论“国家所有”的规范构造*——我国宪法文本中“国家所有”的解释进路

彭中礼

(中南大学法学院，湖南长沙 410012)

论“国家所有”的规范构造*
——我国宪法文本中“国家所有”的解释进路

彭中礼

(中南大学法学院，湖南长沙 410012)

基于法律概念与社会事实之间存在的开放性逻辑联系，对“国家所有”的解释应当从逻辑要素、价值要素和规范要素三层构造的角度进行规范解释。“国家所有”并非国家所有权，二者之间对应为观念和权利、制度和事实的差别。我国宪法中规定的“国家所有”虽然从文义看是特定经济制度的表达，但实质是在强调自然资源的“国家所有”，是国家主权的宣示，是特定的国家经济制度，是意识形态的展示。确定特定自然资源的归属，从宪法实践来看，必须实现从观念到权利的转变，即要实现“国家所有”到国家所有权的转变，必须重视部门法的细化作用，并发挥基于市场的平等交换原则或者补偿原则在国家所有权实现中的作用。对宪法文本中词语的理解必须坚持规范解释进路，将词语的规范构造、文本意图与制度建构结合起来，作为有效解释宪法文本的方法。

国家所有；国家所有权；意识形态；宪法解释；规范解释

一、问题及其研究方法

随着经济社会的快速发展，如何有效分配自然资源已经成为一个颇受关注的难题。难题之“难”，“难”在如何理解我国宪法上规定的“国家所有”。泰耶尔曾说：“法律愈发展，法律术语就愈需明确其含义；区别增加了，新的情景和难题出现了，而原有的那套概念、区别和术语就须认真修正。法律和人类的其他思维领域并非大相径庭，其同样需要清晰的思维之助才能理解问题。若常用的法律术语得到正确运用，我们便易于理解问题本身；若不能正确运用，那我们至少也应该弄清究竟错在何处。”*转引自[美]霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友编译，中国法制出版社2009年版，第27页。为此，我国学术界已做出诸多努力，也取得了诸多成果。*程雪阳将过去学者们对“国家所有”的解释提炼出了五种学说，即“物权说”、“公权力说”、“所有制说”、“制度性保障+立法形成说”和“名义所有权说”。在此基础上，程雪阳提出了其所坚持的“综合说”，具体内容为：(1)现行宪法所规定的“国家所有”，不仅是一项经济制度，而且是一项民法意义上的所有权，即国家所有权；(2)基于宪法第9条第1款“国家所有，即全民所有”的规定，国家所有权必须服从于“服务全民，为全民所共享”这一“制度性保障”的要求；(3)要实现宪法赋予国家所有权的特殊功能，仅仅依靠宪法是不够的，还需要通过具体的法律对国家所有权的种类、范围、行使方式、用途与收益加以立法形成，从而建立一套完整的关于国家所有权的法秩序；(4)现行宪法第9条第1款和第10条第1款、第2款的规范性质是授权性规范，其授权国家可以通过立法将特定自然资源设定为国家所有。参见程雪阳：《中国宪法上国家所有的规范含义》，《法学研究》2015年第4期。“综合说”为笔者方便研究而概括程雪阳的观点内容所形成的称谓，不带有任何特殊意义。此后，谢海定和刘练军等人又做过深入研究。参见谢海定：《国家所有的法律表达及其解释》，《中国法学》2016年第2期；刘练军：《自然资源国家所有的制度性保障功能》，《中国法学》2016年第6期。并且，学者们都认识到，研究自然资源国家所有问题时应采取解释论的立场。*比如，崔建远教授就认为，研究自然资源国家所有问题时，“恐怕先得确定大家是采取立法论还是运用解释论，是哲学思考还是法律的解释与适用。如果是立法论或者哲学思考，则论者可以自由驰骋，甚至开宗立派；如果采取解释论，就必须受现行法的拘束，自由裁量的余地极为有限”。崔建远：《自然资源国家所有权的定位及完善》,《法学研究》2013年第4期。其积极意义在于将中外法理学说中的所有权理论(特别是民法学上的理论)与我国宪法结合起来分析，得出了一定的研究结论。然而，从另一个角度来看，这种研究成果因为过于看重基于所有权理论的演绎而忽视了中国宪法的制度事实。特别值得关注的是，已有的理论几乎都将“国家所有”等同于国家所有权。比如程雪阳认为：“现行宪法所规定的‘国家所有’，不仅是一项经济制度，而且是一项民法意义上的所有权，即国家所有权。”*同前注②，程雪阳文。果真如此，则在现实生活中发生的一些案例(如四川的“乌木案”、新疆的“狗头金案”等)讨论的空间较小，*“因为乌木出土导致权属争议事件在四川发生了8件,安徽发生了1件。其中最著名的，是四川省彭州市通济镇麻柳村村民吴高亮在家门口承包地的河道边发现价值数百万的乌木，随后就被镇政府收走了。另外，2014年，也有重庆潼南8位村民卖乌木所得的19.6万元被判充公事件发生。”转引自前注②，程雪阳文。因为国家拥有了对自然资源的所有权(在这里，自然资源显然是一个意义极为广泛的词语)，“狗头金”等能够认定为自然资源的财产所有权应归属于国家——但对于这个观点，学者们是存疑的(很多学者都主张“狗头金”等无主财产应当按照先占取得确定财产所有权)。从这个层面来说，对自然资源“国家所有”的研究目的没有实现。为此，应采用恰当的解释方法，对宪法上“国家所有”的含义进行准确理解。

法学是规范之学，是对法律生活实践的逻辑反映和抽象。奥地利逻辑学家塔麦洛认为，事物本身是无所谓逻辑的，逻辑是人类认识事物的特殊工具而已。同样，法律逻辑不是法律的实质内容来源，而是一种法律思维的工具。*[奥]伊尔玛·塔麦洛：《现代逻辑在法律中的应用》，李振江等译，中国法制出版社2012年版，第148页。实现法律概念研究最重要的逻辑，就是与司法应用相结合，从实践角度切入理论探讨，促进对法律概念研究的理论升华。对此，有较多学者感同身受。比如，霍菲尔德就曾认为，做法律概念的分析性研究不应当是一种形而上学意义上的思辨，而是以司法为基础、能够解决问题的辨析，否则就会出现“法理学著作中讨论的问题过于‘学究’而丝毫无益于法律实务”。*[美]霍菲尔德：《基本法律概念》，张书友编译，中国法制出版社2009年版，第82页。因此，笔者认为，从法律解释的角度，应当从当代中国的制度实践、人们的生活实际和未来的发展走向的角度来解决“国家所有”的概念结构问题，从而实现对“国家所有”的规范分析。之所以从规范构造的角度来研究“国家所有”，主要原因在于，笔者认为法律概念的存在与社会事实之间存在的开放性逻辑联系。也就是说，从法律概念的外部联系来看，严谨的法律概念必定对应于存在的事实，否则法律概念的作用难以发挥。在法律体系中，“法律概念通常被认为是组成法律规定或整套法律的基本单位”。*黄茂荣：《法学方法与现代民法》，中国政法大学出版社2001年版，第100页。深思基本法律概念，应当能够寻找到各具体国家政策之间所存在的共同因素，或可形象地称之为“原子”结构。*所谓“结构”，是指作为一个系统或整体而存在的事物诸组成要素及其相互关系。参见[瑞士]皮亚杰：《结构主义》，倪连生、王琳译，商务印书馆1984年版，译者前言第2页。正是这些“原子”结构，共同构造出基本法律概念。作为基本法律概念，“国家所有”也必然有其能够被分解的基本元素，或者说“国家所有”存在能够被分解的“最小公分母”，从而形成霍菲尔德意义上“关于法律概念的规范构造”。*王涌：《寻找法律概念的“最小公分母”》，《比较法研究》1998年第2期。

二、“国家所有”的逻辑构成

考察“国家所有”概念，必须对其构成元素进行必要分析。“国家所有”由“国家”和“所有”两个规范词语构成，从而构成一个整体意义上的法律概念。法律概念的特点是通过法律语言的规范性来表达和叙述概念的特殊性，从而从整体上反映法律现象。对基本法律概念构成性语言的分析，有利于精准把握概念的内涵和外延。

(一)“国家”的指向

笔者经统计发现，在我国法律中，“国家”一词的使用比较普遍：我国《宪法》中含有“国家”一词的条文有50条，我国《民法通则》中含有“国家”一词的条文有22条(包括我国《民法通则》第6条)，我国《物权法》中含有“国家”一词的条文有28条，我国《合同法》中含有“国家”一词的条文有17条，类似的分布也广泛存在于其他法律文本中。此处笔者主要利用宪法文本中有关“国家”的表述来分析国家的概念指向。有学者对民法中“国家”的含义进行过研究。如颜雪明就认为，民法中的“国家”，在不同地方，含义是不一样的，甚至在同样一个法条里面，含义都是不一样的。他将民法中“国家”一词的含义概括为八种。*颜雪明研究得出的“国家”的第一种含义是指政治国家，第二种含义是指民事主体，第三种含义是指中央政府，第四种含义是指国务院所属的部门，第五种含义是指各级地方政府，第六种含义是指地方政府的下属委办局，第七种含义是指特殊行业的国企，第八种含义是指法域意义上的国家。颜雪明：《民法中的国家》，http://www.aisixiang.com/data/72200.html，2016年1月20日访问。综上所述，可以得出两个要点：第一，“国家”可以主体化，即国家可以成为民事活动主体；第二，“国家”既可以是中央意义上的，也可以是地方意义上的。对民法上“国家”一词含义的研究结论是有启示性的，但其毕竟宪法与民法不同，还需要进一步思考“国家”一词在宪法当中的真正含义。

“国家”作为我国宪法中的一个核心词语，影响着相应的制度设计。在法治视野中，我国宪法中“国家”概念和功能的实现，在下述两个层面的含义中体现出来。一是政治意义上的指向，彰显至高性、强制性和整体性。这种规范在我国宪法条文中多有体现。比如，我国《宪法》序言中规定：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”再比如，该法第1条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这里的“国家”既包含最高国家机关，也包含最高对外权力和最高对内权力。二是法律意义上的指向，需要以承载主体的形式体现出来。我国《宪法》第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”在这里，如果将“国家”一词理解为一种政治意义上的含义，则无法回答“国家的法律是指什么法律”的具体问题。因此，此时“国家”一词应当有法律意义上的承载主体。基于此，“国家的法律”应当指全国人民代表大会及其常务委员会制定的法律、国务院制定的行政法规、民族区域自治地区的有权立法国家机关制定的自治条例或者单行条例等。当然，法律意义上的指向还有一种特殊形式，即授权形式，这在我国民事法律中多有体现，比如我国《物权法》第10条规定：“不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。”这里的“国家”显然也应当理解为政治意义上的概念，但是在具体落实过程中，需要另行制定法律法规来规定，所以其相应的载体是根据法律授权成立的房地产登记部门。不过，我国宪法中“国家”一词对此的体现并不充分。

从“国家所有”一词来看，“所有”表示的是一种倾向，它的承载主体是“国家”。如果从政治意义的角度来理解“国家”，则“所有”的话语含义不能真实的体现出来。任何一个词语的存在，不仅是表达一种话语，还应当表达一种实体。能够在话语和实体之间寻找到对应的关系，就是法律现象与法律概念之间应当承担的重任。否则，法律规定就会变成纯粹话语表达而无法实施。由此，可以推论，“国家所有”中的“国家”还需要有具体的承载主体来实现“所有”的目的。

(二)“所有”的观念

从人类社会制度史的发展进程来看，人类社会最重大的制度变化就是财产所有制度的变化，即个人或者团体如何拥有、使用和分配财产是理解一个时代的标志和核心要素，所以摩尔根说“财产的发展将与发明与发现的进步同时并进”，“财产的发展，是与标志着人类进步中各文化时期的发明与发现的增加、以及社会制度的改善密切相关联的”。*[美]摩尔根：《古代社会》，杨东尊、张栗原、冯汉骥译，商务印书馆1971年版，第926页、第927页。财产制度的形成，最早源于“所有”观念的发生，这是人类天性的体现。然而，“所有”观念并非与生俱来的，而是随着社会物质产品开始丰富、人类对财产占有的欲望明显进化之后才出现的。特别是当社会物质产品极大丰富，并且由于某些因素的影响，使得古代人们有了明显的“我的”、“你的”的区分，“所有”观念才开始出现。“所有”观念的出现，并不意味着所有权体制和制度已经建立，而只是表明人类社会的朴素财产观的树立。

简短考察人类社会的“所有”观念史，可以得出两点结论：第一，“所有”并非必定是一种法律意义上的权利，关键在于时代的发展是否需要有相应的制度来保护“所有”观念，因此“所有”和“所有权”之间对应着观念和制度的差别；第二，“所有”即使是作为一种权利状态存在，因各种因素的制约，也并不一定就是完整意义上的权利形态。更为重要的是，“所有权”能否实现，依靠的是制度形态，所以，二者还对应着制度和事实的差别(详后)。基于此，笔者认为，“国家所有”的规范含义是国家对自然资源具有垄断性的“归属的确定”，这种“归属的确定”包含三层含义：一是国家作为主权的代表拥有自然资源，二是国家可以指定和授权特定的主体来拥有自然资源，三是国家能时刻占有特定资源。

三、“国家所有”的价值意图

解释“国家所有”，还应当理解该词语背后的价值追求。美国法学家萨缪尔·弗里曼在谈到最纯正的解释主义(也就是他所认为的原旨主义的观点)时指出，法官在解释宪法文本时，要根据宪法的明显含义来解释宪法。当宪法文本的词语在理解时存在争议时，法官应当根据原始含义来理解宪法的文本。当时，关于宪法原始含义的理解有两种主张：一种主张认为原始含义要参观立宪者的意图来进行，另一种主张则认为要通过考察宪法被批准通过时立宪者们的共同理解来进行。*See Samuel Freeman，Original Meaning Democratic Interpretation and the Constitution , Philosophy and Public Affairs 1992,(1),p.3.从宪法的原始含义来理解宪法文本上某个词语的最初价值意图，是极有意义的。

(一)作为特色制度的“国家所有”

③⑬⑰⑲㉒㉓㉔㉘ ㉝［加］威 廉 ·莱斯:《满足的限度 》，李永学译，商务印书馆 2016 年版，第 13 ～26、42、145、37、2、115、8、135、6 页。

人类通过制定宪法来规定国家重大事项的历史并不久远，而将“国家所有”写入宪法的历史更是法治理论发展到一定阶段的产物。

1918年，《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》出台，该法第2条第1款和第3款首次规定了“国家所有”制度。*该条第1款规定：“为实现土地社会化而废除土地私有制，宣布全部土地为全民财产，并根据土地平等使用的原则，把土地无偿地拨给劳动者使用。一切全国性的森林、矿藏和水流，以及全部耕畜、农具、示范农场和农业企业均宣布为国有财产。”该条第3款规定：“批准把一切银行收归工农国家所有，以此作为使劳动群众摆脱资本压迫的条件之一。”《俄罗斯社会主义联邦苏维埃共和国宪法(根本法)》，载辛向阳等主编：《历史的律令——影响人类社会的十大宪法和法律》，江西人民出版社1997年版，第397页。1936年，苏联宪法全面修订，此次修改后的苏联宪法明确规定苏联的社会主义所有制有两种形式：国家所有制(全民财产)；合作社和集体农庄所有制(各个集体农庄和各个合作社的财产)。自此，“国家所有”就是“全民财产”的提法正式进入宪法范畴。该种做法得到了其他社会主义国家的效仿，规定“国家所有”或“全民所有”也成为社会主义国家宪法文件普遍存在的规范形态。比如，我国的《中国人民政治协商会议共同纲领》没有采用前苏联关于“全民所有”的表述，但1949年后我国的第一部宪法采用了“全民所有”的表述。1954年我国《宪法》规定：“中华人民共和国的生产资料所有制现在主要有下列各种：国家所有制，即全民所有制；……”随后，我国历次宪法修改时都没有动摇过“国家所有制(全民财产)”的宪法地位。再比如，现行古巴共和国宪法第15条规定：“不属于小农或小农组织的合作社所有的土地、地下蕴藏，矿井，属于其主权范围内海洋的、自然的有机物资源，森林，水流，通讯工具，糖厂，制造厂，基本运输工具，一切企业，银行，装备和器材，国有化和没收的帝国主义分子、庄园主和资产阶级的财产，农场、工厂、企业以及社会经济的、文化的和体育性质的建筑物，国家建设、扩建的或者得到的一切东西，以及将来建成、发展或得到的设施，都永远宣布为社会主义国有财产，亦即全民财产。”*《古巴共和国宪法》，载朱福惠、胡婧主编：《世界各国宪法文本汇编(美洲、大洋洲卷)》，厦门大学出版社2015年版，第278页。另外，现行越南宪法第17条规定：“土地、森林、河流与湖泊、水源、地下自然资源，领海、大陆架以及领空的资源，国家在经济、文化、社会生活、科技等不同部门和领域的企业和工程所投的资金和财产，以及国家在外事、国防方面所投的资金和财产和法律规定应当属于国家的财产，都应属于全民所有。”现行朝鲜宪法第21条规定：“国家所有制是全民所有制。国家所有的范围不受限制。国家的一切自然资源、铁路、航空运输、邮电和重要工矿企业、港口、银行只归国家所有。国家优先保护和发展在国家的经济发展中起主导作用的国家所有制。”《越南社会主义共和国宪法》《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》，载朱福惠、王建学主编：《世界各国宪法文本汇编(亚洲卷)》，厦门大学出版社2012年版，第1318页，第187页。与此形成鲜明对比的是，就在1918年苏俄宪法规定国家所有权的同时，德国《魏玛宪法》也对国家所有权有了明确规定。《魏玛宪法》第96条规定：“一切铁道，不论为公用设备者与否，遇联邦为国防需用时，均应听从联邦征发。”该法第97条规定：“联邦得将供公用设备而可以航行之水道，收归国有，并收归联邦管理。此项水道收归国有后，其公用设备，须由联邦或得联邦同意，始得建设或扩张之。管理扩张或新建航行水道时，应得有关系各邦之同意，俾地方文化及地方水利得以维持，其改良时亦然。水道管理机关，遇其他国内水道自行经费请求联接时，应许可之。遇铁道与水道相联接时，水道管理机关准予联接之义务，仍旧存在。水道收归国有后，其公用征收权，厘订运价权，水上及船舶警察权，均属于联邦。河流建设会掌建设莱因河、韦沙河及爱尔河各流域天然水道之职权，属于联邦。”*《魏玛宪法》，载[德]卡尔·施未特：《宪法学说(修订译本)》，刘锋译，上海人民出版社2016年，第427页。相比之下，《魏玛宪法》对国有财产规定的范围较窄，仅限制于水流或巷道及其相关内容。现行《德意志联邦共和国基本法》第15条规定：“土地与地产、天然资源与生产工具，为达成社会化之目的，得由法律规定转移为公有财产或其它形式之公营经济，此项法律应规定赔偿之性质与范围。关于赔偿，适用本基本法第十四条第三项第三、四两段。”*《德意志联邦共和国基本法》，载朱福惠、邵自江主编：《世界各国宪法汇编(欧洲卷)》，厦门大学出版社2014年版，第190页。从现行德国宪法来看，自然资源并非天然的国家所有，必须经过法律程序的授权转移。这与前苏联以及我国宪法所规定的自然资源的“天然国有”有重大差别。而美国、意大利、法国、澳大利亚等国家均未在现行宪法中强调自然资源的国家所有或者全民所有。检索世界各国的宪法文件后可以得出一个基本结论：凡属于社会主义国家，都规定“国家所有”或“全民所有”的相关内容；凡属于资本主义国家，大多不注重对“国家所有”或“全民所有”的规定。由此可见，宪法规定自然资源属于“国家所有”已经成为社会主义国家的一种特色经济制度。

在此，必须追问的是：为什么社会主义国家在经济制度上会如此看重“国家所有”,而倡导法治的资本主义国家却不甚关心在宪法中规定某些特定财产的“国家所有”？笔者通过考察马克思经典作家的理论，认为可能的理由是，社会主义是马克思主义经典作家设计出来的反对资产阶级的新社会，其核心主张就是经济制度应当破除剥削制度。在马克思和恩格斯看来，资本主义剥削制度的存在，是由于生产资料私有制的存在，所以要用公有制来代替私有制，建立“高级得多、发达得多的公共占有形式”，*马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》(第3卷)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1995年版，第178页。其目的是要实现全体社会对生产资料的直接占有，供全体为全体共同利益而使用。人类社会发展是不断进步的，各个阶段有不同的生产和劳动组织形式。社会所有是人类社会所有制形式的高级阶段，而实现社会所有的过程中，国家所有将作为过渡形式存在。无产阶级在建立政权以后，不可能一下子就将生产资料转变为社会所有，此时国家所有应当占据主导地位。在马克思主义创始人看来，国家迟早是会消亡的，国家所有制最终会被社会所有制所取代。虽然社会主义国家中阶级已经被消灭，但是只要社会成员之间还存在明显的经济利益差别，国家就会始终存在，这是因为社会主义社会的经济发达水平还不高，人们的需要还不能得到满足。在马克思主义经典作家看来，“国家所有”是要把“资产阶级掌握的社会化生产资料变为公共财产”,即把资产阶级所占有的“只能由大批人共同使用的生产资料变为国家财产”，*同上注，马克思、恩格斯书，第443页。而“对绝大多数国家都存在的从事个体生产的农民来说，则只能促进他们的土地私有制向集体所有制的过渡”。*马克思、恩格斯：《马克思恩格斯选集》(第2卷)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1995年版，第635页。此外，无产阶级夺取政权之后的很长一段时间，并非所有的生产资料都归“国家所有”，还会存在集体所有的形式。这也解释了为什么那些宣布建立社会主义的国家只规定了特定财产为“国家所有”。相反，在资本主义国家，虽然法治原则是国家治理和建设的根本战略，但是财产所有制度以私有制为基础，而且保护财产的私有制是资本主义法治的三大原则之一。说到底，财产的“国家所有”在资本主义国家并未获得垂青，而社会主义因为制度特征的原因需要特定的经济制度，因而“国家所有”就成为宪法中的特色规范。正因为社会主义是一种全新的社会发展形态，在经济制度上相对于之前的社会形态有更高的目标追求，所以其制度特色更为突出。由此，不管是单一地看待“国家所有”条款，还是整体来看中国宪法的其他经济性制度条款，其都是对特定制度的宣示，包含了丰富的价值判断。

(二)彰显意识形态的“国家所有”

我国宪法文本规定自然资源归国家所有，并且也特别指出，“即全民所有”。在已有的学术讨论中，“全民所有”对于“国家所有”而言，到底意味着什么，并没有受到学术界的重视。笔者认为，从宪法规定本身来看，其所规定的“全民所有”具有特定的历史含义和表现特征。

从词汇之间的关系来看，“全民所有”是“国家所有”平行引出的新信息。从汉语词典角度来看，“即”的意思可以是“就是”，所表达的是一种平行概念或者解释性概念，“即”之前和“即”之后的词语的含义是对等或可替换的。《现代汉语八百词》一书指出，“即”的主要作用是解释或说明前面的部分，其前后多为名词性成分。*吕叔湘：《现代汉语八百词》，商务印书馆1980年版，第228页。一些著名语言学家把“即”归入了换言连接成分，并说明“即”所连接的前后部分是同义同指关系，将较为通俗易懂或较为具体的描述与前面较为抽象的描述连接起来。*廖秋忠：《现代汉语篇章中的连接成分》，《中国语文》1986年第6期。换言连接成分“即”所连接的前后部分以同义同指为逻辑基础，大体上把其所隐藏的深层语义关系分为三大类：推论、解释、定义。其实这三者都可以统一于大范围的解释之内，推论内部隐藏着因果关系。因果关系也是一种解释，但解释关系并不都是因果关系。*常娜：《换言连接成分“即”的研究》，《云南师范大学学报(对外汉语教学与研究版)》2009年第3期。在我国的宪法文本中，“即”既是一种解释，也带有定义的功能，从而引出新的信息。因此，要理解宪法上的“国家所有”，还必须深入理解“全民所有”，这就需要从马克思主义经典作家们那里获取真知。

从词语的源流来看，作为公有制的一种形式，“全民所有”一词的使用是20世纪的事，最先使用全民所有制范畴的经典作家是列宁。他在《俄国政党和无产阶级的任务》这篇文章中，以答问的形式回答如何把最大最强的垄断组织拿到人民自己手中时说：“首先把所有银行合并为一个国家银行，然后由工人代表苏维埃对银行和辛迪加实行监督，最后把它们收归国有，就是说归全民所有。”*列宁：《列宁全集》(第29卷)，中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1956年版，第200页。将“全民所有”变成体制概念的是斯大林。斯大林说：“现今在我国,存在着社会主义生产的两种基本形式：一种是国家的即全民的形式,一种是不能叫作全民形式的集体农庄形式。”“首先和主要是归结为在工业中我们有生产资料和产品的全民所有制，而在农业中我们却有着不是全民的、而是集团的、集体农庄的所有制。”*斯大林：《斯大林选集》(下卷),中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局译，人民出版社1979年版，第550页、第559页。社会主义国家全民所有制理论形态的完整表述，苏联科学院编写的权威教材《苏联政治经济学教科书》有过系统概括，即“社会主义国家所有制是以工农社会主义国家为代表的全体苏联人民的所有制”，其特点是“在社会主义社会中工人阶级同全体人民共同占有国家的生产资料”，“国家财产就是全民财产”，“国营企业中的社会主义生产关系是最成熟、最彻底的”，“是社会主义所有制的高级形式”。*苏联科学院：《苏联政治经济学教科书》，人民出版社1959年版，第428页。在前苏联学者看来，全民所有制是区分社会主义和资本主义的主要政治体制。

通过上述对马克思和恩格斯关于“国家所有”(全民所有)价值属性的考察，笔者得出以下结论：第一，以“国家所有”为核心的财产共有方式是社会主义与资本主义的主要差别所在；第二，“国家所有”被普遍地使用于社会主义国家，是社会主义经济制度的主要意识形态标签。在我国宪法制定方面，马克思主义作为指导思想，对中国社会建设也起到了指导作用。所以，我国宪法文本中的“国家所有”表达的是一种基于政治制度的意识形态，是对该法所反对的某些观念的制度化，这是理解“国家所有”的关键。

四、“国家所有”的规范路径

(一)“国家所有”与国家所有权

我国《宪法》对于使用“国家所有”的场合一共有三处：第一处是出现在该法第9条第1款规定的“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”；第二处和第三处则是出现在该法第10条规定的“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。从宪法文本看，我国宪法使用的词语是“国家所有”，而不是国家所有权。然而，在有关宪法自然资源国家所有的研究文献中，研究者们几乎都不加思考的认为“国家所有”就意味着国家所有权。*比如《法学研究》2013年第4期发表的系列论文的作者都将国家所有认定为国家所有权。在此，要做的逻辑追问是：宪法文本上的“国家所有”等于国家所有权吗？

基于“所有”和所有权的差别，“国家所有”和国家所有权之间也存在差异。从理论上看，作为权利主体的人与作为权利主体的国家在所有权行使和使用方面存在有巨大差别。在所有权理论中，似乎拥有某物就意味着对某物拥有所有权。比如，凯尔森就曾经说过：“我们不仅说一个人有一个对一定行为对本人的行为或对其他某个人的行为)的权利；我们还说一个人有对一定物的权利。财产便是对一定物的权利的典型例子。我有某物意思就是我对该物有权利。因此就在以下两者之间作出了一个划分:jus in rem即对物的权利，和jus in personam 即要求某个别人应在一定方式下行为的权利、对某个别的行为的权利。例如，债权人有要求债务人支付一定数目金钱的权利。但是对物的权利似乎只是关于一个人自己行为的权利的一个特殊情况。我有一物，意思就是我有权使用它或毁坏它，总之，我可以任意地处分它。”*[奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第84页。当我说我拥有一支笔的时候，潜在的意思是我对这支笔有所有权。然而，如果说我拥有“空气”的时候，人们就会不再相信我了，因为我不可能对空气拥有权利。当国家郑重宣布“我拥有全部的自然资源”，包括已经开发的和未开发的自然资源时，不管是从理论上看还是从实践中看，这种情形与凯尔森所论述的情形都有差别。所以，此时认定“国家所有”就是国家所有权就存在事实障碍。另外，从话语的角度来看，在我国法学话语体系中，将“国家所有”定义为国家所有权，是受权利话语影响的表现。权利话语论者们认为，任何事物之间的关系都可以简化主体之间的权利。通过权利，人们可以表达一种基于自身利益最大化的需求。*[美]玛丽·安·格伦顿：《权利话语》，周威译，北京大学出版社2006年版。然而，国家自然资源所有权本身就属于权利的特殊实现形式。因为实行自然资源国家所有权的国家对物不会直接占有，更不可能行使基于“自由意志”的处分之权利。国家行使权利的方式是拟人化的，即必然是通过授权的形式(如授权给国务院)或者法定的形式(通过立法直接规定)。而且，自然资源种类繁多，既有已经发现的，也有未发现的；既有已经命名的，也有未命名的。因此，当国家宣布自然资源归国家所有时，显然不可能包括所有的可能性。对于未知的、未命名的等自然资源，国家如何行使所有权？可见，在我国宪法中，言及自然资源国家所有之时，并不意味着此时国家必然享有对自然资源行使特定的权利，它只不过是在宣示一种权利，或者说是表达一种特定的政治经济制度。国家通过这样的表现形式来宣布这个国家主权的某些特色或者这个国家的某些性质。

由此可见，“国家所有”和国家所有权之间存在的差异主要表现为以下两个方面。

首先，“国家所有”表明的是一种观念，而国家所有权则意味着一种权利状态。“国家所有”表明的是一种“所有”的事实，是观念性和制度性的存在，而非权利性和占有性的事实。甚至可以说，这只是国家通过其主权对其所需要的特定产品归属的宣称，至于控制力度如何，控制能力如何，法律后果如何，并不在其考虑范围之内。有学者认为，“国家所有权”虽然是一个法律术语，但在宪法和民法上的含义却并不完全等同。前者属于类似于德国法上的“制度性保障”，后者才是作为物权而存在的民法所有权。如果要把这种“制度性保障”加以落实，国家就必须制定法律来对宪法规定进行具体化。*桂华、贺雪峰：《宅基地管理与物权法的适用限度》，《法学研究》2014年第4期。这个结论笔者赞同，但是对于其前提笔者并不赞同。如前所述，自然资源国家所有并不必然代表一种所有权利，因此也就不存在宪法和民法上权利的差别。按照这种逻辑，如果所有权还存在宪法和民法上的理论差别，那么是不是其他所有的权利(如人格权、言论自由权、身体健康权等)都有宪法和民法的差别呢？笔者之前的分析也表明，规定自然资源为”国家所有“，宪法还加上一个“全民所有“，这意味着从宪法的原初意图来看，它是在宣示自然资源的权利属性，而不是在强调其就是所有权。这是因为，如果将国家所有定义为所有权，则这种权利的主体、客体以及相应的法律关系是不明确的。比如上文所提到的“天价乌木”到底归谁所有时，根据宪法显然应当归国家所有。不过，这并不是说乌木就理所当然地由乡政府强行拿走，而不需要支付任何对价。

总之，作为观念和制度的“国家所有”，与作为权利和事实的国家所有权之间，存在巨大的鸿沟。这意味着，从“国家所有”到国家所有权的存在还需要有实现条件。正因为这些条件的缺失，才导致我国宪法文本上的“国家所有”概念与法律实践中需要的“国家所有”出现了裂痕。

(二)“国家所有”实现的规范要件

在我国，宪法是国家治国理政的总章程，它规定的都是最重要、最根本的社会关系。即使宪法对这个国家最重要的社会关系进行了规定，也只能是宏观层面的，而不可能是微观层面的。这意味着，对于宪法的规定，还需要有下位法进行补充和细化，宪法只不过是做了原则性的规定而已。所以，我国宪法文本中“国家所有”的规定也只是对宪法觉得重要的事项做了原则性的规定，至于哪些矿产资源属于宪法上所说的“自然资源”，要么就应该有下位法，要么就应该有宪法解释。所以，笔者认为，纯粹依靠宪法文本是不能回答上面所提出的现实问题的。相反，如果宪法文本对上述提出的宪法问题作出了非常系统的规定，那么宪法也难以称之为“宪法”了。宪法文本要实现其规范性，必须实现从观念到权利、从制度到事实的转变，具体路径如下。

首先，“国家所有”作为“权”，需要有对应义务的展现。已有的论者很睿智的表示，自然资源归“国家所有”，所以自然资源对公民的损害是否应当由国家作为赔偿主体就是一个值得探讨的法律问题。比如，如果河流的河水泛滥吞没了某个公民的一栋房子，那么国家(姑且不论谁是责任主体)是否承担侵权赔偿责任？显然，对这个问题的探讨有一个假设，即国家对河流能够实现完全的控制，国家对河流的所有权获得了充分地实现。然而，反过来可以说，如果国家对河流没有所有权，则该问题仅为伪命题。因为河水泛滥属于不可抗力，国家虽然“所有”，但是不能控制，所以不能承担责任。假设国家有特定的能力，可以控制河水的涨落，则实现了真正意义上的国家所有权，此时国家就是责任主体。所有“权”的存在，实际上意味着一种真正意义上的控制能力(处分能力)，否则该种权利就是不存在的。作为一种宣称的“所有”，仅为一种制度观念，且不需要负担相应的义务。然而，一旦国家作为主体，实现了真正意义上对自然资源的控制，则承担了相应的义务，这时就必须负担对应的法律义务。再比如，空气能不能归“国家所有”，国家是否可以拥有空气的所有权？空气作为无形之物，虽然对于人类来说十分重要，但是国家无法对空气实现完整意义上的控制，所以空气虽然可以宣布为“国家所有”，但是国家不能对空气拥有所有权。国家对特定的自然资源拥有所有权，即既可以占有该特定自然资源，也可以使用该特定自然资源，而与国家相对应的个人，必须基于法定条件无偿获取该特定资源或者有偿购买该自然资源。立法者在制定宪法的时候应当是已经考虑到了给予“权利”观念的“国家所有”面临的现实问题，因而在宪法规范中区分了“国家所有”和国家所有权。

其次，从“国家所有”到国家所有权，需要有基于市场交换的对价机制或者补偿机制。认可自然资源的“国家所有”的同时，基于“国家所有”和国家所有权的差别，可以认为乌木未必属于国家，狗头金也未必属于国家。再比如，有人在山上捡了一块模样较有特色的石头，拿回家当做观赏品，此时即使石头再大，只要不涉及黄金等物值较大自然资源，是没人会向他主张权利的。这意味着，很多人或者地方政府一看到有人捡到了乌木或者狗头金，就宣布它们是国家的，实际上模糊了宪法的功能，也没有弄清楚“国家所有”的真正含义。实际上，政府看到百姓捡到了乌木或者狗头金，却“看不到”他们捡走了石头，是因为二者的市场价值不可同日而语。笔者已经很清楚地指出，宣布特定自然资源的“国家所有”，并不等于国家就自然地享有对特定自然资源的所有权。实际上，我国宪法并没有宣布所有的自然资源的所有权属于国家，这其中需要作进一步思考。2004年对我国《宪法》修改过程中，我国提出要“尊重和保障人权”，并认为“公民合法的私有财产不受侵犯”，这意味着国家的财产所有权将会受到极大的克制。克制的主要方式是，在尊重法律和宪法的基础上，肯定基于市场的平等交换或者补偿原则。也就是说，要根据市场的基本原则来确立国家和个人在法律当中的地位，并实现平等的自由交换，禁止国家没有对价地取得公民的合法财产。今天，人们讨论自然资源的“国家所有”问题，实际上是为了弄清自然资源的权利配置问题，而其语境就是市场经济。具体而言，成熟的市场经济至少有三个环节，即生产环节、交换(分配)环节和消费环节。在这三个环节中，都存在着自然资源的权利配置问题。其中在法律上，生产和消费环节中自然资源的权利配置主要靠物权制度完成；而交换(分配)环节的权利配置主要靠债权制度完成。债权制度，尤其是合同制度和侵权行为制度，是保障自然资源流转的关键。自然资源权利配置的基本使命是促成自然资源的资本化，从而让自然资源在市场运作中产生效益，因此，自然资源的权利配置如果仅仅停留在产权或物权配置上，就只是完成了一种静态的配置，尚不足以保障其在交易中获得增值，只有从债权视角完成自然资源的权利配置，才能促使自然资源权利配置的流动化、动态化。无论何种资产，只有在流动或流转中、在主体间互补余缺和满足需要的流动性中才能产生资产的实际增值。言外之意，对于自然资源而言，肯定其“国家所有”是一回事，但实现其国家所有权又是一回事。一方面，国家必须通过基于市场的平等交换原则来实现国家自然资源权利的合理取得，另一方面，宪法肯定自然资源“国家所有”，也就表明市场交易的对象只能是国家，比如，在某地发现的大型矿产属于“国家所有”。国家在实现该矿产的所有权过程中，给周边群众带来的环境损害以及资源损害应当给予充分的补偿。没有对价、无条件的肯定自然资源的国家所有权，在社会主义国家也是不具有正当性的，这恐怕也是立法者们仅规定“国家所有”的真意所在。至于由谁来代表国家，确实需要有部门法的明确、细化规定，具体的事项，此处不再展开。

五、结 语

在宪法中强调自然资源的“国家所有”是国家主权的宣示，是特定的国家经济制度，是意识形态在宪法领域的重要展现。同时，“国家所有”不是国家所有权，更不是国家可以将每一种可能的自然资源无条件、无代价地占为己有。这是笔者解释宪法文本中“国家所有”所得到的结论。然而，从笔者写作本文的目的来看，最初目标虽然是为了反对将“国家所有”和国家所有权简单等同，但是从更宏观的层面来说，还想弘扬宪法解释的一种进路，此即笔者所称的规范解释。

当今世界，通过制定一部宪法来宣示国家诞生的合法性已经成为国家政权建立的主流方式。因为宪法规定的是最本质、最关键的社会关系，所以宪法也常常考虑最持久的社会效果，“宪法意图持久有效，意在适用于它们被创立之后的几代人，这是一个宪法的本质方面”。*[美]安德瑞·马默：《解释与法律理论》，程朝阳译，中国政法大学出版社2012年版，第211页。虽然说宪法是国家治国安邦的总章程，但是宪法的制定包含了立宪者的价值判断，当然也深深刻上了时代的烙印。所以，理解一部宪法以及宪法条文中的内容的时候，就应当把宪法条文的内容与时代的精神结合起来。至于新型的事项出现了，对原有的宪法条文形成挑战，则是另外的问题。由此可见，对宪法文本中的字或者词进行字斟句酌的理解，是规范解释的基本进路；相反，如果过分地扩展宪法中词语的含义，则应当受到法理正当性的诘问。想当然地认为宪法文本中的某个词或者某个字与所谓的理论上的概念之间具有等同的含义，这是严谨的法教义学所不允许的。正是基于这样的理论逻辑，笔者坚决反对将“国家所有”和国家所有权混同。其实，不仅解释“国家所有”要坚持上述进路，解释宪法文本中的其它概念和词语也要坚持这种解释方法。

(责任编辑：姚 魏)

彭中礼，中南大学法学院教授。

*本文系国家社会科学基金后期资助项目(项目编号:15FFX017)和“法治湖南建设与区域社会治理协同创新中心平台”建设的阶段性成果。

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