刑事撤诉的效力思考

韩平静

摘 要：实践中，因现行法律对刑事撤诉的效力没有明确规定，从而出现撤诉后案件处理方式混乱，案件得不到及时处理或得不到处理，损害当事人权益和国家利益的情况时有发生。为此，需要通过立法重新确立撤诉制度。可由立法一步到位明示规定：法院准许撤诉裁定生效时诉讼程序终结，被羁押的被告人应立即释放，其他强制措施及对财产的查封、扣押、冻结等措施应立即解除，符合申请国家赔偿条件的受害人可申请国家赔偿。撤诉后无须再作出不起诉决定，从而充分实现、体现撤诉作为一种刑事过滤机制的公正、效率价值。

关键词：刑事撤诉 效力 终结诉讼

2016年7月20日，“两高三部”《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》指出，完善撤回起诉制度，规范撤回起诉的条件和程序。今年2月，最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》对撤回起诉工作进行了一些具体要求。今后工作中，撤诉工作可能会呈现出不同以往的样态。我国刑事案件撤回起诉制度的规范沿革经历了从1979年《刑事诉讼法》的“有”到1996年、2012年《刑事诉讼法》的“无”，[1]虽然“两高”自1998年以来分别通过司法解释对撤回起诉进行了规定，但因立法缺位等原因，撤诉工作暴露诸多问题。

一、案例及问题的提出

[基本案情]2005年1月27日，崔某因涉嫌强奸被刑拘，同年3月3日被逮捕。2005年12月13日，法院一审判决崔某犯强奸罪，判处死刑缓期二年执行。崔某不服提起上诉，二审裁定将案件发回重审，法院重审后作出同样判决，崔某再次上诉，二审法院再次将案件发回重审。第二次重审期间，检察院于2009年5月27日撤回起诉，退回公安机关继续侦查，法院于次日準许撤诉。公安机关补充侦查后于2010年12月1日移送检察院审查起诉，未被接收。至2011年4月22日公安机关对崔某取保候审、释放，崔某共被羁押2244天，撤诉后被羁押694天。经崔某申请，2016年6月28日，法院赔偿委员会决定支付崔某人身自由赔偿金、精神损害抚慰金共计706837.56元。

笔者从“裁判文书网”收集的全国28个省（直辖市、自治区）包含撤回起诉程序的142份赔偿案件法律文书表明：（1）撤诉后案件始终挂着不处理的情况不乏存在。撤诉后处理情况明确的131件赔偿案件中，由检察机关作出不起诉决定82件，占62.60%；由公安机关作出撤销案件决定19件，占13.38%；重新起诉8件，占6.11%；公安终止侦查1件；退回公安重新侦查1件；未作出处理20件，占15.27%。（2）撤诉后被羁押的受害人平均还需2个月时间才能被解除羁押措施或被释放。撤诉与被羁押的受害人释放时间可统计的103件赔偿案件中，有49件赔偿案件受害人因刑满释放或被变更为取保候审、监视居住措施先于撤诉之日被解除羁押；54件赔偿案件受害人在撤诉当日或最长在撤诉694天后被解除羁押措施，平均为60.15天。（3）撤诉后符合国家赔偿条件的受害人平均被错误羁押841天，平均获赔194367元。在可统计撤诉后确定由司法机关承担刑事赔偿责任的114件赔偿案件中，受害人平均被错误羁押841天，最长3734天；在可统计国家承担赔偿费用的101件赔偿案件中，国家支付赔偿金共计19631162元，平均每人194367元，最高达899000元。

因刑事诉讼法未对撤诉进行规定，最高人民检察院《人民检察院刑事诉讼规则》及相关指导意见对撤诉规定前后有变化，且与最高人民法院有关案件批复、指导性案例意见不相吻合，撤诉是否具有终结诉讼的效力，撤诉后是否需再作出不起诉决定、多长时间内作出不起诉决定等问题在司法实践中处于较为混乱状态，导致撤诉后案件得不到及时处理、或得不到处理，撤诉后继续羁押被告人情形大量存在，一方面侵害被告人权益，一方面无形中加大了应承担赔偿责任案件中的国家赔偿费用。

二、撤诉的效力之争

关于撤诉的效力，学界有以下几种观点：一种观点认为，撤回起诉与不起诉决定在终结诉讼进程等方面与不起诉决定具有完全相同的诉讼效力。[2]“撤回起诉制度并非刑事诉讼专有，在民事诉讼和行政诉讼中同样适用。撤回起诉就是一个诉讼的终结，检察机关没有必要再作出不起诉决定。”[3]第二种观点认为，“刑事公诉撤回起诉意味着诉讼程序的回转，但并不代表诉讼终结”，[4]“其行为本身其实并不直接产生终止诉讼的效力。”[5]“检察机关撤回公诉后就应该对被告人作出不起诉的决定。”[6]第三种观点认为，撤回起诉的法律后果是中止正在进行的审判程序，但并非终止。[7]第四种观点认为，“检察机关撤回起诉既不属诉讼终止，也不是诉讼中止，而是效力未定的诉讼行为。”[8]还有的认为，撤回起诉之所以不具有终结性的法律效力在于撤回起诉制度的依据是“两高”的司法解释，并非来源于法律规定，无法源性，不具有对外的效力，可以视为一种内部终结性的处理决定。[9]

司法实践中，对撤诉效力也有不同认识，有的认为撤诉是案件中止，有的认为撤诉表明案件从法院审理阶段返回审查起诉阶段。从最高人民检察院司法解释及相关规定来看，践行的是撤诉不具有终结诉讼效力的观点。1999年《人民检察院刑事诉讼规则》未明确撤诉后应如何处理，仅规定“撤回起诉后，没有新的事实或者新的证据不得再行起诉。”最高人民检察院公诉厅2007年印发的《关于公诉案件撤回起诉若干问题的指导意见》（以下简称《指导意见》）规定，“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后七日内作出不起诉决定，或者书面说明理由将案卷退回侦查机关（部门）处理，并提出重新侦查或者撤销案件的建议。”2012年《人民检察院刑事诉讼规则》规定，“对于撤回起诉的案件，人民检察院应当在撤回起诉后30日以内作出不起诉决定。需要重新侦查的，应当在作出不起诉决定后将案卷退回公安机关，建议公安机关重新侦查并书面说明理由。”后二者关于撤诉后的处理方式虽有不同，但均表明撤诉并不能终结诉讼程序，还需借助不起诉、撤销案件等方式终结诉讼程序。最高人民法院相关批复、指导性案例采用的是撤诉具有终结诉讼效力的观点。最高人民法院2006年4月3日《关于在重审期间人民检察院以事实证据发生变化为由撤回起诉，人民法院准许撤诉的，准许撤诉的裁定应视为无罪确认的批复》（法[2005]赔他字第6号）明确将准许撤诉的裁定视为无罪确认，也即撤诉具有终结刑事诉讼程序的效力。2011年12月1日，最高人民法院《关于熊仲祥申请国家赔偿一案的答复函》（[2011]赔他字第10号）指出，“……乐山市中级人民法院准许乐山市人民检察院撤回起诉的裁定，可视为本案刑事诉讼程序已经终结。本案可进入国家赔偿程序。”2012年12月14日，最高人民法院印发的国家赔偿十大典型案例（法办[2012]481号）中即有“熊仲祥申请四川省乐山市中级人民法院重审无罪国家赔偿案”，阐明了如上答复意见。endprint

2015年12月18日“两高”共同公布并于2016年1月1日起施行的《关于办理刑事赔偿案件适用法律若干问题的解释》第2条第1款第4、第5项规定：“人民检察院撤回起诉超过30日未作出不起诉决定的及人民法院决定按撤诉处理后超过30日，人民检察院未作出不起诉决定的属于国家赔偿法规定的终止追究刑事责任。”似乎是折衷了最高人民检察院、最高人民法院两种不同的观点，附条件赋予了撤诉与撤销案件、不起诉、判决无罪一样的终止追究刑事责任的效力，这应是基于撤诉效力不确定的原由，为解决司法实践中大量存在的撤诉后案件“一挂了之”导致的受害人申请国家赔偿不能的考量。当然，其言下之意也即，撤诉本身不当然具有终结诉讼、终止追究刑事责任的效力。这个司法解释的出台，使撤诉后未作出处理的案件受害人得以普遍成功申请国家赔偿。

三、明确撤诉具有终结诉讼效力的建议

“检察机关的撤回公诉权已为许多国家或地区的刑事诉讼法所确认，成为国际上的立法通例。”[10]笔者认为，从程序法定原则出发，应由刑事诉讼法重新确立撤诉制度。同时，从保障人权、诉讼效率、诉讼经济等考虑，宜由法律明示规定撤诉具有终结诉讼程序的效力，否则撤訴存在的诉讼价值无从体现，因为撤诉的效用完全可以通过法院判决无罪、判决不负刑事责任、裁定终止审理等方式实现，如撤诉后还需作出不起诉决定才能终结诉讼，检察机关作出不起诉决定的程序可能不会简于法院的审理程序，撤诉后再作出不起诉决定的时间可能不会短于不撤诉而由法院裁决的时间。如前所述，撤诉的效力争议极大，而争议虽莫衷一是，但无一反对“在我国撤回起诉是以起诉后不存在追究被告人刑事责任的情况为前提的，”[11]这与《人民检察院刑事诉讼规则》《指导意见》关于撤诉事由的兜底条款“其他不应当追究被告人刑事责任”是一致的。从制度设计而言，撤诉本与法院判决无罪、检察机关决定不起诉的效用一致：终止追究刑事责任。但与民事行政诉讼中撤诉当然终结诉讼程序不同，刑事撤诉不具有当然终结诉讼程序的效力。因民事行政诉讼活动阶段单一，只包括法院主导的审判阶段，民事行政诉讼活动始于起诉，终于案件判决或裁定驳回起诉或准许撤诉，撤诉是案件终结的原由之一。而刑事诉讼活动包括分属于侦查机关、检察机关、审判机关的侦查、提起公诉和审判等阶段。刑事诉讼从立案侦查开始，起诉是中间环节，撤回起诉也并不能使案件回复到诉讼前、立案前阶段，并不能就此终结刑事诉讼活动。

如果立法不赋予撤诉具有终结诉讼的效力，会与被告人不服准许撤诉裁定的上诉权发生冲突。基于立法概括赋权，目前司法实践实现了被告人不服准许撤诉裁定的上诉权。但如撤诉不具有终结诉讼的效力，撤诉后检察机关还需作出不起诉决定，则一边可能是法院准许撤诉后甚至法院准许撤诉前，检察机关及时对被告人作出了不起诉决定，而另一边可能是被告人不服准许撤诉裁定上诉后，二审法院裁定撤销准许撤诉的裁定，发回重审，这将置被不起诉人于法院继续审判的尴尬境地。

故此，笔者建议，在实现立法重新确立撤诉制度之时，可由立法一步到位明示规定：法院准许撤诉裁定生效时诉讼程序终结，被羁押的被告人应立即释放，其他强制措施及对财产的查封、扣押、冻结等措施应立即解除，符合申请国家赔偿条件的受害人可申请国家赔偿。撤诉后无须再作出不起诉决定，从而充分实现、体现撤诉作为一种刑事过滤机制的公正、效率价值。

注释：

[1]1979年《刑事诉讼法》第108条：“人民法院对提起公诉的案件进行审查后，……对于不需要判刑的，可以要求人民检察院撤回起诉。”1996年、2012年《刑事诉讼法》未对撤回起诉进行规定。

[2]参见张建伟：《撤回起诉后再作不起诉决定之误区》，载《检察日报》2011年10月17日。

[3]王春刚：《我国的撤回起诉制度》，载《司法》2015年第10辑。

[4]王唐飞、蒋义红：《撤回起诉的程序制约与被害人权利救济》，载《人民检察》2010年第20期。

[5]魏虹：《赋权与规制：我国检察机关撤回起诉制度之构建》，载《法律科学》2011年第6期。

[6]顾永忠、刘莹：《论撤回公诉的司法误区与立法重构》，载《法律科学》2007年第2期。

[7]同[5]。

[8]张兆松：《完善我国刑事公诉撤回制度的思考》，载《人民检察》2007年第2期。

[9]参见顾静薇：《论撤回起诉的规范化》，载《中国刑事法杂志》2010年第11期。

[10]王唐飞、蒋义红：《刑事撤回公诉辨析》，载《中国刑事法杂志》2010年第7期。

[11]常艳：《试析公诉案件的撤回起诉》，载《人民检察》1999年第4期。endprint