关于省级地方政府出资设立交通产业基金的思考

陈乐乐

【摘 要】本文从适应财税体制改革、解决项目建设资金不足、提高项目融资能力、推进交通产业迈向高端、改善项目治理模式等方面分析了省级地方政府出资设立交通产业基金的必要性，从政策法律、资金来源、成功案例等方面论证了设立交通产业基金的可行性，提出了地方政府出资设立交通产业基金的关键要素设计。

【关键词】交通；产业基金；政府出资

政府出资产业投资基金，是指有政府出资，主要投资于非公开交易企业股权的股权投资基金，其目的是为了发挥政府资金的引导作用和放大效应，吸引社会资金投入政府支持领域和产业。在深化交通投融资体制改革的背景下，省级地方政府出资设立交通产业基金具有重要意义。

一、设立交通产业基金的必要性

1.适应财税体制改革

2014年， 国务院出台《关于加强地方政府性债务管理的意见》（以下简称“43号文”），针对地方政府债务管理进行了明确的规定和约束，地方政府融资平台政府融资职能被剥离，而政府财政性资金和政府债券总额难以满足交通运输行业发展对资金的需求，传统交通运输投融资方式受到重大挑战。成立政府出资交通产业基金，将加快推动政府和社会资本合作（PPP）模式在交通运输领域的推广应用，使社会资本广泛参与交通项目建设、运营和维护。

2.解决项目建设资金不足

以中部省份安徽省为例，“十三五”期间，全省公路水路建设总投资3000亿元，按20%比例计算，共需项目资本金600亿元。由于各级财政能力有限，社会资本无法直接介入，项目资本金缺口极大。政府通过出资产业基金，吸引社会资本进入，门槛低、效率高、资金量充裕，以股权投资方式注入项目公司，解决项目建设资本金不足的问题，这一点是银行贷款等债权融资无法做到的。

3.提高项目融资能力

交通产业基金所提供的资金无需反映到项目公司的资产负债表上，避免了融资过度集中于银行和过高的资产负债率，影响向公司再融资能力的影响，而银行贷款、公司债、企业债等间接融资则无法做到。同时，对于存量项目，政府可以通过TOT、POT、ROT等方式，由基金设立的项目公司继续接手具体项目运营，大大减轻政府短期偿债压力。

4.推进交通产业迈向高端

现代立体化综合交通运输体系不仅包含布局完善、结构合理的交通基础网络，还需要绿色、智慧、安全的交通运输体系和不同运输方式的深度融合。交通产业基金可以为优秀企业提供有效的资金、渠道和资本运作能力支撑，建立有效的产业与资本协同联动机制，积极促进物联网技术、云计算技术、大数据处理技术、绿色低碳技术在交通运输领域的深度应用，最终提升综合运输服务能力、安全和应急保障能力等交通产业整体素质和核心竞争力。

5.改善项目治理模式

产业投资基金作为被投资公司的少数股东，可通过所持有的股权参与被投资公司的管理，对项目的建设管理发挥一定的监督作用，从而可以改善项目治理模式。

二、设立交通产业基金的可行性

1.政策法律充分鼓励产业投资基金发展

十八大以来，党中央、国务院及相关部门相继出台了《中共中央 国务院关于深化投融资体制改革的意见》（中发〔2016〕18号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、国家发改委《政府出资产业投资基金管理暂行办法》、《私募投资基金监督管理暂行办法》等政策文件，对产业基金的设立、募集、投资、管理、退出等提供了法律依据和制度保障。

2.交通产业基金符合社会资金的投资需求

交通基础设施建设具有投资回收期长、收益稳定的特征，与社保资金、保险资金等大额社会资金的投资需求具有天然吻合性。投贷联动模式的推出，使得商业银行纷纷以合伙人的身份参与政府引导产业基金，通过产业基金进行股权投资，商业银行配套贷款的方式参与项目建设。以超大型基础设施建设企业为代表的实业资本，积极运用产业投资基金等方式进行资产配置和消化产能。

3.相关省份已有先行先试案例

近两年来，浙江、云南、甘肃、贵州、内蒙等省份相继成立规模超500亿元的交通产业基金。例如：2016年9月，浙江省政府与中国太平洋保险集团签订合作協议，联合设立总规模达1000亿元的浙江省交通基础设施（太平）投资基金，由浙江省交通集团、深圳市太平投资有限公司作为实施主体，基金存续期20年，主要投资由浙江省交通集团主导实施的交通建设项目，用于项目前期资金、项目资本金、建设资金、后续维护运营及相关融资置换等。

三、政府出资交通产业基金的关键要素设计

1.基金规模和结构

基金的规模结合区域交通发展规划、时间跨度及资金使用效率等因素来综合考虑，就中西部省份而言，一般不低于500亿元。由政府委托有关机构（如地方国有独资交通企业）作为代表政府出资的发行人，募集银行、保险、社保基金、实业资本等长期社会资金，社会资金可作为优先级，优先分配本息。鼓励银行等投资人采取“投贷联动”模式，在基金解决项目资本金的基础上，为项目提供结构化融资支持。

基金结构方面。为实现专业化、精细化运作，同时有效控制和隔离风险，可先成立母基金，按照行业细分化、管理专业化导向，再设立分别面向交通基础设施、智慧交通产业、绿色交通产业等领域的子基金群，各有侧重、错位发展。交通基础设施建设子基金可作为引导资金，再次地市级政府及其他投资人出资共同成立子基金，由子基金投入到具体项目。综合考虑公司制、有限合伙制和契约制三种组织形式优劣以及近年来产业基金发展趋势等因素，母基金采用公司制，子基金采用有限合伙制。

2.基金投资原则和投资形式

投资原则上，一是聚焦规划重点项目，可以按照地方交通发展规划，建立交通基础设施重点项目库，基金投资于库内项目的金额不低于基金规模的80%。二是立足地方产业发展，所投项目主体注册地一般应在当地。三是控制投资风险，对单个企业的投资额不得超过基金资产总值的20%，且不得从事相关政策法规禁止的业务。endprint

投资形式上，包括以法人形式设立的交通基础设施项目、重大工程项目、具备核心竞争力的高新技术企业等未上市企业的股权；参与上市（挂牌）公司定向增发；支持企业开展以交通基础设施建设为主要目的新设、并购；经基金章程、合伙协议或基金协议明确或约定的符合国家产业政策的其他投资形式。闲置资金可投资银行存款、国债、地方政府债、政策性金融债和政府债券等安全性和流动性较好的固定收益类资产。

3.基金存续期限和退出方式

交通基础设施项目的建设、运营周期通常在10年甚至20年以上，需要和社会资本特别是金融机构资金的业务期限做好匹配。因此，交通产业基金存续期限原则上不超过15年，各子基金根据项目和资金再灵活确定存续期限。

基金应坚持市场化运作方向，合理设计退出方式。基金运营期内，可分期采取回购、转让，或政府购买服务等方式实现投资项目退出；运营期满后，由出资人决定是否存续，若选择终止，按照有关规定进行清算和解散并实现退出，并应在出资人监督下组织清算，将政府出资额和归属政府的收益，按照财政国库管理制度有关规定及时足额上缴国库。

交通基础设施建设基金的退出方式有：一是将项目公司资产注入上市公司，发行资产证券化产品等；二是由各级政府（指定机构）和其他投资者回购项目公司股权；三是符合条件的项目公司可在完成项目任务（或阶段性）后，通过清算或减资实现投资退出。在以上方式不足以覆盖拟回购份额本息时，由省级政府以在基金中的出资额为限进行补贴。

对于智慧、绿色交通产业发展基金，其退出方式主要通过首发上市和并购、新三板挂牌、股权回购、股权转让、股权置换等途径实现退出。基金存续期满，原则上按约定进行清算。同时可在基金存续期满清算时，由其他政府出资产业基金来承接收购尚未退出的股权投资。

4.基金管理和运营

按照市场化、专业化管理原则，坚持政府引导、市场机制、规范管理、严控风险、专业运作、科学组织，政府不参与基金日常管理事务，可通过公开招标、竞争性谈判等方式择优选定专业机构负责基金管理，并建立完善投資决策机制、收益分配和激励约束机制、考核评价机制、风险防控机制、科学有效治理机制、资金第三方托管制度、政府与投资人协同推进机制等。

综上分析，设立政府投资交通产业基金正当其时，建议国家、省级政府和相关主管部门加强关注，为基金设立和运作提供政府购买服务、金融等政策支持。

参考文献：

[1]产业基金撬起交通投资[N].吴玮.中国交通报.2016-11-28（002）.

[2]发展四川交通建设产业投资基金的思考[D].温静.西南财经大学硕士论文，2008.

[3]我国基础设施基金运作模式研究[D]. 杨启帆.北京交通大学硕士论文，2010.

[4]发展交通产业基金可行性分析[J]. 杨省世.交通企业管理. 2008（04） .endprint