困扰农村宅基地有效腾退的三个体制性问题

方文+陈英

摘要：农村宅基地的腾退涉及的是农户已经取得的存量宅基地的退出，农户做出腾退宅基地的行为决策是基于各种因素综合考量的自觉理性的表现。虽然影响农户宅基地腾退的因素存在区域差异性和农户特征的异质性，但目前农村宅基地的取得和使用上的体制性因素成为阻碍宅基地有效腾退的根本原因。提出以户籍和社会保障号相结合的申请制度，宅基地申请和使用的标准应按照户和人均面积相结合的原则，建立人地挂钩制度，实现宅基地的异地腾退。

关键词：城乡一体化；宅基地腾退；体制性问题；机制创新

中图分类号：F291.1 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2017）15-2963-03

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2017.15.041

Abstract： Rural homestead leases involved in exit of farmers stock of homestead have achieved， farmers make decisions to vacate the house site is obviously performance of rational consciousness based on the comprehensive consideration of various factors. Although the influencing factors of rural residential land will be different due to the regional differences and the heterogeneity of household characteristics but the institutional factors of current rural land acquisition and use become the fundamental reason to hinder effective exit of residential land. So it must start from the problems of land acquisition and use then can provide reference basis for the policy formulation and legal changes of effective exit of residential land.

Key words： Urban and rural integration；residential land exit；institutional issues；mechanism innovation

1 農村宅基地腾退现状

城市化、工业化进程的推进与土地资源稀缺导致的城镇建设用地供需矛盾已成为制约中国经济社会发展的颈瓶。随着农村大量人口外出打工和向城镇的流动和迁徙，使得目前中国农村宅基地的使用中呈现两个突出的矛盾：一方面农村宅基地的增加与农村常住人口减少的现象同时并存。统计表明， 1978～2011年中国农村人口减少了1.34亿，但同期农村集体建设用地总量不减反增。仅1996～2006年农村新增建设用地6.67万hm2，其中5.3万hm2为农民住宅用地，农村居民人均宅基地面积从193.43 m2上升到226.78 m2[1]，另一方面大量农村宅基地的闲置低效利用甚至“空心村”的存在，与城市建设用地需求扩张、地价不断上涨的现象并存。据测算，中国农村宅基地闲置率约为10%～15%，按下限计算，全国就有高达133.33万hm2的农村闲置宅基地[2]。因此，农村宅基地的整理与优化利用，成为解决中国当前建设用地供需矛盾、有效保护耕地资源、发挥宅基地财产性功能等的重要途径和举措。

合理配置农村宅基地资源和充分利用存量宅基地资源，成为近年来国家政策和相关管理部门以及学术界关注和研究的热点问题。在政策和管理层面，国家政府和土地管理部门对现行的农村宅基地流转和腾退进行了立法的规范和政策的试点，先后出台和修订了《土地管理法》（1998年）、《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（2004年）、《城乡建设用地增减挂钩试点办法》（2008年）、中共中央办公厅和国务院办公厅《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（2015年）。在实践操作层面，在城乡建设用地增减挂钩的政策试点框架内，各地开展了一系列因地制宜的有益的实践探索和试点，创造出了各具地方特色并取得一定成效的宅基地整理和城乡建设用地增加挂钩模式。典型的如重庆的“地票交易”模式，天津的“宅基地换房”模式，浙江嘉兴的“两分两换”模式等。专家学者从不同角度和领域进行了广泛而深入的研究，形成了一系列的研究成果。但从文献资料来看，在对农村宅基地问题的研究中专家学者大多使用的是宅基地的流转而很少使用宅基地腾退的提法。有些尽管讲宅基地的流转和腾退但并没有更多地区分两者的差异与联系。在各地的实践模式中，有些是使用宅基地置换，有些使用宅基地交易等类似的提法和概念。本研究所指的宅基地腾退是指在政策引导下，政府或集体通过支付一定的对价或另行安置等两种方法使农户放弃原有宅基地的使用权，在获得货币补偿或房屋安置后不再享有重新申请宅基地的权利。而宅基地的流转（主要是指使用权的流转）是指通过市场机制转移宅基地使用权主体的交易过程和行为。虽然宅基地的腾退在一定意义上是宅基地流转的一个方面，但是在中国目前法律和政策仍然禁止农村宅基地完全自由流转的背景下（理论上存在争议），出于宅基地使用者理性决策和主观意愿的宅基地腾退更应成为合理规划村庄整治，优化宅基地配置，节约集约使用农村建设用地，实现城乡建设用地增减挂钩切实保护耕地资源的重要途径。endprint

学者们通过大量的调研和实证研究对宅基地腾退的现状和影响因素进行了综合分析，比较了不同地区宅基地腾退的区域差异和农户特征，为进一步研究和各地相关管理部门的政策制定及实践操作提供了重要依据和参考。如杨玉珍[3]通过对河南新乡、鹤壁、安阳3个地级市17个自然村871户农户的问卷调查，在设定农户宅基地腾退行为决策的6个理论假设前提下，通过建立Logistic回归模型对影响农户宅基地腾退行为决策的因素进行了检验。魏凤等[4]通过对天津宝坻区8个乡镇24个自然村373个农户的调查，利用因子分析和结构方程模型对影响农户宅基地换房意愿的因素进行了系统分析。基于宅基地腾退的区域差异和地区特征，周婧等[5]分析了贫困山区不同类型农户对宅基地流转的认知与响应。张秀智等[6]采用案例研究和定性分析方法，研究了经济欠发达与偏远农村地区宅基地退出机制。杨玉珍[7]选取河南省新乡、安阳、鹤壁市边缘区27个自然村751户农户的调研数据，采用Logistic回归模型，对城市边缘区农户宅基地腾退、置换行为的影响因素进行了研究。已有研究大多是在农户现有宅基地的取得成为事实的前提下进行分析和探讨影响其腾退的因素和利益诉求并提出相关的对策建议。虽然影响农户宅基地腾退的因素会因区域差异性和农户特征的异质性而有所不同，但是由于目前中国农村宅基地的取得途径和机制尚不完善，长期以来，农村宅基地实行的是一户一宅、法定面积、无偿取得、限制流转[8]，农村宅基地的取得和使用制度存在体制因素上的同一性，因此要研究农村宅基地的有效腾退，必须从宅基地取得和使用等源头问题入手，结合农村宅基地分配和使用的政策规定和现实，才能为农村宅基地有效腾退的政策制定和法律修改提供参考的依据。

2 困扰中国农村宅基地腾退的三个体制性问题

2.1 以户籍为依据的宅基地取得和使用制度成为宅基地有效腾退的制度性约束前提

由于宅基地的腾退涉及的是农户已经占用的存量宅基地，农户做出腾退宅基地的行为决策显然是基于各种因素综合考量的自觉理性的表现。但是由于中国农村宅基地的取得和分配是传统城乡二元体制的产物即以户籍为依据的农村居民才有资格和权利享受所在集体组织分配的宅基地使用权，而且这种使用权具有永久性、无偿性和不可逆性，即一旦申请人获取，即使其死亡，宅基地使用权也不会被收回或自动灭失。随着城乡统筹的改革，户籍已不再是区分城乡居民身份的主要依据和标准，但是对宅基地使用权取得和分配制度的路径依赖，就成为宅基地有效腾退的制度性约束前提。因各种原因（外出经商、参军、求学、工作等）常年生活在城市而户籍仍在原地或因婚丧嫁娶而原有户籍没有相应迁移的村民，是否仍享有宅基地使用权的申请资格成为困扰宅基地腾退中的一个现实矛盾，尤其是在寸土寸金的各地城郊结合部甚至出现城乡户籍的“逆向迁移”也就不足为奇了。

2.2 以户为单位的宅基地申请和使用制度成为困扰宅基地腾退的现实问题

农户是宅基地申请和使用的基本单位。《土地管理法》第62条规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。但是由于法律没有对户的内涵作出具体的阐述，而户的内涵界定又直接关系到法律的适应性。因此，如何处理因继承等合法途径形成的一户多宅或通过夫妻突击离婚分户、父子突击分家立户等，尤其是涉及房屋拆迁补偿时，来规避超面积占用宅基地等现象成为困扰宅基地腾退的又一个现实问题。

2.3 人口流动性和宅基地区位固定性的矛盾成为制约宅基地异地腾退的主要障碍

自2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》允许城乡建设用地增减挂钩，各地开展了形式多样的试点并取得了一定的成效。其中农村宅基地的整治和腾退成为试点地区挂钩的重要指标来源。而各地大多将宅基地整理和腾退后的指标主要用于当地城镇各种园区建设和房地产开发。目前，中国有近2.7亿农民工，其中跨省务工经商的就超过1亿。一方面城市高昂的房价加之城乡二元体制的障碍（如购房贷款、廉租房、经适房的申请等）成为横在农民工面前的一道屏障，另一方面由于农村宅基地使用的无偿性和福利性使得许多农村住房（其中不乏造价高昂装修豪华的婚房）常年闲置或候鸟式的居住，造成资源的极大浪费。因此，如何解决人口的流动性和农村宅基地区位固定性的矛盾，赋予宅基地所体现的经济利益伴随权利人迁徙的可置换性成为宅基地腾退中需要解决的又一个问题。

3 农村宅基地有效腾退的对策和机制创新

3.1 改变现有的以户籍为主要依据的农村宅基地申请和使用制度

针对问题一，对于新增宅基地的申请，把现有的以户籍为主要依据的制度变为以户籍和社会保障号相结合的申请制度。因为一方面随着农村各项社会保障制度的建立，农民大多也享有医疗、养老等相关的社会保障，另一方面，中国现有的农村与其所在地区的城镇社会保障的标准还存在一定的差别（某种程度上可能正是基于农民享有无偿的土地使用权）。因此，在中国目前尚不具备农村宅基地实行有偿使用的背景下（理论界尚有争议），通过户籍和社会保障号的结合作为享有宅基地使用權的依据，可以较好地杜绝各种投机性行为。对于因合法继承等原因而享有的存量宅基地，在原申请使用人亡故后可以依法收回或对其继承人征收宅基地使用费以增加宅基地持有成本，从而避免继承人因占有的无偿性而降低其腾退的意愿。

3.2 确立宅基地的申请和使用标准应按照户和人均面积相结合的原则

针对问题二，宅基地申请和使用的标准应按照户和人均面积相结合的原则。一般情况下，子女在未成年和结婚之前大多都与父母共处一宅，结婚后往往与父母分户居住。按照农村的习俗，年轻人结婚，大多把是否拥有独立的婚房作为结婚的重要前提条件之一，尤其是男方。考虑到农村的这一习俗，各地可根据当地实际，设定在子女达到法定结婚年龄后的某一个点可依法申请宅基地，同时结合人均住房面积作为重要参考。如果原来家庭的宅基地人均面积已经超过了所在省、自治区、直辖市规定的标准，则不予申请或要求腾退超面部分，主要针对的是可以分割处置的那部分，例如农户已经拥有一处以上独立成房的老宅及其附属房屋，现在想要申请位置较好的新宅基地，则老宅必须予以腾退。对于不能分割的超面积部分（例如作为独立的一栋房子）则可收取超面积的宅基地使用费，标准可参考当地城镇商品房的价格。这一政策类似于城市经济适用房的操作，对于申请经济适用房的城市居民在规定可享受的面积之内按核定的经济适用房价格购买超面部分，则参考同类地段商品房的价格。endprint