域执法安全合作机制，包括：为了及时交流情报信息、组织协调各方行动而决定成立中老缅泰湄公河联合巡逻执法指挥部，指挥部设在中方，在老挝、缅甸、泰国分别设立联络点，建立四国主管部门湄公河联合巡逻执法24小时联络渠道等。值得一提的是，2015年10月24日，湄公河流域执法安全合作部长级会议在北京举行，除中老缅泰四国代表与会外，柬埔寨和越南的代表也参加了会议，各方在会议中一致表示，湄公河流域各国有必要进一步加强合作，推动湄公河流域执法安全合作向综合执法合作升级转型。本次会议通过了《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》，明确表示：“建立湄公河流域执法安全合作部长级、高官级会议机制”，并且确定：“湄公河流域执法安全合作部长级会议每两年举行一次、高官会每年举行一次，柬埔寨、越南作为中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制观察员国参与机制框架下合作”。《湄公河流域执法安全合作部长级会议24日在京举行》，中国政府网， http：//www.gov.cn/guowuyuan/201510/24/content_2953285.htm，2015年10月30日。可以看出，四国湄公河流域执法安全合作机制有了扩展（柬、越作为观察员参与合作）和升级（从执法安全合作向综合执法合作转型），但其法律基础没有新变化，仍为2011年的两个《联合声明》。

其次，四国联合巡逻执法方式呈现多样化。四国联合巡逻执法行动的主要方式已由单一的伴随商船护航、分段编组巡航、全线联合巡逻（从中国关累港至金三角水域泰国清盛港）向多元化模式的联勤联动扩展。比如，在四国第六次联合巡逻执法活动中首次开展了联合查缉行动，对过往可疑船舶、人员、运输货物、携带物品进行检查，制止和打击贩毒、贩枪、偷渡等违法犯罪活动。这也是中国和东盟国家首次在湄公河重点敏感水域（即在金三角的勐莫至勐喜岛等重点敏感水域及湄公河老挝一侧陆上重点地段）开展联合查缉， 并且自2013年4月的第九次联合巡逻执法行动以来，四国联合巡逻执法行动已实现每月一次的常态化模式运行。此后的联合巡逻执法行动中，四国除继续开展全线巡逻、联合巡航、定点和随机联合查缉之外，还联合走访商船船员和群众、发放警民联系卡（即报警求助联系卡）、开展禁毒和航运安全等法律和知识宣传，同时还通过召开联合巡逻执法年度总结推进会和情报交流会议等方式加强四国执法部门间的交流协作。联合巡航、联合查缉、联合走访、联合搜救、禁毒宣传等多元化的联合巡逻执法方式，不仅拓展了四国联合打击湄公河流域跨境犯罪的合作领域，深化了四国执法部门的合作共识，而且有效震慑了湄公河流域的各种犯罪，提升了四国政府对湄公河流域的管控力度。

第三，中国在四国联合巡逻执法行动中发挥着主导作用。无论从四国联合巡逻执法行动的联合指挥部设立在中国云南省景洪市关累港，还是从执法船只与执法人员数量来看，中方在四国联合巡逻执法行动中都处于主导地位。中国是该行动的首要倡议国和积极推动者，历次四国联合巡逻执法活动都在中方执法船建立联合指挥所，都是以中方执法船和执法人员为主体，其他三国进行辅助和配合。换句话说，中国承担着四国联合巡逻执法行动的绝大部分成本。不仅如此，中国还在联合巡逻执法行动中应老挝和缅甸的请求积极向它们提供援助，包括提供联合巡逻执法装备、物资和人员培训等。这一点，实际上是中方履行2011年11月《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》所达成的第五点共识：“同意中方在老方和缅方提出请求的情况下，派遣专家支援小组赴老挝、缅甸协助驾驶船艇并延伸操作培训。”此后的联合巡逻执法行动证明，中方不仅实践了这一共识，而且还提供了其他援助。比如，第七次联合巡逻执法活动中，中方为老方开展勤务手语及船艇实操培训，向缅方援助了船艇配件；第九、十、十一、十八、二十八、二十九、三十、三十二次联合巡逻执法活动中，中方都向老挝或缅甸赠送了援助物资或装备；第十九次联合巡逻执法活动中，中方为老挝波乔省军区沿江部分执勤点安装了太阳能电池板，并派出专家小组对缅甸执法船进行维修、保养；第二十八、三十二次联合巡逻执法活动中，中方为老挝免费检修保养了执法艇；第二十二次联合巡逻执法活动中，中方派出技术骨干为老挝、缅甸两国执法人员开展通讯业务培训，中方还派出医务人员为老挝勐莫边防连队和老方执法船人员开展登革热疾病预防专题授课；第二十六次和第二十七次联合巡逻期间，中方向老挝学校和村民赠送了学习用品和生产资料等。endprint

第四，联合巡逻执法行动成效显著。四国联合巡逻执法行动启动以来，有效打击了通过湄公河进行贩毒、贩枪、走私、偷渡等跨国犯罪行为，维护了湄公河流域的航运安全和治安稳定，受到沿岸各国民众的欢迎和肯定。四国联合巡逻执法行动进行了首航（联合救援中方商船“渝州3号”）和次航（联合处置中方“盛泰11号”商船遇袭事件）后，即2012年1月中旬以后，湄公河航道上就未再发生过商船遇袭事件，“10·5”惨案发生前，曾发生过多起游客和船员在湄公河金三角等敏感水域遭遇武装团伙抢劫的事件。据云南当地船主统计，有70%的货船曾遭遇劫持。2011年4月3日，三艘中国籍货船在湄公河水域金木棉附近遭武装团伙劫持；2011年5月2日，中、老双方各1人在“金三角”经济特区上游遭武装团伙枪杀；2011年8月23日，中国籍旅游客船“金孔雀1号”在湄公河流域三颗石附近遭武装团伙抢劫财物，价值8万余元。《中老缅泰湄公河执法安全合作取得重大成果》，公安部网站，http：//www.mps.gov.cn/n16/n983040/n3364925/n3367343/3367616.html，2014年9月10日。一度中断的湄公河国际航道航运也全面恢复，中国云南关累港再现商贸活动繁荣、出入境人员往来频繁的景象。根据有关资料，2013年1月第八次联合巡逻执法行动后，进出中国云南关累、老挝勐莫、缅甸万崩、泰国清盛的船舶数量已恢复至2011年“10·5”惨案之前的往年同期水平。湄公河国际航运和旅游业也得以恢复，沿岸各国航运船只、船员和民众的安全感逐步提升。《中老缅泰完成第八次湄公河联合巡逻执法》，中国警察网，http：//www.cpd.com.cn/epaper/rmgab/20130129/04b4.html，2014年9月10日。2013年12月第十七次联合巡逻执法行动后，湄公河国际航运货运月吞吐量已超过“10·5”惨案之前的水平。到2015年7月第三十六次联合巡逻执法行动时，湄公河已经彻底“复苏”，航行于湄公河的客运和货运量，已经远远超出“10·5”惨案之前的水平。有学者认为：“测量一种公共产品（供给）的最直接的方法是根据其物理属性和数量进行，比如，荒地面积、公路长度、国际冲突和金融危机次数。”[美]托德·桑德勒：《评估公共产品的最佳供应：寻找圣杯》，见[美]英吉·考尔等著：《全球化之道——全球公共产品的提供与管理》，张春波、高静译，北京：人民出版社，2006年，第127页。以此标准来衡量，四国湄公河联合巡逻执法行动可谓成效显著，它已经成为解决湄公河航道治安突出问题、维护航运安全的有效途径。通过联合打击贩毒、走私、偷渡等跨国犯罪，中老缅泰四国积极协作配合，共同维护和保障了湄公河的航运安全，促进了湄公河流域的经济社会发展和人员安全往来。

不过，尽管中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法行动取得了显著成效，但四国湄公河流域执法安全合作机制本身却存在一些不足。

第一，法律基础方面。中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法行动的法律基础仅是两个《联合声明》——《中老缅泰关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》和《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，“导致相关主体联合执法权利义务不明确，缺乏合法性支持。”刘萍：《大湄公河次区域安全保障国际合作执法机制问题研究》，大连海事大学2014年硕士学位论文，第23页。后一个《联合声明》在本质上是四国为了落实前一个《联合声明》中“正式建立中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制”而就“尽快开展湄公河联合巡逻执法工作”所达成的“十一点共识”。显然，联合声明具有临时性和纲领性，其法律时效和规定性不及具体化的、可操作的、明确了各方权利和义务的协议或协定。上述两个《联合声明》中分别有四国“同意尽快商签中老缅泰《湄公河流域执法安全合作协议》”或四国同意“推动早日签署《湄公河流域执法安全合作协定》”的“共识”。但遗憾的是，四国至今尚未将此共识落实到行动，仍然没有签署此类协议或协定。这说明四国尤其是老缅泰三国对签署相关协议或协定有顾虑，它们主要的顾虑应该是担心签署相关协议或协定有可能损害其国家主权和利益。因而，后一个《联合声明》中涉及国家主权的部分，四国仅达成“根据本国司法管辖权和法律规定协调、交流情报信息，按照协商一致的原则统一协调各国执法船艇及执法人员开展联合执法工作”的共识，以及“老方和缅方同意为联合巡逻执法船艇及执法人员及联络小组提供安全保障和补给便利。泰方同意应请求并依据相关国内法提供安全保障和补给便利”。四国联合巡逻执法只是“各方在加大对本国水域执法力度的同时”，“根据形势需要创建”的“新合作机制和模式”《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，中国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/201111/29/content_2006374.htm，2013年12月10日。。可见，老缅泰三方均不愿意为便利联合执法行动而明确做出让渡部分国家主权（对本国水域管辖权）的约定或承诺，导致四国之间关于湄公河联合巡逻执法行动的“主权共享”不够多，有走一步、试一步、临时协商的性质。据缅甸媒体《伊洛瓦底新闻社》（The Irrawaddy）2011年12月26日报道：2011年10月30日召开的中老缅泰四国北京会议上，中方曾提议让四国联合巡逻执法船只进入各国湄公河相关水域巡逻，泰国代表以该提议需要国会批准为由加以拒绝。会议最后通过了四国合作巡逻（coordinated patrols）安排，即当中国巡逻船到达相关国家的河岸边界时，中方将把护航责任移交给该国的巡逻执法船。Ian Storey， “Mekong River Patrols in Full Swing but Challenges Remain，” China Brief， 2012， 12 （4）， pp.1315.

第二，执法成本方面。中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法行动肇始于区域内一次重大跨国犯罪事件——发生在2011年10月5日的湄公河惨案。“10·5”惨案成为推动中老缅泰四国合作的关键契机，中国政府积极与老缅泰三国政府沟通交流，联合缉捕并主持审判了“10·5”惨案的主要嫌疑人缅甸佤邦毒枭糯康及其同伙，倡导召开了三次四国代表会议，推动四国共同实施联合執法行动。事实上，历次四国联合巡逻执法行动的主力都是中国巡逻船，同时中国还担负了绝大部分经费以及人力、物力等各方面的成本，可以说中国是四国联合巡逻执法行动的主导国家。这既是中国的优势也是中国的劣势，优势是中国可以发挥主导作用，扩大自身的区域影响力。劣势是其他各方容易对中方的行动产生疑虑，不愿意积极协作和配合。比如，中方只在第九次联合巡逻执法行动中与老挝南塔、波乔两省军区签署了《中老关于规范联合巡逻执法勤务会谈纪要》，还没有与缅甸和泰国地方行政机构签署类似的文件。这说明老挝与缅甸、泰国对四国联合巡逻执法行动的认识可能不一致。另一方面，维护湄公河水域安全这一区域性国际公共产品的供给将是一项长期的任务，它要求四国联合巡逻执法行动不仅要常态化，而且要有机制保障，这就需要消耗大量的人、财、物资源，需要区域内各国在共同参与的同时也要明确各自分担的成本。中国是否愿意长期独自承担其他各国都搭便车的成本？自四国联合巡逻执法正式启动以来，该行动已逐渐走向常态化，四国执法合作的范围也有所拓展，包括了水上联合搜救、重大疫情应急响应、“平安航道”联合扫毒行动等，因此，四国需要就联合巡逻执法成本问题进行协商并达成协议。endprint

第三，发展前景方面。曾经指挥四国联合巡逻执法行动的中方高级官员坦言，联合巡逻执法行动是否能进一步加强和深化，仍有不确定因素，而且联合巡逻执法行动能否推动四国在其他领域的合作，形势尚不明朗。到目前为止，四国联合巡逻执法行动的核心目标依然是“维护湄公河国际航道安全”和“打击跨国有组织犯罪”④《中老缅泰湄公河联合巡逻执法部长级会议联合声明》，中国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/201111/29/content_2006374.htm，2013年12月10日。。按照中国新华社报道中的说法是“专项整治危害湄公河流域安全的突出治安问题”《中老缅泰将于12月中旬在湄公河开展联合巡逻执法》，中国政府网，http：//www.gov.cn/jrzg/201111/26/content_2004115.htm，2013年12月10日。，还没有扩展到“寻求合适方式推动湄公河沿岸社会经济发展，以提高湄公河沿岸可持续性发展和民众生活水平”④这个层面，尽管推动湄公河沿岸社会经济发展也是中老缅泰在《联合声明》中达成的一项共识。甚至2015年10月《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》的着力点仍然在“执法安全”层面，即各方均表示要“推动湄公河流域执法安全合作向综合执法合作升级转型”。此外，四国联合巡逻执法行动的范围目前仅在中国云南关累港、缅甸万崩、老挝勐莫到泰国清盛港的湄公河敏感水域和沿岸，还没有延伸至整个湄公河流域。如果我们希望四国联合巡逻执法将来能扩大范围和扩展至其他领域，希望这一行动能成为机制化的区域性国际公共产品供给方式，我们就应该认真思考它的不足并找出对策。

三、 四国湄公河流域执法安全合作机制：改进的建议

应该说，四国湄公河联合巡逻执法行动既是中国跨国执法合作的重大突破，也是中国通过提供区域性国际公共产品的方式与周边国家增加互信、深化合作、提升自己国际形象和区域影响力的重要机遇。因此，克服前述三个方面的不足，不仅对今后四国湄公河执法安全合作机制的发展十分必要，而且对推进和落实新一届中国政府的周边外交战略、包括“一带一路”倡议都具有相当的现实意义。

为此，本文尝试提出如下四个建议。首先，进一步强化四国联合执法的法律基础。近十年来，随着中国与东盟国家在贸易和投资领域的合作深化，促进了湄公河流域各国在其他政策领域的合作与协调，推动了各国对区域性国际公共产品的需求。中国应该积极推动与老缅泰三国尽快签署《湄公河流域执法安全合作协定》。在2015年10月24日召开的湄公河流域执法安全合作部长级会议上，公安部部长郭声琨发言时强调指出： （各国应）“进一步深化执法机制合作，着力打造湄公河流域执法安全合作升级版”，“继续磋商并尽快签署必要合作文件，夯实合作法律基础”。参见郭声琨：《中老缅泰四国有效维护湄公河流域安全稳定》，中国新闻网， http：//wine.chinanews.com/gn/2015/1024/7587337.shtml，2015年10月30日。四国联合巡逻执法、打击跨国有组织犯罪、维护湄公河水域安全，符合湄公河沿岸各国的共同利益。湄公河“在国际法上属于国际水道”，依据领土主权原则及相关国际水法，“各沿岸国在整个可航水道上均享有航行自由，但它们也担负着维护本国境内航道航行安全的义务”。从这一角度来说，湄公河“沿岸国对其境内河段享有的主权并非绝对的”。就湄公河水域的航行安全而言，为了有效遏制湄公河流域各种有组织犯罪活动，沿岸国不仅有“单独或共同采取必要措施保障本国管辖河段航行安全的义务”，而且可以通过缔结协定的方式向其他沿岸国相互“开放整个可航水道的权利及对本国境内水道的排他性管辖权”。孔令杰：《中老缅泰湄公河流域联合执法的法律基础与制度建构》，载《东南亚研究》，2013年第2期，第6970页。所以关键在于，该区域各国特别是中老缅泰四国应该在湄公河本国水域的司法管辖权上相互合作、相互让渡部分司法管辖权、签署明确规定各自权利与义务的安全合作协定，该协定应该在有关越境执法、国际司法审判、保护外国船舶及船员安全以及协定条款的国内法转化等问题上要求各国承担明确義务。如果区域内国家之间没有任何国际协议和强制机制来提供某项区域性国际公共产品，那么这项产品的供给不可能充分也不可能公平。

其次，合理分担四国联合执法的成本。中国是四国联合巡逻执法行动的主导国家，承担了绝大部分执法行动成本，为避免引起“中国将四国联合巡逻执法行动‘私物化”的担忧，我们在继续提供财力、人员和技术支持的同时，应该努力让其他三国认同联合巡逻执法行动的目标，积极引导它们认识到只有四国之间紧密合作才能保障湄公河水域航运安全。尽管大国应该在区域性国际公共产品的供给中发挥领导作用，但这并不意味着大国必须单方面提供，最佳选择是依赖于国家间合作，尤其是当区域内处于弱势的小国对来自同一区域的相邻大国存在防范心理时，更是如此。实际上，“区域性（国际）公共产品由相关国家共同提供以满足共同需求，而非由霸权国一国供给”樊勇明、薄思胜：《区域公共产品理论与实践——解读区域合作新视点》，上海：上海人民出版社，2011年，第8页。。湄公河流域国家有一致的合作目标，那就是发展经济、发展彼此间更密切的经贸关系。有了这样的共识和需求，各国相互之间就需要在政策领域进行协调，通过“自愿进行的政策协调”“让彼此获得更大的收益”。这“需要参与方将自己的主权在某种形式上屈从于集体利益”，因为“合作是公共产品生成的基础”，“区域合作能带来区域性（国际）公共产品的供给。”[美]罗伯特·德夫林、[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔：《贸易与合作：区域公共产品的视角》，见[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮编：《区域性公共产品——丛理论到实践》，张建新等译，上海：上海人民出版社，2010年，第148页。对湄公河流域国家来说，主导国家的单边行动不仅成本高昂，而且效果也不会理想。通过区域国家间的集体行动不仅可以减少区域性国际公共产品的供给成本，而且有利于“促进单个国家把区域维度纳入其国家发展战略的主流视野，国家可以用区域战略，通过增加区域性（国际）公共产品的供给来实现其国内目标”。[美]托德·桑德勒：《区域性公共产品的需求与制度》，见[西]安东尼·埃斯特瓦多道尔、[美]布莱恩·弗朗兹、[美]谭·罗伯特·阮编：《区域性公共产品——丛理论到实践》，张建新等译，上海：上海人民出版社，2010年，第23页。endprint

再次，发挥和增强四国联合执法行动的示范效应。中老缅泰四国联合巡逻执法行动成功地打击了湄公河流域的跨国有组织犯罪，是四国全面安全合作的良好开端。中国应该发挥联合巡逻执法实践的正外部性和示范作用，推动四国乃至湄公河流域六国的全面合作。在此方面，2015年10月《关于加强湄公河流域综合执法安全合作的联合声明》为各国在执法安全领域的合作确立了目标，比如，该声明要求：“建立澜沧江湄公河综合执法安全合作中心，将打击毒品犯罪、恐怖主义、网络犯罪等纳入执法安全合作范围”，“努力将湄公河流域执法安全合作机制建设成为区域综合执法安全合作组织”。《湄公河流域执法安全合作部长级会议24日在京举行》，中国政府网， http：//www.gov.cn/guowuyuan/201510/24/content_2953285.htm，2015年10月30日。在四国联合巡逻执法的成功实践基础上，中国应该积极与区域内各国增进彼此信任，扩大各国间安全利益和地区安全利益的交汇点，构建一个覆盖大湄公河次区域的执法合作网。与此同时，中国还应努力使湄公河流域的其他国家认识到，“湄公河航道安全问题的根源在岸上，要切实消除安全隐患，保障航道安全，安全合作必须从水运护航延伸至岸上打击犯罪以及（区域）综合治理。”卢光盛、罗雪峰：《10·5惨案和湄公河航道国际安全合作》，见刘稚编：《大湄公河次区域合作发展报告（20112012）》，北京：社会科学文献出版社，2012年，第45页。区域内各国应在平等协商的基础上，共同打击武器走私、贩卖人口、非法移民等违法犯罪活动，开展跨境水资源开发、基础设施改善、环境保护和公共卫生安全等各种合作。通过区域内全面有效合作，各国共同为本区域提供和平与安全、贸易增长和经济发展等区域性国际公共产品，提升区域一体化的水平和层次，培养“同舟共济、守望相助、包容并蓄、平等互利的‘湄公河精神”。郭声琨：《中老缅泰四国有效维护湄公河流域安全稳定》，中国新闻网， http：//wine.chinanews.com/gn/2015/1024/7587337.shtml，2015年10月30日。

最后，理性认识并有效应对区域外行为体的介入。在区域性国际公共产品的供给问题上，中国需要有效应对区域外势力的介入。一方面，中国应该通过积极提供区域性国际公共产品、一定程度地容忍本区域其他国家的“搭便车”行为、特别是与本区域国家建立区域合作机制和有效的区域争端解决机制，以区域国家的集体身份共同应对区域内的重大突发事件，避免域外国家或国际组织的介入和干扰；另一方面，中国要处理好与区域外众多公共产品供给者之间的关系，比如，在非传统安全领域与国际刑警组织和东盟加强联系，取得它们的支持与帮助。“中老缅泰均为国际刑警组织的成员国，因此四国联合巡逻执法完全可加强与国际刑警组织的联系，遇到跨境罪案、有组织罪案等案件时，可请求指纹库比对、发布国际通缉令、请求国际刑警支援等。”刘黎明、唐媛媛：《论国际联合执法——以湄公河惨案引发的刑事司法协作为例》，载《北京警察学院学报》，2013年第3期，第24页。当然，湄公河联合巡逻执法和整个航道自由航行权按照国际惯例属于沿岸各国，非沿岸国家的航行权和其他权益必须由湄公河沿岸国家达成相关国际协定来决定。但是，在大湄公河次区域经济开发等领域，中国对区域外势力的介入“不必带冷战眼光”。有学者曾指出，中国不可能把美国、欧盟、日本、印度这些域外势力阻挡在外，而且也没有必要这样做，“因为中国无力提供所有能满足该地区各国政治和利益需求的公共产品”。基于此，“中国应加强与区域外大国在湄公河地区的战略对话，建立健全各种合作机制之间的联动和协调体系，通过开发合作的良性竞争，以公平公正的姿态，真正赢得湄公河国家的信任。”毕世鸿：《机制拥堵还是大国协调——区域外大国与湄公河地区开发合作》，载《国际安全研究》，2013年第2期，第70、73页。同时，中国应该确保其所提供的区域性国际公共产品有助于增进自身与本区域其他国家的共同利益，努力使湄公河流域国家的普通民众受惠于该项区域性国际公共产品。这将有助于提高中国在区域内国家民众心目中的社会认知度，从而确立积极、友善、值得信赖的中国国家形象。

四、 结语

2011年的“10·5”湄公河惨案发生后，湄公河的国际航运和沿岸旅游业曾一度中断，使得湄公河流域各国遭到了严重损失。直到2013年1月中老缅泰四国第八次联合巡逻执法后，在四国湄公河主要港口进出的船舶数量才恢复至惨案发生前的往年同期水平。这一事实说明，区域安全这类公共产品具有不可或缺性，一旦供应不足，将不仅削弱有关国家政府的合法性、威胁到地方社区和国家组织的结构，而且也会损害区域内国际经贸关系的发展。因此，在“10·5”惨案之后，中国政府在面临某些挑战和质疑的情况下，积极主导四国湄公河联合巡逻执法行动的开展与相关机制的建立，并承担了绝大部分执法成本，取得了显著成效。毋庸讳言，从中老缅泰四国联合巡逻执法这一案例来看，中国以积极的态度承担地区安全义务，以务实的风格推进地区多边合作機制，以真诚的心愿提供区域性国际公共产品，可谓名副其实的负责任大国。

与此同时，四国联合巡逻执法行动所带来的收益并不仅仅局限于湄公河航运恢复等经济层面，还包括对湄公河沿岸各国民众心理——期望和平安定、繁荣发展、包容共处等方面的深刻影响。中老缅泰第35次湄公河联合巡逻执法行动期间，老挝一艘加油船船长英在在孟莫码头接受采访时说：“我每月都很期待巡航编队的到来，看到他们我觉得很安全。目前，湄公河上贩卖毒品、非法抢劫的相关信息越来越少了。感谢巡航编队的所有执法人员，让湄公河变得更加安全。”许多生活在湄公河沿岸的居民像英在一样，希望联合巡逻执法能够一直持续下去，长久维护湄公河航道的安全。参见《中老缅泰四国第三十五次湄公河联合巡逻执法圆满完成》，新华网，http：//yn.xinhuanet.com/newscenter/201506/27/c_134360795.htm，2015年6月30日。中国虽然承担了四国联合巡逻执法行动的绝大部分成本，但通过该项行动，中国也得到了区域内一些国家和民众的信任与尊重。有研究表明，这种区域性国际公共产品主要供给者的地位“将导向区域主导权的获得”王玉主：《区域公共产品供给与东亚合作主导权问题的超越》，载《当代亚太》，2011年第6期，第82页。。据此，今后中国需要继续研究和发挥四国联合巡逻执法行动的正外部性和示范效应，努力将中老缅泰四国的执法合作扩展为本区域所有国家的安全合作，要将四国在执法安全层面的合作拓展为区域内所有国家的全面合作，包括区域内国家升级彼此的经贸合作水平，积极响应中国的“一带一路”合作倡议。当然，这将是一个长期的过程并可能面临一些不确定因素，但中国在此过程中可以通过区域性国际公共产品的供给增强与周边国家间的政治互信，从而为本地区各国的和谐相处、共同发展建立基础，毕竟，“中国和周边各国都希望在相互共存的国际空间中发展前进”仇华飞：《国际格局演变中的当代中国周边外交环境》，载《同济大学学报》（社会科学版），2014年第6期，第35页。。

王逸舟教授曾提出过一个重要问题：“为什么我们需要在今天和未来把适当的精力和资源用于（提供国际公共产品）以及中国如何创造新时期的更多国际公共产品？”对于如何去做，他建议中国提供国际公共产品的目标、领域、种类等“要学会从小的地方做起”，比如，“（国际层面）那些比较小的倡议、次领域的安排、局部的创新”。王逸舟：《中国外交新高地》，北京：中国社会科学出版社，2008年，第6063页。基于此，中老缅泰四国湄公河联合巡逻执法行动可以被视为这样的次区域安排和创新。而这类次区域安排如能逐步扩展并提升至整个区域的全面合作，不但有利于化解周边邻国对中国崛起的猜疑和担忧，而且有利于落实习近平主席提出的“亲、诚、惠、容”周边外交理念。endprint