关于PPP项目运营风险分配的探讨

付洪伟 （贵州阳光产权交易所，贵阳550081）

关于PPP项目运营风险分配的探讨

付洪伟 （贵州阳光产权交易所，贵阳550081）

当前，PPP模式在我国开展得如火如荼，特别是《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号）和《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号）两个文件下发以来，政府基础设施和公建项目通过融资代建模式、政府购买服务模式、BT（Build-Transfer,建设-移交）模式已经基本被堵死（除个别特殊规定的除外，如棚户区改造、异地安置房建设可以采用政府购买服务），而作为国家深化体制改革的一项国策，PPP模式是当前国家政策支持最多、应用最广泛的项目运作模式。

但PPP模式自推行三年多来，项目落地难成为各界共识。落地难在主观方面有各级地方政府官员政绩观错位、法律法规有待完善、政府及社会资本各方对PPP模式认识需要一个过程等因素，客观方面则有PPP项目要求高、程序复杂、周期长，合同体系复杂，地方政府和中央推PPP目的目标不完全一致等因素，但更重要的一个原因是风险分配（特别是使用者付费和可行性缺口补贴类PPP项目）。因此，使用者付费和可行性缺口补助PPP项目的运营风险分配的问题值得讨论研究。

PPP项目运营风险对于社会资本来说，风险等级一般而言是政府付费项目风险小于可行性缺口补贴项目风险，可行性缺口补贴项目风险小于使用者付费项目风险。特别是旅游、物流港等类型项目，属于市场变化难以预测项目，按照《建设项目经济评价方法预参数》（第三版）的表述，该类项目属于市场需求变化较快项目，风险较大。在贵州阳光产权交易所（以下简称“交易所”）PPP项目的咨询实践中，多数使用者付费项目和可行性缺口补贴项目投资人很多，但主要都想通过工程施工获取利润，当谈到运营就作鸟兽散，没有人敢接招，比如交易所咨询的一个公园项目，该项目被纳入国家第三批示范项目，项目总投资3.7亿元，政府以投资补助形式给项目公司补助5000万元，补助资金主要用于土地流转，公园内允许修建不高于项目用地3%的建筑面积的建筑，该建筑主要为项目资源配置，根据项目规划设计，公园内还可以设游乐场、体育、健身、停车场等经营性项目作为资源配置，在项目运营中政府不再给予补贴。起初，多家社会资本对该项目表示很感兴趣，但当到了实质性市场测试时，社会资本通过测算认为项目运营风险高，不可预计因素多，以致于该项目至今没有落地。

从这个例子可以看出，使用者付费和可行性缺口补贴项目（供水等比较成熟的项目除外）在运营过程中，由于各种不确定因素多，投资人通过运营获得使用者付费存在变数多，风险大，此类PPP项目难以获得投资人的青睐，比较典型的如旅游、物流、养老等项目。这类项目尽管已有不少成功落地，但有一部分却做成了伪PPP，即：社会资本在项目全生命周期中只负责融资和建设，建设完之后项目公司作为一个壳运作项目运营和移交，项目公司与政府平台公司签订运营合同，将项目下包给政府平台公司（一般为政府出资人代表），平台公司按照运营合同约定定期付费给项目公司，从而实现社会资本投资收益和合理回报。这种模式运营风险通过运营协议全部转移到政府平台公司，间接把风险转移给政府，社会资本获得丰厚的施工利润和投资的合理回报，不承担运营风险。当前这种披着PPP模式外衣的伪PPP现象不在少数，需要高度警惕。

从社会资本的角度来看，该类项目在经营中有很多不可预计因素，社会资本不敢轻易介入。而这类项目又是政府要提供的公共服务，怎么做才能达到政府、社会资本和老百姓三方共赢？

根据《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）常见风险分配安排，项目设计、建设和运营的风险通常由项目公司承担，据此，我们在很多类似项目风险设计的时候往往把运营风险全部分配给项目公司，如果这样，这类项目就很难落地，很难有社会资本愿意进入。我们暂且认为社会资本有运营经验，但由于风险收益不对等，社会资本风险极大，投资者在风控时难以通过。再看风险分配原则之一，风险由最具有控制力的一方承担，在物流项目和旅游项目中政府方对风险承担相对于社会资本方更具控制力，比如政府可以对物流项目进行整合，对旅游项目游客进行引导等，发挥项目更好的效率。因此在设计此类项目时风险分配要合理，政府在项目运营中要适当分担项目运营风险。比如对旅游项目而言，门票是重要的收入来源，往往交易所作为咨询机构在做测算时，对游客的预测大多参照同类项目的票价和近几年游客增长率来测算，但我国近几年由于改革开放红利的影响，经济增长较快，加之各级政府对旅游行业的发展愈加重视，劳动节、国庆节等假期推出的高速公路免收通行费等等因素的影响，旅游收入增长较快，但这种增长持续性难以准确预测，此外一些项目的定位是否科学等因素的影响，都造成了社会资本的风险巨大。

因此，在设计此类项目时，一是要做好项目前期论证，对项目前期手续的合规性以及项目经济效益、社会效益要充分论证；二是合理分配风险是关键。此类项目中，政府方更具控制力，在运营风险分配时要在政府和社会资本之间进行合理分配。因此，建议此类项目可以参照高速公路、垃圾处理、污水处理等项目，设定保底量，如因为客观原因项目的使用量不足，致使项目公司亏损，政府要承担一定补贴责任或救助责任。再则，此类项目本身就是政府应该提供的公共服务，政府有责任承担一定比例的风险。

另外，在设计此类项目时还要重视对项目公司运营绩效考核，制定切实可行的绩效考核管理办法，如因项目公司管理、经营不善造成亏损政府不应当给予补贴或救助；政府补贴或者救助数额以不超过投资人当年的合理收益为限；绩效考核和超额处理收益机制要匹配，确保权利义务对等。

通过保底量的设计，可以达到“修明渠、堵暗道”的作用，确保PPP项目规范实施，推动PPP项目落地。另外，通过超额收益合理设计，实现政府和社会资本的共赢，可以吸引更多的社会资本进入，提供更多的公共服务，逐步化解人民群众日益增长的物质文化需要和落后的生产力之间的矛盾。

（作者为贵州阳光产权交易所副总经理）