如何打破互联网电视治理的制度壁垒

潘娜

摘要：当前，互联网电视监管的根本问题在于从“严厉打击非法网络电视接收设备”的“渠道管控”回归到“内容监管”本位。本文认为，打破互联网电视制度壁垒的可行路径关键在以下三个方面：加快建立视听内容分级分类体系，放开互联网电视双牌照的行业垄断，加强事中事后监管的制度建设。

关键词：互联网电视 治理 制度

互联网电视是传统媒体和新兴媒体融合发展的新生长点，更是未来电视发展的主流。然而，在起步发展阶段，互联网电视犹如“潘多拉魔盒”，在创造多元化、个性化、智能化的视听体验的同时，也将低俗内容、盗版侵权、牌照寻租等种种问题释放了出来。如何兼顾互联网电视发展的活力与秩序，如何避免传统电视与互联网电视“零和博弈”，都成为电视治理亟需解决的新问题和新挑战。

问题的产生：被替代的“电视”

近年来，互联网的主流化趋势在不断加快。据统计，截至2016年12月，我国网民规模达7.31亿，普及率达到53.2%，超过全球平均水平3.1个百分点，超过亚洲平均水平7.6个百分点。中国网民规模已经相当于欧洲人口总量。①这期间，从OTT电视盒子、互联网电视机到视频APP，以互联网为传输媒介的智能化视听终端快速发展起来。有分析称，2016年智能电视销售量渗透率达到85%，未来3-5年智能电视将会进一步普及，整体上优化互联网电视发展的生态系统。②相比于互联网电视行业的激流勇进，在体制襁褓中的传统广电行业转型困难，改革缓慢，自2010年“三网融合”进入实质性推进阶段以来，主营“三网融合”业务的中国广播电视网络有限公司2014年4月才正式注册成立，2016年5月获得《基础电信业务经营许可证》。广电系统实现有线电视“全国一张网”的目标任重道远，各地有线电视网络运营商模式不统一，形成不了合力。一个年收入只有600多亿的有线电视行业在技术、业务、产品等方面的创新都难有突破。③

为了应对互联网电视的冲击，传统广电行业加速布局网络广播电视台的发展。全国共有29家省级以上（含省级）广播电视播出机构获准开办网络广播电视台，有24家城市电视台获准联合开办城市网络电视台；6家广电机构开办手机电视集成播控服务，24家广电机构开办手机电视内容服务；7家广电机构建设、管理和运营互联网电视集成播控平台，14家广电机构获批提供互联网电视内容服务。全国省级以上广电机构和部分市县广电机构都开办了微信、微博、客户端等业务，然而其传播力、影响力却并不尽如人意。国家新闻出版广电总局某官员曾指出：“总体来看，广电机构在开办新兴媒体和推进媒体融合过程中，在理念观念、体制机制、技术力量、资金投入、人才保证等方面还存在不少问题或困难。目前我国广电产业规模还不够大，新兴业务所占比重较小。相比之下，互联网新兴媒体发展迅速，产业规模大幅扩张，在世界范围内正在成为重要的媒体竞争市场格局。”④面对广电拓展互联网视听业务的乏力状况，广电管理部门要求已经批准监理网络广播电视台的电台电视台，坚持“台台并重、一体发展”的原则，鼓励电台电视台台长兼任网络广播电视台台长，力图通过加强行政力量支持打开互联网电视台发展局面，但实质上仍然缺乏内在创新动力。笔者从对广电系统某研究员的非正式访谈中得知：“近年来，广电全力推动数字电视、CMMB（新一代移动电视），整合有线电视，但都是以行政手段自上而下推动的，而不是靠市场的内在动力，结果是要么负债累累，要么地方不愿意整合，资源投入巨大，但实际情况并不理想。”⑤

国外互联网电视发展与监管的新动态

实际上，有线电视受到互联网电视冲击是一个全球性问题。在美国，在线视频提供商奈飞公司（Netflix）的服务已经覆盖了约50个国家和地区，营收额增长率超过20%，用户覆盖面快速扩张。不过，美国有线电视运营商并没有坐以待毙，美国最大的有线电视运营商康卡斯特（Comcast）加快与新媒体融合步伐，通过推出“电视无处不在”计劃，实现节目内容的精细包装和多终端分发，宽带、移动、各类视频订阅等新业务用户持续增长。从2015年第二季度开始，其在线互联网宽带业务已经赶超了传统的有线付费电视业务，不仅成功应对了传统有线电视的衰颓与用户的流失，还实现了公司产业规模的稳定扩张。面对媒介技术创新的大势，唯有加快转型才能避免被历史淘汰。

从历史趋势来看，在数字化、网络化、全球化背景下，基于云端数据存数，多终端数据分发的视频内容传播平台将成为主流，这是媒介技术发展的必然趋势。“电视”的概念并不会消失，但是其内涵必将发生深刻变化。不管有线电视未来会不会被互联网电视所终结，有一点是可以确定的，单向、单屏的传统电视将逐渐萎缩，智能电视将成为主流。智能电视是具有操作系统，支持第三方应用资源实现功能扩展，支持多网络接入功能，具备智能人机交互、与其他智能设备进行交互的电视机。智能电视机生态链由硬件设备、系统软件、应用软件、海量内容、运营支撑系统等组成。互联网电视是智能电视的一种，理念起始于1998年微软公司启动“维纳斯”计划。到2016年，美国已经有超过52%的家庭拥有具备OTT连接功能的电视机或游戏机。英国具备互联网接入功能的电视机的占有率同样增长迅速，特别是视频节目订阅模式市场规模急剧增长，用户对智能电视概念已逐步认可。

从媒介治理角度来看，西方发达国家为了抓住媒介融合带来的经济增长和文化创新的宝贵契机，采取了修改法律等方式做好制度准备。欧盟为了适应网络传播技术环境的改变，近十年来将《视听媒体服务指令》多次修改于2010年编入欧盟法典，为统一监管原则和技术标准，欧盟要求各成员国将之转化为本国法律。2013年，面对互联网电视的快速发展，欧盟委员会又以绿皮书《为视听全媒体做好准备：增长、创造与价值》为基础发起公共协商，试图再次对《视听媒体服务指令》进行拓展。韩国作为全球网络速度最快和普及率最高的国家，政府采取的是中立性原则，包括网络中立、平台中立和终端中立，以维护通讯信息产业发展的生态环境。不过，由于互联网电视对传统电视具有替代性，各方主体的利益博弈仍然十分激烈。在美国，联邦通讯委员会（FCC）2014年12月19日宣布开始将网络电视推向与有线及卫星电视平等的地位，并以寻求新的行业合作的方式，克服目标推进过程中的困难。2015年3月初，FCC通过了《开放互联网法令》（Open Internet Order），迈出了FCC有史以来最大的监管步伐，把互联网定义为一种通信服务而非信息服务，将其作为公共事业来管理，纳入美国《电信法》第二章。总的来看，面对互联网电视这一新兴业态，国外的监管政策在不断探索修正过程中，但监管的重点主要在技术标准和内容管制方面，对互联网电视的举办主体是开放准入的。值得肯定的是，政府部门制定监管政策都坚持以公共利益为核心，鼓励国家新兴产业发展，维护市场公平竞争秩序的原则。endprint

我国互联网电视治理的制度供给困境

面对互联网电视不断冲破传统电视业务边界的现实状况，我国的广电行政管理部门采取了较为保守的应对举措，以严控“集成+内容”双牌照的管理模式，高筑互联网电视举办主体资质门槛，将互联网电视的集成服务和内容服务限定在国有广电系统企事业单位范围内，特别是互联网电视集成服务牌照仅限7张，只收不放；互联网电视内容服务牌照14张，虽然还可以再申请，但目前来看，申领机构多为省级电视台。而民营互联网企业开展互联网电视业务却屡屡碰触行业壁垒，甚至此前与牌照方的合作也被视为违规。笔者在对广电系统某研究员访谈中了解到，“广电行政管理部门目前对互联网电视集成播控牌照和内容服务牌照控制非常严格，短期内不可能对民营公司放开。别说互联网电视牌照，即使在提供互联网视听节目服务方面，广电系统内机构与民营公司享受的待遇也是不平等的。虽然目前全国607家持有《互联网视听节目服务许可证》的机构中有三分之一是民营公司，但实际上很多政策这些民营公司是享受不到的。说白了，广电系统内机构是‘自家人，民营公司是‘外人。”⑥此外，业内人士分析，新广电总局并不是想彻底禁止第三方视频网站提供内容，而是想通过提供平台将内容源掌握在自己手里。

在问题的背后，由于互联网电视发端于民营互联网企业的自觉创新，突破了传统电视行业的体制边界。互联网企业对广电既有利益格局的“侵犯”，导致了行业壁垒高筑，进入门槛不断抬高，监管规则存在着“抑强扶弱”的偏向，缺乏兼顾活力与秩序的善治激励。实质上，随着媒介融合的深入，视听终端将越来越多元化。卡住互联网电视准入渠道，还会有新的视听终端涌现出来，难以从根本上解决低俗内容的问题。因此，监管还需要回归内容本位，而不是把重心放在管控渠道上面。当前，世界各国的视听媒体格局都在发生深刻变化，处于转型升级的关键时期。西方发达国家积极调整监管政策甚至修改法律，以激活新的经济文化增长点。我国视听媒体行业实际上具有极大的创新潜力，目前亟需完善顶层设计、改革体制机制，建立健全符合中国国情、兼顾活力与秩序的制度框架。

我国互联网电视治理的转型路径

其一是加快建立视听内容分级分类体系。在传统媒体与新媒体加快融合的背景下，监管逻辑应将底线思维与价值引导并重，加快建立视听内容分级分类体系，明确标准。在笔者调研中，某互联网电视公司副总裁表示：“如果说真的做到分级分类的话，做好实名认证就可以了。输入身份证号其实也不麻烦，输入后获得ID观看。标准有了，具体审查由发行方、片方自己来界定，管理部门事后纠错就行了，出了问题吊销许可证，罚得倾家荡产，让他不敢再搞。其实我觉得中国就是缺乏这个东西，都是拍脑门，政府包办一切，说白了这是越位的。”⑦

从国际上来看，电视节目内容分级体系建设有诸多经验可资借鉴。例如，英國的成人节目实行个人身份验证制度。美国则由电视业成立一个委员会制定节目分级标准，这一标准获得FCC通过后正式生效。相应的，强制在美国境内销售的13英寸以上电视机必须装置V-Chip（童锁），家长可以通过V-chip选择家庭可以收看的电视节目。我国台湾地区的电视节目分级制度仿照法国、澳大利亚等国家所实行的模式，将不适合儿童、少年收视节目规范在其不容易收看的深夜时段播送，家长对于儿童、少年收视行为在日常生活中照顾辅导。2000年1月1日开始施行《电视节目分级处理办法》，此后经过两次修订。⑧当前，我国已经具备了内容分级的基础条件，广大受众的多元文化需求也需要分级分类体系，管理部门应尽快责成行业协会，研究制定符合中国视听行业发展实际情况的内容分级分类体系。

其二是放开互联网电视双牌照的行业垄断。当前，在互联网电视及相关业务领域，我国已经有民营互联网企业在理念、技术、资本、服务等方面走在时代前沿，但是由于当前互联网电视的准入标准严格控制在传统广电行业体制高墙内，这些试图在视听内容服务领域有所作为的民营企业的业务创新受到限制，新兴业态发展潜力难以激活。而另一方面，传统有线电视行业改革进展迟缓，整合难度大，存在落后生产力占据优势政策资源之嫌。在国际视听内容产业快速创新、转型升级、激烈竞争的关键时期，制度建设应做到国有机构与民营企业一视同仁，不能因部门利益而损害国家整体利益。因此，建议在理念技术成熟、资本实力较强的民营企业中选取一二家进行试点，向其开放举办互联网电视的准入资格，颁发互联网电视集成播控牌照和内容服务牌照。同时，强化对试点民营企业的监管，如果出现淫秽色情、暴力恐怖等违规内容，以及危害国家文化安全的重大问题，则对其从重处罚。

其三是强化事中事后监管的制度建设。随着新兴业态层出不穷，监管部门的局限性日益突出。一是监管部门人力资源有限，监管执行难度大、效能低。二是由于制度供给不足，容易放大监管部门的自由裁量权，滋生寻租空间。三是多部门“运动式”联合执法，一方面缺乏常态化的监管机制，另一方面容易使监管行为成为政绩创造的变现工具，“行政主导资源配置会产生一种本能性的政绩期盼，容易导致追求形式上的热闹、短期内的绩效。”⑨在西方国家，内容监管通常非常讲究技巧，一般不会以行政命令直接干预电视业的微观活动，更没有直接的内容审查。大多是事前引导与事后监督并用，严格依法治理，查处违法行为。监管效果依靠三个方面的制度设计予以保证，一是制定相应法律法规，明确制作主体准入条件、运营规则、内容标准、惩治机制，以及监管机构、播出机构、制作机构的法律责任和义务等。二是政策指导，使相关主体明确产业发展中的形势与存在问题。这一点我国视听内容的监管仍需要进一步改善，视听节目制作业小、散、乱的现象与缺乏明确的政策指导有一定程度的关系。三是建立受众投诉和申诉机制与渠道，落实好公平、公开、公正的惩处机制，对违法行为一视同仁进行惩戒。

视听节目内容监管是一项系统工程，不是单靠行政力量就能够实现的，需要整合社会方方面面的力量协同治理，建构多元文化治理格局。建议大力培育非营利组织，引导其成为行业监管的重要力量。随着社会发育程度不断成熟，政府与社会部门应重新进行功能调整与优化，共同营造良好的视听行业治理环境，特别是行业协会作为联系政府与从业者之间的桥梁纽带，在推进行业发展、维护行业利益、组织行业自律等方面发挥着越来越重要的作用。当前，重点培育行业协会等枢纽型非营利组织，应成为构建视听行业协同治理体系的着力点。

注释：①中国互联网络信息中心：《第39次中国互联网络发展状况统计报告》，2017年1月22日，http：//www.cnnic.net.cn。

②艾瑞咨询：《2016年中国互联网电视行业研究报告》，2016年8月2日，http：//wreport.iresearch.cn。

③《中国广播电视网络有限公司正式成立 注册资本45亿元》，凤凰网，2014年4月22日。

④《广播电影电视决策参考》，2014（12）。

⑤⑥来源于笔者对国家新闻出版广电总局某研究机构研究员WMY的访谈资料，2016年11月18日。

⑦来源于笔者参与的国家行政学院文化政策与管理研究中心调研组赴LS（互联网电视企业）调研座谈资料，2015年1月4日。

⑧《台湾立法院公报》第102 卷第8 期《院会纪录》。

⑨杨凤城：《中国共产党与当代中国文化发展研究》，北京，中共党史出版社，2013年4月版，第204页。endprint