公法上无因管理致人损害的国家赔偿责任

齐晨晨

【摘要】公法上无因管理是在借鉴私法上无因管理制度形成的一个法律概念，是指没有法定职责或特定义务，在紧急情况下，公民为保护国家、社会公共利益，主动代替或协助行政机关履行相关职责的行为。公法上的无因管理必须符合一定的构成要件，鉴于无因管理人的管理意图是出于维护公共利益而非私利，无因管理人的管理原因是由于行政机关的不作为或作为不能、无因管理人为行政机关分散了一定的风险等因素，国家应对管理不当的损害后果承担赔偿责任。当然，如果无因管理人存在干扰行政活动或重大过失的情形，无因管理人自身应对其债务承担责任。

【关键词】公法上无因管理 国家赔偿 公共利益

一、公法上无因管理的含义

无因管理是指没有法定或约定的义务，为避免他人利益受损，自愿管理他人事务或为他人提供服务的行为。传统意义上来讲，无因管理是个民法概念，或者说是个私法概念。然而，由于现实生活中已经出现了大量与公权力密切相关的符合民法中“无因管理”基本构成要件的法律事实，许多学者提出了公法上的无因管理。何谓公法上的无因管理？是指没有法定职责或特定义务，在緊急情况下，公民为保护国家、社会公共利益，主动代替或协助行政机关履行相关职责的行为。在公法上无因管理的法律关系中，代替或协助行政机关履行职责的是管理人，行政机关是受益人。

二、公法上无因管理的构成要件

首先，无因要件。这是指管理人的管理行为没有法律上的原因，也就是没有法定授权或委托的情形，如果管理人管理公共事务是基于行政机关的委托实施的，如受交警部门委托，某公民临时维护交通秩序，则不构成公法上的无因管理。

其次，主观要件。管理人在从事无因管理时主观上存在保护国家、集体或其他公共利益的目的。

再次，客体要件。公法上无因管理的客体是指处于或面临紧急危险的国家、集体或其他社会公共利益。这里有两点需要注意，一是无因管理的对象是国家、集体或其他社会公共利益；二是公共利益必须面临或处于紧急危险的状态，公权力的国家垄断性决定了在通常情况下公民一般是无权行使该权力的，只有在紧急情况下才能代替或协助行政机关行使。

最后，客观要件。公法上无因管理的客观表现是管理人代替或协助行政机关实施一定的管理行为或提供一定的公共服务。

三、公法上无因管理引起损害的国家赔偿原因

（一）管理人实施无因管理的目的是为了维护公共利益

1968年美国教授加勒特·哈丁在他的著作中提出了“公地悲剧”模型，尽管这一理论是用来说明公民在使用公共资源时不加节制的现象，但也指明了普通大众对公共利益漠不关心的现实。特别是我国目前存在着诚信缺失、道德滑坡的现象，在这样一种社会氛围下，公法上的无因管理便显得尤为可贵，因为管理人实施无因管理不是出于私心，而是为了公益。如果把出于此目的的管理不当的赔偿责任归于无因管理人，则会极大地打击见义勇为、积极协助公务的自愿者的积极性，挫伤高尚的品德和良好的社会风尚。

（二）管理人实施无因管理的原因是行政机关不作为或能力不足

公法上的无因管理主要存在两种情形：一种是行政机关不在场的情况下公民自己主动从事的无因管理；一种是行政机关，包括行使职权的公务员在场，但无力一人完成行为，由无义务的公民主动协助其完成的行政行为。在第一种情况下，行政机关作为不能致使公共利益无人看护，管理人是代替行政机关履行职责；第二种情况是行政机关无力履行好行政职责，管理人协助行政机关履行职责。可见，管理人实施无因管理的原因是行政机关的不作为或能力不足，那行政机关理应为自己的不作为或能力缺陷买单，对管理不当而造成的第三人损害承担赔偿责任。

（三）行政机关自己履行职责也存在着行政侵权的风险

现今社会是一个风险社会。尽管行政机关及其公务人员相较于普通群众来说有着更为丰富的行政处理经验或更为理性的行政处理方法，但在紧急情况下，行政机关自己履行职责也无法完全避免侵害结果的发生。也就是说，从某种程度上来讲，无因管理人是分担了行政机关承受的行政侵权的风险，因此，行政机关应当对无因管理人管理不当的损害结果承担赔偿责任。

四、公法上无因管理引起损害的国家赔偿规则

（一）原则

基于管理人维护公共利益的目的、承担的风险以及管理人行使行政权力的客观表现，国家应对公法上无因管理不当的损害后果承担赔偿责任。

（二）例外

（1）管理人干预行政权。行政权属于行政机关，管理人只有在紧急情况下才能短暂地代替或协助行政机关行使职权。因此，无因管理人的管理行为应当在适度的范围内，不能无限扩张，干预行政活动，否则便违背了维护公共利益的初衷，导致行政效率降低。如果管理人的管理行为阻碍了行政机关的正常执法工作，甚至以“协助管理”之名，行“干扰行政”之实，则应由管理人自己对管理不善所造成的损害后果承担赔偿责任。

（2）管理人未尽合理的注意义务。在私法领域的无因管理中，管理人应承担善良管理人的注意义务，如果由于重大过失造成本人利益受损，则本人可要求管理人承担赔偿责任。根据《国家赔偿法》的规定，赔偿义务机关在赔偿后，可向有故意或重大过失的工作人员或受委托的组织或者个人追偿。相应地，无因管理人在进行无因管理时也要承担相应的注意义务，但考虑到无因管理人实施管理的公益性和非专业性，这种注意的要求相较于国家公务人员来讲应当降低。有学者提出，管理人的注意义务应当以管理人自身为参照，而不是以“通常情况下一般人的注意事项”为标准。如果管理人证明自己在主观上已经尽到基于自身的认知、判断、预见能力在当时具体的管理情境下所能尽到的注意义务，即使与社会的一般标准有差异，均应认为其主观上是无过失的，不应对其管理后果承担责任。相反，如果管理人在管理时确实存在重大过失，则应由管理人对损害后果承担责任。

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