土地综合整治项目PPP模式应用研究

张强++李奇会++李斌

[摘 要]土地综合整治是推进我国城镇化建设的重要环节，而资金不足是影响土地整治顺利开展的最大因素，采用PPP模式可有效解决资金问题。本文将探讨土地综合整治PPP项目的可行性，构建合理的项目组织结构和操作流程，指出并分析其中存在的风险和难题，为我国土地综合整治项目的融资提出建议。

[关键词]土地综合整治；PPP模式；可行性；融資

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.16.064

[中图分类号]F301.2 [文献标识码]A [文章编号]1673-0194（2017）16-0-02

土地综合整治是将获得的土地按照规划，通过整理、复垦、开发、基础设施和公共设施建设，提高土地利用效率，促进城乡经济发展。国土资源部发布《全国土地整治规划（2016-2020年）》，大力推进土地综合整治，推动新农村建设。土地综合整治项目投资回收周期长，资金占有率高，导致政府财政压力大，因此，政府在土地综合整治中需要寻找新的融资渠道。

笔者通过研究国外城镇化建设融资模式，发现国外在城镇基础设施建设上，积极拓展多种融资渠道，引导社会资本介入，并不断创新融资方式。国内关于土地综合整治方面的研究文献较多，但对采用PPP模式进行土地综合整治的研究比较欠缺。因此，本文将探讨PPP模式在土地综合整治项目中应用的可行性，构建合理的项目组织结构和操作流程，分析存在的关键问题，并提出建议，为土地综合整治项目的融资提供一定参考。

1 土地综合整治PPP项目的可行性

笔者针对我国土地综合整治的特点及PPP模式的特征，探讨PPP模式引入土地综合整治项目的可行性。

1.1 政治环境

党的十八届三中全会提出要发挥市场在资源配置中的决定性作用，鼓励政府和社会资本合作，建立土地整治建设奖励制度，调动社会资本积极加入土地综合整治工作中，鼓励社会资本参与土地整理和复垦开发工作，开创多种土地综合整治融资渠道，加快土地整治工作进程。

1.2 经济环境

土地综合整治项目需要稳定的资金做保障，通过PPP模式引入社会资本能够有效解决建设前期的投资问题，减轻政府财政压力。城镇化发展、土地资源紧缺导致地价不断上涨，社会资本通过参与土地综合整治，进行商业设施建设，获得投资回报。因此，政府在土地综合整治项目中引入PPP模式，不仅解决了政府资金短缺的问题，而且社会资本投入也得到回报。

1.3 社会环境

政府通过采用PPP模式开展土地综合整治，能够加强农村基础设施建设，改善农村生产、生活条件，提高村民生活质量；提高土地综合整治效率，促进城乡资源均衡配置，优化用地结构布局，推动城乡一体化进程。随着人们观念意识的不断提高，土地综合整治PPP项目会得到越来越多人的支持。

1.4 技术环境

从我国开始引入PPP模式以来，PPP模式在中国获得广泛应用，各地纷纷成立PPP主管机构（PPP中心等），国家也出台了相应PPP规范性文件。经过多年的探索研究，我国在土地综合整治上也开始引入PPP模式，而且国外的经验也可供我国参考，PPP从业人员也在不断增加。因此在技术层面上，我国的土地综合整治引入PPP模式是可行的。

2 土地综合整治PPP项目组织结构与操作流程

2.1 项目组织结构

在土地综合整治PPP项目中，政府应发挥领导作用。项目实施机构应包括政府、社会资本方。首先，地方应出台相应的政策和制度，政府出台PPP项目操作规范文件，对项目进行指导；其次，地方通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等方式，公开择优社会资本作为合作伙伴，社会资本方与政府共同成立项目公司，对PPP项目进行投资和建设。具体项目结构如图1所示。

2.2 操作流程

土地综合整治PPP项目由政府或社会资本发起，一般由政府发起。政府还负责对项目进行前期评审、组织协调、检查督导工作以及合理规划项目布局，通过招标选择最优合作伙伴，与社会资本方成立项目公司，按照签订的PPP合同内容行使权利，履行义务。政府将特许经营权授予项目公司，项目公司负责土地综合整治项目的勘察设计、融资、施工建设。

项目公司成立后，可以通过项目贷款、信托贷款、有限合伙基金、资产证券化等形式进行项目融资，拓宽融资渠道。在项目施工建设过程中，项目公司将工程项目以分包的形式，分包给勘察设计公司、拆迁公司、供应商、建设公司、物业公司。

2.3 操作要点

为了发挥土地综合整治PPP项目的优势，笔者根据现阶段我国土地综合整治现状，结合PPP模式的特点，提出如下操作要点。

在项目资金方面，土地综合整治项目资金占有率高，政府应充分放权与社会资本合作，使社会资本能尽早投入到项目之中，积极拓展融资方式，对资金来源进行合理分配，降低项目融资成本。

在土地开发建设中，为了保障村民的合法权益，政府应在增减挂钩项目选点布局、住房建设、补偿安置、收益分配等方面，充分保障农民的知情权、参与权、受益权、监督权。开发商应加强保障性住房建设，使村民能够住上廉价住房，减轻经济压力，改善村民生活条件。

在利益分配上，政府采取合理的机制来分配双方利益，本着公平公正的原则，一方承担风险责任越多，相应获得利益也应越多。

3 风险管理

3.1 风险防范

土地综合整治PPP项目是一项复杂的系统性工程，涉及众多主体，不同主体扮演不同角色，涉及风险众多。

第一，政治风险。国家不断出台关于土地整治政策，政策的频繁更换不利于土地综合整治项目的推进。政府对于土地综合整治项目过度干预会影响项目正常建设，土地行政审批手续的复杂同样会增加项目工期，影响正常的施工进度。endprint

第二，土地法規及合同变更风险。现有的土地法规在土地流转和土地所有权、承包权、经营权上不够明确，缺乏完善的法律监管体系，在项目进行过程中可能会出现违约失信的情况，失信是造成PPP项目失败的关键因素。

第三，土地整治经济风险。土地综合整治项目投资周期长，投资收益率低，社会资本投资预期会降低。城镇化发展会导致农民生活成本增加，如何解决农民生活成本增长的问题也是土地综合整治中的一个关键问题。

3.2 风险分担

在PPP模式中，政府和社会资本方还应共同承担项目可能产生的风险。通过对风险的优化分担，将特定的风险分配给最善于管理这种风险的一方，从而使基础设施项目的成本达到最小化，提高公共产品的供应效率。土地综合整治PPP项目风险分担及承担主体归纳见表1。

4 结 语

土地综合整治的目的在于合理规划利用土地资源，加强农村基础设施建设，改善农村经济状况。土地综合整治PPP项目不仅能够实现基本的土地治理开发目标，而且能够改变农民的生产、生活方式，提高农民生活质量，加速城镇化发展。

通过研究，本文认为土地综合整治PPP项目成功的关键因素在于PPP模式双方建立了良好的合作机制、对项目风险的管控、政府与社会资本方利益的分配，最重要的是通过对土地综合整治PPP模式探索，找出最佳方案，能够提高整治效率，促进城乡一体化建设。

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