政府和社会资本合作(PPP)模式应用研究——以北京地铁四号线项目建设为例

史学飞，孙钰,2

（1.天津商业大学公共管理学院，天津 300134；2.天津大学管理与经济学部，天津 300072）

政府和社会资本合作(PPP)模式应用研究
——以北京地铁四号线项目建设为例

史学飞1，孙钰1,2

（1.天津商业大学公共管理学院，天津 300134；2.天津大学管理与经济学部，天津 300072）

政府和社会资本合作（PPP）模式是促进政府职能转变、发挥市场在资源配置中的决定性作用的有效途径。为加快公共基础设施建设，应大力发展公私合作的PPP模式。文章对PPP模式的概念、基本要素、特征、基本结构和实施流程进行了归纳总结。通过对北京地铁四号线案例的研究，对该项目进行SWOT分析，总结其成功经验，并提出有利于PPP模式发展的对策。

PPP模式；公共基础设施建设；特许经营

随着我国经济的飞速发展，对公共基础设施的需求不断增加，地方政府通过成立融资平台等方式进行城市基础设施建设，对于改善民生起到了积极的作用，但由于地方政府直接参与到规划、建设、运营等过程中，忽视了监督功能，导致其职能边界模糊、公共物品供给效率低下、政府资金紧张而民间资本却难以进入等系列问题。现阶段，为了加快城镇化和基础设施建设的步伐，必须建立有效的现代财政制度，深化财税体制改革，完善市场配置的基础性作用，化解政府现有的债务危机。党的十八届三中全会提出使市场在资源配置中起决定性作用，允许社会资本通过特许经营参与城市基础设施投资和运营。这种政府和社会资本合作路径（Private-Public-Partnership，本文简称“PPP模式”）为我国公共基础设施的建设提供了新思路，也是深入贯彻落实这一要求的体制机制变革[1]。

在PPP模式发展的过程中，国内外学者针对这一投融资方式进行了大量的研究，并取得一定的成果。首先，国外PPP模式的研究始于20世纪80年代。英国首先提出公私伙伴关系的概念，认为PPP模式是一种多部门的利益联盟[2]，在公私部门中许多私营实体为基础设施供给提供支持[3]，并达到改善经济行动的目标[4]。文森特·奥斯特罗姆提出了以政府、市场、社会为基础的“多中心治理理论”，重点强调在治理社会公共事务中由政府、私营部门和公民个人三方共担责任和共享权力，一起参与治理，这样各方可以建立相互合作、相互依赖、相互协商的关系。其次，国内PPP模式的发展经历了探索、试点、推广、反复和普及五个阶段，已经取得了一定的成效，如广西来宾市B电厂项目和成都市第六自来水厂项目建设。但与国外的项目建设相比，我国PPP模式在建设发展过程中，成功率相对较低。本文以北京地铁四号线为例，分析PPP模式在实施过程中存在的问题，并提出有利于PPP模式发展的对策。

一、PPP模式的理论基础研究

（一）PPP模式的概念

国家发展改革委在《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》中指出，PPP模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系[5]。PPP模式通过吸收社会资金，引进民间资本，有效地减轻了政府财政压力，转变了政府职能，同时也充分发挥民间资本的作用。

（二）PPP模式的基本特征

PPP 是一种市场经济成熟时期的管理模式，主要包括合作伙伴关系、利益共享和风险共担三个基本特征，其中合作伙伴关系是这种管理模式的基础和核心。

第一，合作伙伴关系。这是PPP项目的基础，是强调各参与方平等协商的关系和机制。遵守契约精神，政府和市场主体以平等民事主体的身份协商订立法律协议，即建立具有法律效力的契约伙伴关系，双方的权益受到相关法律、法规的确认和保护。

第二，利益共享。政府和市场主体在合作协议中确立科学合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议的规定取得合理的投资回报，避免项目在运营中出现因政府违约等问题造成社会资本无法收回投资成本的后果。

第三，风险共担。其旨在实现项目风险的最小化，要求合理分配项目风险，由政府承担政策、法律和最低需求等风险，由社会资本承担项目设计、建设、融资、运营维护等商业风险[6]。

二、PPP模式实施过程中存在的问题

（一）相关法律法规制定进程滞后

国家层面的PPP项目管理立法缺失，国务院及地方性行政法规的约束力不足，项目相关者的违法成本低，制约了PPP模式的发展[7]。目前我国还没有制定有关完善PPP模式的法律法规，PPP项目管理主要参照《中华人民共和国政府采购法》《中华人民共和国招标投标法》以及《基础设施和公共事业特许经营管理办法》。这些法律法规没有全面阐述PPP项目建设中可能产生的特需授权形式以及如何化解项目运作过程中产生的风险等内容。

（二）风险分担机制不健全

风险的预测、管理和合理的风险分担机制是PPP项目能否成功运作的关键。PPP项目实施周期长，参与各方关系复杂，投资者承担更多的不可预见风险。由于PPP模式在我国尚未成熟，没有形成风险分担机制。一方面，为了吸引资金，提升政绩，地方政府盲目引进PPP模式，在招标过程中承诺过高的投资回报率以及过长的特许经营期和兜底市场风险。另一方面，政府在将项目授权给私人投资者时把责任一起推卸掉，从而导致私人投资者的总体风险和成本增加。

（三）诚信基础不牢，缺乏契约精神

政府与市场的界限不清，部分地方政府在政企合作的过程中不是依靠市场、法制和契约，而是依靠领导关系和人际关系。由于政府部门处于绝对领导地位，社会资本与政府合作时，处于弱势地位，难以保障其自主经营权。地方政府在与企业合作的谈判中设置过多门槛，让企业觉得缺少诚意。部分地方政府过度强调企业的社会责任和义务，忽略了企业创造利润承担法律责任的主体性，违背了市场规律。在企业与政府合作的过程中，企业违约，政府可以追究企业的责任，但如果政府违约，企业则没有保障自身权利的工具，导致企业不敢与政府合作，打击了社会资本参与PPP项目的积极性。

三、北京地铁四号线案例分析

（一）北京地铁四号线项目概况

北京地铁四号线是我国第一条引入外资并且采取PPP模式建设的地铁线路，是中国内地第一个社会投资者参与投资的地铁项目。该项目总投资153亿元人民币，工程投资建设总体划分为A、B两个相对独立的部分，土建工程部分为A部分，投资额约为107亿元，占四号线项目总投资的70%，由已成立的四号线投资公司负责投资建设；信号、车辆、自动售检票系统等机电设备为B部分，投资额约为46亿元，占四号线项目总投资的30%，由通过市场化方法组建的北京京港地铁有限公司（PPP公司）负责投资建设、运营和管理，实施特许经营。由公司运营整个项目30年，特许经营期满后，将A部分使用权归还，并将B部分设施无偿移交给政府。

（二）北京地铁四号线项目的SWOT分析

1.北京地铁四号线项目的优势（Strengths）

北京地铁四号线是我国第一个中外合作特许经营的城市轨道交通项目，全线采用铺设地下线路方式。从路线图看，途径北京市丰台区、西城区和海淀区三个人口密集的行政区，这三个区有人流量大的北京南站，有西单、新街口、菜市口等繁华商业区，有清华、北大、人大等文化和体育集中的科教区，还有中关村等高科技园区和颐和园等旅游资源丰富的地区，投资条件较为成熟。

2.北京地铁四号线项目的劣势（Weaknesses）

该项目在内地没有成功的经验可以借鉴，在建设期的完工风险以及运营期的客流风险和票价风险等不确定因素对项目的正常运转都可能造成影响。北京地铁四号线项目2002年开始筹划，于2005年2月草签了《特许经营协议》，但是直到2006年4月才签署正式协议，审批时间过长。繁冗的审批程序拖延了社会投资方介入项目的时间，而对项目工期完成的要求迫使投资有限公司不得不垫付款项，从而导致税款重复缴纳的问题。

3.北京地铁四号线项目的发展契机（Opportunities）

北京地铁集团成立北京地铁建设公司、北京地铁运营公司和北京基础设施投资公司（简称京投公司）。地铁集团体制的改革，加快了项目的规划和建设。国外PPP项目经过长时间的发展，已经取得一些成功的经验，北京地铁四号线在项目评估过程中利用国内外先进的技术，形成了较为科学合理的可行性分析报告。

4.北京地铁四号线项目的威胁（Threats）

我国尚未形成完善的PPP制度框架与法规体系，地方政府信用评价体系尚未建立，对于政府失信违约如何处理也没有详细规定，对政府的约束力不足。

北京地铁四号线项目的SWOT分析道斯矩阵如表1所示。

（三）北京地铁四号线项目建设的成功经验总结

1.建立有力的政策保障体系

北京市政府的积极协调，为项目顺利开展提供多方面的保障，促使项目成功实施。在整个项目实施过程中，政府由领导者转变为参与者，并出台《关于本市深化城市基础设施投融资体制改革的实施意见》等文件。同时，政府成立招商领导小组。

2.构建合理的收益分配和风险分担机制

利用先进的科学技术测算预计客流量，从而制定符合经济发展要求的地铁票价。通过票价调整机制和客流风险承担机制，在政府公共利益和社会投资人的经济效益之间找到平衡点，既为投资人带来合理的预期收益，也提高了北京市轨道交通领域的管理水平和服务效率。

表1 北京地铁四号线项目的SWOT矩阵

3.建立了完备的PPP项目监管体系

在PPP模式下充分发挥政府监管工作的关键是确定政府与市场的边界，详细设计相应的监管机制。在四号线项目建设过程中，政府的监督体现了事前、事中、事后的全过程控制，主要表现为文件、计划、申请的审批，建设、试运营的验收与备案，运营过程和服务质量的监督检查三个方面。监管体系的范围包括投资、建设、运营的全过程；在监管标准上，结合具体内容，遵守定量与定性结合分析的原则。

4.引入竞争机制，提高地铁营运的管理水平

转变政府职能，实现政企分开。北京地铁四号线通过引进有经验的投资人，引入先进的地铁建设、管理和经营理念，提高了地铁行业的建设运营效率。通过制定和签署《特许协议》等法律文件，明确政府、投资者和PPP公司的权利与义务，有利于政企分开，促进城市轨道交通投资、建设与运营的市场化和规范化[8]。

四、化解实施PPP模式存在问题的对策

（一）完善顶层设计，健全法律制度

第一，制订配套的政策细则，公平划分政企责任和义务，从法律上明确PPP各参与方的权利义务以及违约责任和损失保障等，严格规范PPP项目审批流程，细化合作项目类型、采购程序、绩效评估等环节，保障有序运营，使项目建设全周期、各环节有法可依。第二，明确准入要求，保证社会资本参与的广泛性，同时营造稳定的政策环境，以保持政策的连续性。突破已有的法律及政策障碍，将PPP模式在推广过程中可能出现的问题纳入法规体系中，并在政府授权、融资渠道及方式、项目申请与审批、土地获取等方面，颁布相应的法律法规[9]。

（二）完善PPP项目的风险分担机制

合理进行风险分担，有利于降低风险发生的概率和风险管理成本。首先，按照风险分担原则，政企各担其责，社会资本承担项目设计、建设、维护等商业风险，政府承担政策、法律和最低需求等风险，自然灾害等不可抗力风险由二者共担。其次，增强特许经营双方的风险意识，建立健全风险规避机制。通过对PPP项目进行长期规划，建立PPP项目信息库，使参与方可以充分掌握PPP项目的相关信息，从而在项目规划与建设的过程中制定相关的风险规避措施。

（三）建立信用制度，培育契约精神

为了正确处理政府与市场的关系，充分发挥政府职能，应建立政府与社会资本的信用制度，约束政府与企业的不守信行为，改变过去靠领导批示、靠红头文件推动工作的做法，按合同、章程和法规办事，保障PPP项目的可持续发展。首先，明确规定政府部门的职责和违约行为的判定依据，并制定不同程度的违约惩罚措施，将政府部门的违约情况纳入政府部门的年度工作情况考核中，由上级政府部门对其进行管理。政府部门的契约精神将成为政府部门的考核指标之一，定期向社会公众报告PPP项目的进展情况，由社会公众对其进行监督。其次，私人部门参与PPP项目时向第三方缴纳一定的保证金，提高私人部门的违约成本。在PPP项目结束时，由第三方核查私人部门是否有违约行为，如果无违约行为就全额退还保证金，并给予一定的奖励。

[1]从国际经验看成功实施PPP项目的关键因素[J].中国财政，2014（15）：44-45.

[2]Michae，Spackman.Publie-private partnerships:lessons from the British approach[J].Economie Systems，2002（3）：283-284.

[3]Darrin Grimsey，Mervyn K Lewis.Evaluating the risks of 49 public private partnerships for infrastructure projects [J].International Journal of Project Management，2002（2）：107-108.

[4]Lucius J R.Public-private partnerships：pitfalls and possibilities[J].Public administration review，2014（1）：50-51.

[5]国家发展改革委.关于开展政府和社会资本合作的指导意见：发改投资〔2014〕2724号[EB/OL].（2014-12-02）[2017-02-20].http：//www.sdpc.gov.cn/gzdt/201412/t20141 204_651014.html.

[6]刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革，2015（1）：78-89.

[7]周正祥，张秀芳，张平.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学，2015（9）：82-95.

[8]贾康，孙洁.北京地铁四号线PPP项目案例分析[J].经济研究参考，2014（13）：56-61.

[9]余逢伯.新常态下PPP模式的机遇、挑战与对策[J].金融论坛，2015（8）：75-80.

（编辑：徐永生）

Application of PPP Model:A Case Study

SHI Xue-fei1，SUN Yu1,2

A public-private partnership（PPP）model can effectively promote the transformation of government functions and play a decisive role in the allocation of resources.In order to speed up the construction of public infrastructures,PPP model can be applied in infrastructure management.This paper first summarizes the concept of PPP,its basic elements,characteristics,basic structures and implementation process;then,by doing a case study and a SWOT analysis of Beijing Metro Line 4 construction project,summarizes the project’s successful experience,and finally puts forward suggestions for the implementation of PPP model in China.

PPP model;public infrastructure construction;franchise

F 283

A

1671-4806（2017）04-0062-04

2017-04-25

国家自然科学基金资助项目“城市公共基础设施利用效益研究”（NSF 71273186）

史学飞（1992—），女，山西阳泉人，硕士研究生，研究方向为公共设施运营与管理；孙钰（1965—），女，天津人，教授，博士研究生导师，天津商业大学TUC-FIU合作学院院长，研究方向为公共设施运营与管理。

（1.School of Public Management,Tianjin University of Commerce,Tianjin 300134,China 2.School of Management and Economics,Tianjin University,Tianjin 300072,China）