政府主导下民族地区农村土地流转现状、问题及对策——以阜蒙县为例

滕 飞，张树安

(1.大连民族大学，辽宁 大连 116600；2.大连理工大学，辽宁 大连 116600)

政府主导下民族地区农村土地流转现状、问题及对策
——以阜蒙县为例

滕 飞1，2，张树安1

(1.大连民族大学，辽宁 大连 116600；2.大连理工大学，辽宁 大连 116600)

以阜蒙县为例，对民族地区农村土地流转问题进行了调研，阐述了阜蒙县农村土地流转的现状，分析了土地流转过程中存在流转合同周期短、组织形式多处于初级、合作社资金周转压力大等问题，并结合民族地区的特殊性提出了相应的发展对策。

民族地区；农村土地流转；政府主导

农村经济发展不仅受到人口流动影响，农村土地利用的效率问题也长期制约了农村经济的发展。如何让土地集中连片，实现规模化、集约化经营，是亟待解决的问题。《2016年政府工作报告》中提到：“要完善对家庭农场、专业大户、农民合作社等新型经营主体的扶持政策，鼓励农户依法自愿有偿流转承包地”。习总书记也多次指出：“要深入推进农村土地流转”。以往因为国家政策等因素的制约，农村土地流转案例少、规模小、效果无从估量。自2014年起，农村土地流转问题得到政府的高度重视，各地方政府也积极出台政策，推动实现农村土地流转，并积极探索政府主导下农村土地流转的成熟模式和成功经验。而在城镇化改革和产业融合的大趋势下，政府主导农村土地流转新模式的研究仍需深入。现有文献对于民族地区土地流转的特殊性研究较少。民族地区的现实决定了在土地流转制度创新方面要有所突破,要在少数民族群众能够理解、能够接受且能保证其利益的基础上不断创新流转方式。民族地区的土地流转工作能否做好,以及土地流转过程中农民的土地权益能否得到保障是破解“三农问题”的起点,是构建和谐社会的基础,是巩固民族团结的必由之路。

阜新蒙古族自治县(以下简称“阜蒙县”)在贯彻落实国家和辽宁省农村土地流转政策方面取得了丰硕成果。近年来，阜新蒙古族自治县坚持以科学规划为引领，以产业发展为支撑，以民族团结为基础，探索农村土地流转的可行模式和成熟经验，被评为“省级土地流转示范县”。阜蒙县农村土地流转工作在取得较好成效的同时，也暴露了一些问题。在这种情况下,深入调研阜蒙县农村土地流转问题，摸清具体情况，有助于形成政府主导、市场引导、农民自愿、依法有偿的流转机制，为推进农村土地承包管理市场化、制度化、规范化，促进农业增效、农民增收和农村稳定提供实践基础。

1 阜蒙县农村土地流转现状

阜蒙县俗称“蒙古贞”，地处辽宁省西北部边缘地带，隶属辽宁省阜新市。截至2014年，阜蒙县(图1)辖1个街道，包括东梁镇、佛寺镇、伊玛图镇等19个镇，蜘蛛山乡、卧凤沟乡等15个乡，有蒙古族、汉族、满族、回族、锡伯族、朝鲜族等21个民族。阜蒙县土地资源较多，全县耕地面积23.73万hm2，人均占有0.37 hm2，高于全省、全市平均水平。

2015年，阜蒙县新增土地流转2.53万hm2，全县累计流转土地面积6.89万hm2；开展农村土地承包经营权确权登记试点工作；全年完成实测面积3.24万hm2，矢量化面积3.24万hm2，完成率均达到97.1%；向市农委推荐11家省级示范家庭农场，经省专家评审，有8家被确定为示范家庭农场；被评为“省级土地流转示范县”。

1.1 阜蒙县农村土地可借鉴流转模式

近年来，阜蒙县充分发挥典型引路作用，通过开展代耕劳务、集体带动、合作经营、家庭农场等模式，积极探索农村土地流转实现途径。具体模式如下。

1.1.1 鼓励代耕劳务，形成农村土地流转的初级模式 代耕作业是土地流转模式的重要创新。这种方式以劳务形式获得实际上的部分土地经营自由权，既容易获得农户支持，也能得到政府的扶持。阜蒙县森茂农机合作社由桃李村11户农机户于2009年创办，开展代耕服务，向农户提供机械化服务，农户缴纳相应服务费。每年代耕服务作业面积2000 hm2以上，服务500多农户，覆盖全镇18个村，并辐射周边乡镇。到2013年底，累计实现代耕收入80万元。仅2012年，流转农民承包地2580 hm2，签订土地流转合同580份。此外，充分利用惠农政策，享受种粮大户补贴贷款50万元，银行贷款350万元，国家农机具购置补贴200多万元。2013年1月，森茂农机合作社被国家农业部授予“中国农机合作示范社”。这种模式在阜蒙县各乡镇多被采用。

1.1.2 村委会牵头，以集体带动流转 村委会在我国农村土地管理阵地中处于最基层、最前沿的“地位”。集体带动个人，是土地流转过程中较为成熟的模式之一。这种模式可以规避农户个人风险，也利于农业产业化快速发展。阜蒙县新德村村委会推动农民“抱团取暖”，走土地集约化道路。一是结合村情，成立合作社，以土地流转方式建设29栋暖棚种植玫瑰，通过县财政支持、村委会自筹、养殖户集资方式建成生猪养殖暖棚。此外，玉米、苗木、花生等合作社也取得了很好的收益。二是发起农民成立资金互助合作社，以不超过同期贷款利息为限，为农民提供资金支持，年资金周转量达到近百万元。这种模式以基层组织信用为基础，以政府背景为依托，形成村委—农户为基础构架的专业合作社，为土地流转提供了资金支持、技术扶助及信用保障。

1.1.3 鼓励个人合作，形成农村土地流转的专业合作社 合作经营是农户之间面对土地流转风险的联合行为，是由代耕劳务发展而来的土地流转模式。阜蒙县大固本村张树春联合15户农民成立合作社，采取“合作社+农户”模式，即农民以土地承包经营权入股方式加入合作社。合作社初期为社员提供土地代耕代种及农机农具推广、技术培训等服务。由合作社统一购进种子化肥农药，统一品种、统一化肥、统一防治病虫害，并同农户签订正常年景保底单产11250 kg/hm2，超产部分由合作社与农户平分的协议。当年，共有249户加入了合作社，流转耕地面积达800 hm2。2014年末，共有900余户以土地承包经营权入股的方式加入合作社，流转面积达2000 hm2。个人推动成立的合作社，有助于经营风险的分担，但由于股权分散，有可能导致合作社经营中出现纠纷与问题。这种模式仍待进一步改进。

1.1.4 鼓励家庭农场，形成家庭流转农村土地的可靠模式 在土地流转过程中，个人、家庭的能动性使得“家庭农场”形式在土地流转中迅速发展，并得以壮大。阜蒙县官营子村张庆年在合作社基础上开展土地流转，并投资创建家庭农场，当年签订土地流转合同400余份，流转土地933.33 hm2，实现年产值2500余万元，盈利336万元。2014年后，家庭农场进一步完善流转协议，总面积达到1333.33 hm2。土地流转后，规模经营降低了单位种植成本，提高了耕作效率，提升了农机装备水平；经济效益显著提升，进一步增收3000元/hm2，效益提高了28.6%。家庭农场是扩大的农户家庭经营模式，既具备传统农户家庭经营的所有优势，又有助于克服农户家庭经营存在的弊端。家庭农场是现代农业组织体系的基础，是我国未来农业经营的发展方向。

阜蒙县在农村土地流转过程中形成并推广了上述模式，这些模式虽然代表了土地流转的不同阶段、不同形式，但从根本上来讲，农村土地流转形成的集约化、规模化经营模式有效降低了经营土地成本，增加了农户收入，缓解了人口流动、土地经营成本增高等问题，值得推广借鉴。

1.2 农村土地流转中阜蒙县政府的主导作用

1.2.1 成立农村土地流转专属机构 为加快阜蒙县农业建设步伐，推进土地流转经营，规范土地流转行为，2014年阜蒙县农村土地承包经营权流转服务中心成立。县土地流转服务中心成立以来积极开展各项工作，制定土地流转信息收集发布、纠纷调解、登记备案、档案管理4项制度；明确了村土地流转信息员、流转合同鉴证原则；制定了《农村土地承包经营权流转流出意向意向簿》、《农村土地承包经营权流转流入意向簿》、《农村土地承包经营权流转台账簿》；起草了《农村土地承包经营权流转抵押登记暂行办法》及《关于进一步规范农村土地承包经营权流转工作的指导意见》等文件，规范了农村土地流转工作。

1.2.2 出台农地流转扶持政策 为提升阜蒙县农村土地流转工作成效，阜新市政府出台了《阜新市人民政府关于全面推进农村土地承包经营权流转工作的实施意见》(阜政发[2014]16号)，补助参与土地流转的专业大户、家庭农场、农民专业合作社和农业产业化龙头企业等规模经营主体；阜蒙县政府安排1000万元，用于示范带建设土地流转贷款贴息；对当年新增流转面积达133.33 hm2以上的村，县政府给予一次性以奖代补资金2万元；对当年新增流转面积达333.33 hm2以上的村，县政府给予一次性以奖代补资金5万元。在政策推动下，2015年上半年全县新增流转2.53万hm2，流转面积累计10.52万hm2，占全县耕地面积的33%。由此可见，扶持政策起到了应有的效果。

1.2.3 规范土地流转合同，保障农户利益和土地有序流转 为建立土地流转登记备案制度，探索完善合同鉴证机制，阜蒙县现已完成6699份6.67 hm2以上土地流转合同的备案、归档，涉及面积0.73万hm2。同时，县土地流转服务中心在工作指导与监督中要求各乡镇土地流转工作要做到程序公开、价格透明、合同规范、手续健全。对流出土地的农户要充分保护其应得收益，确保自愿、公平。经检查验收，全县土地集中连片的农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等规模经营主体，流转土地手续合法、公平，符合规定。对合同合法性的规范，将保障农户的利益和流转的有序性。

1.2.4 农村土地承包经营权确权登记颁证工作 在土地确权工作中，阜蒙县2014年起进行确权登记，涉及7000余农户、0.8万hm2土地，实际测量耕地面积1.274万hm2，建立承包方档案和登记簿6891份，实现入户权属调查和外业测绘成果的有效对接。2015年，确权工作范围进一步扩大，共涉及49个村，25085户，农地流转合同面积近1.93万hm2，已测量近1.33万hm2。

1.2.5 开展土地流转业务培训 2015年，阜蒙县委多次对全县土地流转管理部门百余名业务骨干进行培训。培训重点强调建立基于计算机技术信息发布和登记备案平台的必要性，培训各乡镇掌握土地流转意向和流转情况，建设县级土地流转数据库，并要求建立独立、高效的联络机制，落实阜蒙县土地流转服务等重要任务。

1.2.6 成功申报省级土地流转示范县 土地流转工作业绩得到上级政府的认可。2014年经《辽宁省农委关于确定省级推进土地承包经营权流转促进土地集约化经营示范县的通知》确定阜蒙县为省级“推进土地承包经营权流转促进土地集约化经营”示范县。根据文件精神，阜蒙县土地流转应着力推进土地承包经营权流向家庭农场、农民合作社等各类规模经营主体，提高土地的集约化经营。在土地流转中突出管理和服务、土地经营中突出规模和集约、政策导向上突出绩效考评和持续性，尽快形成一批成规模、效益佳、示范作用强的示范项目。

1.3 民族地区农村土地流转面临突出问题

以往文献表明，农村土地流转相关问题主要表现为我国农地流转面临产权关系不清晰、土地流转市场不健全、农村社会保障制度缺失等困境，应完善土地流转制度、健全社会保障体系、积极培育农地流转市场和推进农村劳动力转移。以阜蒙县为例，通过对政府、农民、农业企业的调研，发现存在以下问题。

1.3.1 土地流转合同周期短，组织形式多处于初级阶段 短期合同较多。农村土地承包经营权流转中，农民往往面临“两难问题”，一方面愿意以土地换取收益，另一方面又担心土地流出存在风险。土地流转后，农民对土地上生产出来的农产品不再拥有支配权，一方面导致农民需要自行购买农产品，与其固有习惯不符，农民固有的守土情节也使农民对土地流转积极性降低；另一方面，担忧土地流转价格会让自己利益受损，法律意识的淡薄使得农民对土地承包经营权流转的认识模糊，降低了农户土地流出的意愿。所以除了村组织出租土地时一般会与企业签订比较长期的合同外，其他出租、转包多不签合同,即使签订合同，期限也很短。根据阜蒙县多个村合同的统计，期限在3年以下的占90.5%，合同一年一订的占78%。从以上的调查情况看，除非从事特种种植，土地流转价格较低，转出方没有积极性，转入方利润较低，流转双方均缺乏流转积极性。甚至一些农民还搞不清楚土地所有权、承包权和经营权之间的关系，因而不敢参与流转(表1)。

此外，多数土地流转处于代耕劳务阶段。根据对阜蒙县的调查，60%的土地流转以代耕代种为流转形式，这种形式存在较高的不稳定性，从另一层面可以验证阜蒙土地流转组织处于初级阶段的现实。

表1 阜蒙县土地流转相关调查数据

注：数据来源于笔者调查整理。

1.3.2 合作社资金周转压力大，农村土地金融有待进一步发展 土地流转需要大量资金。阜蒙县的土地合作社发展尚处于初始阶段，主要以代耕或村委会主导的形式出现。这主要源于农户自身融资能力差，组织管理欠规范，资金使用效率低，抗风险能力很差等方面。多名土地流转带头人指出，土地流转投入资金大，不但需要向农户缴纳土地流转金，还需购买种子、化肥、农药等生产资料，雇佣劳动力，农机具购置、维修等，资金压力大。

1.3.3 农村土地流转市场需要进一步的配套规范 从整体看，我国农户承包地经营权流转尚处于探索阶段，许多工作需要进一步规范。从流转程序合法性上看，农村土地的流转程序以及流转纠纷的处理程序都有不完备之处。农民对土地的认识发生了变化，由于以前农村承包土地流转政策不完备、土地流转行为不规范引发的土地流转矛盾纠纷不断。从土地流转价格来看，价格制定尚待改进与发展。多数土地流转只是事先简单约定价格，随着农村经济的发展、土地市场发育和物价上涨，土地的远期价值难以准确评估，事先简单约定价格，容易损害农民利益。土地使用产权改革中土地使用产权交易服务市场体系尚待完善。阜蒙县土地流转交易服务场所、机构等交易载体正在逐步完善中，原本土地使用产权转入、转出的信息传播不通畅、土地流转地域范围小、缺乏大范围、统一的土地流转市场等问题正在改善。

1.3.4 农村土地流转多限于社群关系，农业产业化有待发展 以阜蒙县为代表的区域土地流转行为多是自发的，农户内部流转情况较多，通过土地流转发展现代农业的案例较少。建立现代农业产业合作社或者把土地流转给农业产业化企业的情况在调研中较少。阜蒙县农业产业化集聚度不强，产品竞争力偏弱。主要表现在以下方面：(1)企业规模小。全县57家农产品加工企业中，年产值超过1亿元的只有9家，多数企业规模较小。(2)加工业发展滞后。主要农产品加工转化率为24.8%，低于全国5个百分点。(3)产品研发能力弱，企业产品同质化严重，未能形成较强品牌，也未能在上、下游产品开发上取得创新。(4)基地建设需进一步加强，规模化、标准化和质量品质都有待进一步提升。

2 政府主导下民族地区农村土地流转问题对策

2.1 强化机构和平台建设，改善土地流转环境

为保证农村土地流转工作的顺利实施和有序推进，市政府应成立农村土地承包经营权流转工作领导小组。各县区也要成立相应机构，组织编制发展规划，制定农村土地承包经营权流转的优惠政策和实施方案。建立健全信息资源系统，完善流转意向匹配平台建设。鼓励各乡镇积极发布土地流转供求信息，促成农户与流转主体之间的土地流转和信息沟通。鼓励农户、土地流转委托方、经纪人及中介组织在土地流转服务中心登记备案。建立健全专门的服务窗口，为流转双方提供全面、专业的信息资讯服务。包括与农村土地流转相关的各种法律服务、价格评估服务、流转土地经营及管理咨询服务、金融及保险服务等。

2.2 保护农户土地流转收益，推进土地自愿有序流转

加强土地流转监管，严厉打击违背农民意愿、违反土地政策、扰乱土地流转市场秩序等非法流转。确定土地流转价格的指导意见，要充分考虑土地流转者既不会再重复中低产田传统生产，又要承担生产风险和管理责任，所以获得效益应高于中低产田而低于高产田。

2.3 规范土地流转程序，加强土地确权与土地流转管理

认真监督各乡镇土地流转管理部门履行职责。监督各乡镇对流转方案、流转面积、“四至”等信息进行公示，确实存在争议的，争议解决前不得流转。流转合同签订后，必须在土地流转管理部门备案。坚持土地流转与土地确权登记相结合的原则，按照现有土地承包经营关系保持稳定并长久不变的要求，开展农村土地承包经营权确权登记工作，按照依法、自愿、有偿的原则进行土地流转。县级完善土地流转服务中心，乡镇完善土地流转市场，村级完善土地流转服务站。在全县范围内逐步完善规范有序、信息快捷、公平合理的县、乡、村三级土地流转交易平台。

2.4 配合有关部门，加强对土地流转行为的信贷和财政支持

设立农村土地流转专项基金，用于土地规模经营主体修建，直接用于种养业生产、管理、服务永久性建筑物相关用地手续费用和添置、更新机耕设备的贷款贴息等；配合扶贫部门和涉农金融机构工作，提供专业意见，通过“政银保”合作涉农贷款等信贷政策，加大对农业规模化经营企业和大户信贷投入力度，保证土地流转政策的切实落实。对土地集中连片的农业产业化龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、种粮大户等规模经营主体，流转期限在5年以上，并与土地流转农户签订了规范性土地流转合同的，给予政策性补助。

2.5 继续推进全县农村土地承包经营权确权登记颁证工作

为进一步响应2013年中央一号文件“用5年时间基本完成全国农村土地承包经营权登记工作”的要求，贯彻落实《辽宁省人民政府关于推进农村土地承包经营权流转促进土地集约化经营的实施意见》(辽政发[2014]10号)对确权登记颁证工作“从2015年起全面实施，力争到2017年基本结束”的计划安排，阜蒙县政府应制定土地确权年度工作计划，利用4年(2014～2017年)时间完成全县的土地确权工作，基本解决全县农户土地面积不准、“四至”不清的问题；阜蒙县可在2年工作成果的基础上总结经验，并于2016～2017年全面铺开剩余31个乡镇的确权登记工作。

2.6 加强全县土地流转的宣传工作，培养示范典型，拓宽流转渠道

发布、宣传农村土地流转须知，提高农户对土地流转和城镇化的原则、规范、流转方式、合同效力、登记备案必要性等各方面的认识；对农户或农户代表进行土地流转相关政策法律的培训，增强农户法律意识，维护自身权益。继续执行《阜新市人民政府关于全面推进农村土地承包经营权流转工作的实施意见》(阜政发[2014]16号)和《阜新蒙古族自治县人民政府关于沈阜13.33万亩现代农业示范带建设招商引资优惠政策和财政扶持意见》(阜蒙政发[2014]46号)土地流转补贴政策。通过技术服务、资金倾斜、项目支持等措施，支持种植大户、农事企业、合作社等发展设施农业和规模经营，起到带头作用和示范效果，带动社会资本在农村土地流转的参与度。

3 小结

土地流转的本质，就是推进土地要素的市场化，必然会引发其他要素市场包括农村资本市场的发育。习近平同志一再强调，土地流转和多种形式规模经营，是发展现代农业的必由之路，也是农村改革的基本方向。阜蒙县农村土地流转的宝贵经验，为地方政府出台有效的土地流转政策，摸清实际情况，认清工作进展，找出实际问题，寻找解决方案提供了借鉴。阜蒙县农村土地流转问题相应对策的探索，也为阜蒙县制定、完善“十三五规划”奠定了良好基础，有助于阜蒙县的土地流转政策制定，也可供其他地区借鉴相关经验，推进土地流转工作有序进行，并产生了积极的社会效应。

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(责任编辑：管珊红)

Current Situation, Problems and Countermeasures of Rural Land Transfer in Minority Areas under Guidance of Government: A Case Study of Fumeng County

TENG Fei1,2, ZHANG Shu-an1

(1. Dalian Minzu University, Dalian 116600, China; 2. Dalian University of Technology, Dalian 116600, China)

Taking Fumeng county as an example, we investigated the rural land transfer in minority areas, stated the current situation of rural land transfer in Fumeng county under the guidance of the government, analyzed the existent problems in the process of rural land transfer, such as short period of land transfer contract, primary organizational form, and high-pressure capital turnover in cooperatives, and put forward some corresponding development countermeasures based on the particularity of minority areas.

Minority area; Rural land transfer; Government-led

2017-05-22

国家自然科学基金项目(71672024)；中央高校基本科研业务费专项资金资助项目(20150321)；大连金州新区软科学项目 (2015-2kx2-004)。

滕飞(1984—)，男，吉林桦甸人，讲师，博士，主要从事创新创业管理研究。

S-9；F301

A

1001-8581(2017)09-0142-05