苏北一体化的制度设计

王贵彬+宣昌勇

一、苏北一体化建设的必要性

苏北一体化就是一定程度上打破苏北五市行政界线，按“一带一路”交汇点核心区建设的需要对五个市的经济、社会与环境功能进行整合，构筑相对完善的城镇群体空间单元；同时构筑一体化的基础设施及网络化联系，形成空间形态一体化、发展决策一体化、市场一体化、产业一体化、交通一体化、信息一体化、社会生活一体化的全方位一体化格局，最终实现结构有序、功能互补、整体优化、共建共享的苏北五市水平一体化城市群体系。

“一带一路”战略是我国深化改革开放、实行外部市场多元化、有效降低外部环境不确定性、实现经济长期持续发展为目标的全局性整体战略。如此重大的历史使命，仅凭连云港市一己之力，无论从区域空间还是经济社会规模实力，都很难承担起“一带一路”交汇点建设的任务。而依托“十三五”期间江苏交通等一系列基础设施的完善，抓住国内产业转移的一线契机，将连云港打造成苏北港口群龙头城市，实现苏北一体化发展，才能在体量和服务功能上基本满足“一带一路”建设的需要，推动东、中、西部大开发，大开放，形成全国性的横贯东西的经济带的重要组成部分，进而促进苏北区域内全面的产业结构优化升级。同时，这也是连云港抓住“一带一路”交汇点建设机遇，走出困境、实现振兴的现实选择。

二、苏北一体化建设的难点

（一）观念的改变

推动苏北一体化建设，共同打造“一带一路”交汇点，首先面临的问题就是观念的转变创新。苏北五市作为江苏省地位相同的地级行政区域，长期基于单位行政区域界线的刚性约束，加之上级政府对地方政府的政绩考核机制等原因，主观和客观上都形成了以自我为中心的封闭的发展理念。视地方资源为私有资产，用妒忌和猜疑的目光打量着自己的邻居。观念和规划上向来缺乏共建共享、优势互补、共同发展的大局意识。因此，打破自我为中心的封闭式的发展观念，树立苏北一体化发展意识，既是服务“一带一路”战略的外在需要，也是提振连云港地方经济的内在需要。

（二）体制机制的建立

如何保证苏北五市在建设“一带一路”交汇点核心区大目标下的对外协调统一，又能保持每个市的相对独立，是一体化内部有序竞争、充满活力的前提。目前我国一体化的行政体制基本采用联席会议及其办公室的做法。带来了一系列诸如政出多门、缺乏利益协调和执行力度等问题。因此，在现有行政体制框架下如何进行一体化的体制创新也是个难点。

另外，一体化内部的决策机制、投入及利益分配的政策机制及市场机制、利益补偿机制、信息共享机制、监督管理及考核机制等，也不是轻易能够建立和理顺的。

（三）行政组织的障碍

由于地方政府的利益型倾向，苏北一体化建设必然还存在行政组织障碍问题。目前我国区域一体化建设表现出来的最大问题就是行政壁垒和地方保护主义。苏北五市地位平等，互有优势，总体体量较大，行政关系复杂，利益关系盘根错节。虽然一体化后行政区划的界限会有所淡化，仍会给地区间的协调带来很多困难。

三、苏北一体化的体制机制设计

（一）苏北一体化的战略定位

城市发展离不开合理定位和科学规划。在以往的城市发展定位中，连云港的定位是开放型港口城市、路桥城市，依托大陆桥、服务中西部、面向东北亚、辐射亚欧大陆的“丝绸之路经济带”东方桥头堡；徐州定位为建设亚欧大陆桥经济走廊重要节点城市、淮海经济区中心城市、全国重要综合交通枢纽城市；淮安定位为苏北重要中心城市。盐城定位为“一带一路”和长江经济带的连接点、江苏沿海中心枢纽；宿迁定位为生态经济示范区。可以看出，每个城市都依据自身的独特区位做出了相对合理的定位，但明显缺乏相互协调意识。并且江苏沿海开发主要关注连云港、盐城，东陇海主要关注连云港、徐州，淮安、宿迁被边缘化。

在“一带一路”背景下，苏北五市应协调认识，统一战略定位，然后在统一定位下界定每个城市的不同功能。具体来说，苏北五市通过一体化建设应共同定位为“一带一路”交汇点建设的核心区和战略先导区、辐射带动周边腹地发展的重要开放门户、新亚欧大陆桥经济走廊的重要节点区域、综合交通枢纽和国际商贸物流中心、产业合作创新区以及人文交流深度融合区（曹晓蕾等，2015）。而連云港应定位为交汇点的中心区域、陆海综合交通枢纽和国际商贸物流中心，苏北其他各市应定位为交汇点的战略纵深区域。

（二）苏北一体化的原则

1.自愿平等、互惠互利原则。这是苏北五市一体化建设的最基本原则。首先，连云港、徐州、淮安、盐城与宿迁是苏北地区五个独立的、平等的江苏省地级市，各有自己的经济社会发展目标，各自对江苏省负责并接受江苏省的领导和评价。而成立苏北一体化则需要苏北五市在建设“一带一路”交汇点核心区的统一大目标下重新进行内部的分工定位，并且还要让渡部分行政决策权利给一体化组织的协调机构。另外，每个市都有各自独立的经济社会权益，追求自身权益最大化才是理性的行为。因此，五个市必须自愿参与，具有平等的地位。组成一体化必须能给每个市都能带来比其自身独立发展更多的经济社会收益，绝不是一些城市从中获利，而另一些城市的利益受到损害。否则，苏北一体化的建设就无从谈起。

2.同城待遇原则。同城待遇原则至少应该包含以下两个层次的要求：

第一，苏北五市内部的任何产品、服务、公民、企业及其他社会机构在苏北五市范围内都享受无差别的相同待遇。即在苏北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、无差别地适用。

第二，苏北五市区域外的任何产品、服务、公民、企业及其他社会机构在苏北五市范围内都享受无差别的相同待遇。即在苏北五市任何地方取得的待遇，在五市其他地方同等的、无差别地适用（开发区优惠政策除外）。

3.透明度原则。透明度原则指苏北各市政府应迅速公布其地方性法规。这些法规在公布前不能实施，并有义务接受其他成员对实施状况的检查和监督，即公开执法和公开行政。透明度原则的作用在于防止某一城市对社会、市场进行不公开、不透明的管理而造成歧视性待遇，影响一体化的进行。

4.公平竞争原则。苏北一体化必须建立在公平之上，公平竞争是苏北一体化的一个基本原则，也是其生命力所在。公平竞争原则要求苏北五市在市场准入、区内支持等方面遵守有关协议，避免采取扭曲市场竞争的措施，要及时纠正不公开行为，保证苏北一体化环境内的公平竞争。

（三）苏北一体化的机制

苏北一体化建设首先需要政府的顶层设计规划，确立规则，维持秩序，以确保市场在公平、规范的环境下运行。因此需要政府“看得见的手”和市场“看不见得手”相互配合，共同发挥作用。

1.政府的作用。在一体化的启动阶段，为一体化建设确定目标，提供制度、体制及法律支持，确定利益分配机制及惩罚激励机制，解决好内部五个行政区和一个经济区之间的矛盾。并负责与海关、商检、银行、保险、交通、通信等国家行政机关和国有企事业单位沟通协调，消除苏北五市之间商品、要素、公共产品及人员流动的一切障碍，确保一体化建设顺利推进。

在一体化的运行阶段，根据一体化内部的统一目标适时出台投资、产业等相关政策，引导资源合理流动；提供公共产品、维持市场秩序，继续推进法制建设；解决市场运行中的外部性问题；负责苏北一体化与国家层面、江苏省层面的沟通协调，不断争取政策扶持；负责苏北一体化与国际国内交流合作的拓展，并组织相关活动。总之就是为企业、人员的内部活动提供公平的优质环境，为企业、人员的外部拓展创造机会。

2.市场作用。坚持市场“看不见得手”的基础性作用。遵循市场经济的客观规律，坚持“政府搭台、市场化运作”的整体思路，充分发挥市场价格机制的作用，将政府“看得见的手”和市场“看不见得手”有机结合，进行市场资源按既定目标的有效配置。

（四）苏北一体化的组织机构及法律框架

苏北一体化应以苏北一体化联席会议及相关常设办公室为组织机构，并通过法律法规及相关的细则来保证其建立和运行。

1.苏北一体化联席会议的主要职能。为苏北五市提供处理各项一体化协议有关事务的交流场所，并为苏北五市一体化提供谈判场所、谈判准备和框架草案；组织实施苏北五市一体化协议，积极采取各种措施努力实现各项协议的目标，并对执行管理和运作提供组织保障；解决苏北五市间发生的分歧争端，负责处理对违反一体化行为的举报投诉；监督苏北五市对不符合一体化的地方政策、法规进行清理，对各市新出台的地方政策、法规进行审评；协调与省委省政府（苏北办）以及与区域外的关系，以保障苏北一体化的凝聚力和一致性，避免政策冲突。

2.苏北一体化联席会议的组织机构。苏北一体化的组织机构由苏北五市联席会议、苏北五市联席会议秘书处（或办公室）、地方政策评议机构、投诉争端处理机构及各专项平台组成。

（1）苏北五市联席会议。苏北五市联席会议是一体化的最高决策权力机构，由各市市长、副市长或其全权代表组成，定期举行会议，讨论和决定所有重要问题，接受省委省政府及苏北办指导，并采取行动；

（2）苏北五市联席会议秘书处（或办公室）。负责五市联席会议休会期间的日常工作；

（3）各专项平台。负责监管各自领域内相关协议的执行情况，并履行联席会议所赋予的其他职责；

（4）地方政策評议机构。监督苏北五市对不符合一体化的地方政策、法规进行清理，对各市新出台的地方政策、法规进行审评；

（5）投诉争端处理机构。解决苏北五市间发生的分歧争端，负责处理对违反一体化行为的举报投诉。

3.苏北一体化联席会议的法律框架。苏北一体化的法律框架主要由一体化协议和相关地方法规构成。

首先应通过充分协商谈判签署《苏北五市一体化协议》，明确一体化的目标、宗旨、原则、争议解决机制及各方的权利义务。这是苏北无市一体化的根本性法律。此外，还应出台诸如分歧争端以及投诉的具体处理细则、各平台一体化的具体细则等一系列附件，共同构成一体化的法律框架，以保证苏北一体化能在规范的法律框架下运行，减少人为因素的干扰。

四、苏北一体化的平台设计

苏北一体化的建设，在完善的体制机制建立的基础上，还要通过区域交通一体化平台、区域产业一体化平台、区域信息通信一体化平台、区域市场准入与物流一体化平台、区域金融服务一体化平台、区域旅游一体化平台、区域公共服务一体化平台、区域环保一体化平台、区际交流合作一体化平台等一系列产业和公共资源一体化交流平台对苏北整体资源进行协调整合，才能最终落到实处。

（作者单位：王贵彬为淮海工学院商学院副教授；宣昌勇为淮海工学院商学院教授、院长）