社会资本参与PPP项目的风险分析

王韬钦

[摘要]PPP模式是党的十八届三中全会倡导的城市基础实施投资运营的新模式，但由于PPP模式本身的风险设计以及政治风险、市场风险、项目风险，导致社会资本参与热度不高，文章通过对原因的分析提出了相应的政策建议。

[关键词]社会资本；PPP项目；风险分析

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.25.062

为稳增长、促改革、惠民生，加強基础设施投资，提高城镇化水平，同时解决政府财政负担较重的矛盾，党的十八届三中全会提出：允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。但企业不论是国家控股还是民营企业参与的热度都不高，其原因有以下几个方面。

1 PPP模式的风险设计

世界银行对“PPP模式”的定义为：政府和社会资本间就提供公共产品和公共服务签订的长期合同，其中社会资本承担实质风险和管理责任。从这个概念可以看出，政府通过PPP项目实现了本应由政府承担的大部分风险。

从PPP的特点来看，包括三个方面：一是在项目设计上突出公众利益优先的原则；二是项目结构充分体现政府和社会资本合作；三是在投资回报上突出“托底限高”的利益分配原则。但不得不说新型的PPP模式较过去的BOT而言对社会资本更为有利，传统BOT项目融资的所有责任都转移给社会资本，社会资本承担的责任过大，而PPP风险分配更合理，政府分担一部分风险，减少了承建商与投资商风险，降低了融资难度。但是PPP组织形式比较复杂，增加了管理上协调的难度，对参与方的管理水平有一定的要求，且项目在申报、论证及批准之后，要通过公开招标的方式确定最终的相关管理实施方，这也给社会资本增加了前期投入的风险。2015 年 5 月，国家发改委建立PPP项目库，向社会公开推介一大批项目，但是截至2016年12月，其一共推出的2125个项目中仅有12%的项目进入签约流程，可见企业参与的动力并不强。

2 社会资本参与过程中遇到的具体风险

（1）政治风险。政治风险主要是指政府层面的风险，包括难以预测的法律法规变动、政府行政性命令等。从传统BOT实施到如今的PPP政府与社会资本合作模式，项目的最大风险就是政治风险，政府既是参与者，又是裁判员，尽管通过政府论证、采购等系列原则大大减少了政府的“一言堂”现象，但是政府的权力过大也是与产品的公共利益属性密切相关的，因此PPP项目的主导者仍旧是政府。

某些PPP项目因政府合同意识淡薄导致社会资本方起诉政府的事情也常有发生，诉讼的时间一长，涉及征地拆迁补偿、环境污染治理等问题就更加严重，项目的政治性系统性风险由此增加。从世界范围来看，英国作为“PPP 模式”起源地，其PPP项目平均收益率在12% 左右，美国PPP项目的收益率和资产负债率也是最高的，但我国不论是政府补贴型项目还是用者付费型项目都存在收益率低、经营困难的情况，即使是需要重点监督的污水处理和垃圾焚烧项目也只是相对收益略高于成本，仅仅可以勉强运行维持而已，这种情况主要是由定价机制不合理和政府补贴不明确导致的，政府在合同中往往含糊其词，留有余地，缺乏完善的成本核算办法和补贴监管制度，补贴落实难度大，拖欠周期较长，据了解，超五成以上国家级产业园的补贴款平均到位周期为两年以上。

根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，政府承诺给社会资本的回报率控制在“合理利润率”范围内，其第十八条指出合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑……等因素确定。实际操作中各地政府都以行政命令的方式确定该“合理利润率”，如某省规定在5%～8%，这种计划经济思维显然与实际操作相差甚远，也是与立项阶段的可行性预测自相矛盾的。市场经济环境下，项目的盈利率往往不局限于公共产品本身，如1990年柏林公共厕所经营权项目，拟投资方承诺免费提供服务，并在公众一片哗然中取得经营权。事后发现，尽管如厕免费但因其在厕所区域投放的各类广告而收获了丰厚的利润。因此，“合理利润率”不应由政府以行政命令的形式来规定，而应由企业在项目运营过程中正常的市场竞争来决定，政府只应确保公众利益最大化，实现帕累托最优。

（2）市场风险。市场风险主要是指一些无法预料的价格、利率、汇率变化影响等而产生的风险，这与PPP项目周期长是密切相关的，项目的测算通常基于当前的利率及通货膨胀水平，对未来收益和风险的把握仅仅是理论上的。目前PPP项目不允许政府举债和兜底，金融机构给社会资本融资利率较高，且容易受国家货币紧缩政策的调整，为进一步融资设置更多门槛，融资成本不可控。

由于PPP的公共产品属性，项目的价格不可能跟市场价值完全同步，项目的协议收益率及产品定价通常是相对固定的，市场风险的不确定和收益的确定性导致部分社会资本望而却步，转而投向其他期限短预计收益率较高的行业。来自竞争对手的冲击也是重要风险来源，京通高速在建成运营初期车流量十分少，究其原因还是原本邻近的一条辅道是免费的，导致车流有意识地避开了收费高速公路。另外，从政府层面来看，通常更愿意和国企合作，国企以其准政府性质的身份，在资金实力、融资能力等方面都有优势，私企与国企在各项成本竞争方面缺乏优势，从过去几年的数据来看，国企斩获的项目数量众多，而私企的表现平平，核心问题还是国企在成本收益的盘算上不如私企那么精细。因此，许多私企从申报项目到中标成为实际项目运营人的整个过程都有国企的影子，甚至存在借壳操作的情况，包括以国企的名义与政府、银行沟通，这也导致私企往往在PPP项目中丧失项目主导权。

（3）项目风险。任何工程本身也有风险，施工单位由于技术设计的误差、现场施工的突发意外情况、不合理的质量控制办法及股东利益冲突都将给PPP项目带来巨大的风险，一旦发生这些情况，项目的进度和质量将难以保证，无法按合同交付标的物的结果将是社会资本将面临较大的违约金惩罚，武汉汤逊湖污水处理项目由于配套设备服务不到位面临着将承担诸多违约金。

项目的这种风险通畅也与政府相关，一方面是政府可能至上而下以政策和明文规定的形式提高公共产品的行业标准，如益阳生活垃圾焚烧发电项目，社会资本在中标以后，烟气污染物排放由国家标准提至欧盟标准，中标人投资额就由3.49亿元提至3.72亿元；另一方面是政府负责人按个人想法对合同未明确的空白或争议空间提出要求，并且直接影响到了竣工验收的结果。

3 有关对策

社会资本参与PPP项目的动机在于获利，长期稳定的收益则是这些社会资本的内在需求，当前社会资本对于PPP项目的参与积极性不高，基于上述分析，应尽快建立机制帮助社会资本应对政治风险、市场风险和项目风险，用法律思维、服务思维来扫清障碍，增强其吸引力，充分发掘PPP模式本身的资源配置优势，为公众提供更多低价高质的产品，确保人民群众得实惠。

要用法制思维去监督项目运行。市场经济是法治经济。以法制来指导市场，推广运用PPP模式才能不走弯路。十八届三中全会决定提出了推行PPP的要求，财政体制改革也作出了推广运用PPP模式的制度安排，在项目合作时应遵循法律、恪守规则、依法办事，要把项目合同作为执行标准，践行契约精神，确保公众、社会资本和政府三方利益。

要用市场思维去运行项目。政府要转换思维观念，提升服务思维，转变角色定位，该由市场决定的要交还市场，既不能与民争利，又要维持正常的市场秩序。公共产品或公共服务的授权应当公平、公正、公开。尤其是选定项目的时候，招标投标、政府采购要公开进行，包括咨询服务，应当充分体现政府的公信力。所谓公平竞争就是一定要尊重市场规则。

参考文献：

[1]郭培义，龙凤娇.PPP模式推进过程中的问题及建议[J].建筑经济，2015（8）.

[2]姚东旻，刘思旋，李军林.基于行业比较的PPP模式探究[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2015（4）.endprint